回應性監(jiān)管理論下資產(chǎn)評估服務市場監(jiān)管研究

李保嬋

【摘 要】 資產(chǎn)評估是現(xiàn)代市場經(jīng)濟中發(fā)揮基礎作用的專業(yè)服務行業(yè)，有效的市場監(jiān)管能夠促進資產(chǎn)評估服務質(zhì)量提升。文章通過從資產(chǎn)評估服務市場監(jiān)管現(xiàn)狀出發(fā)，發(fā)現(xiàn)存在監(jiān)管主體缺乏溝通協(xié)調(diào)、監(jiān)管方與被監(jiān)管方缺乏平等協(xié)商對話機制和對被監(jiān)管方主動履行職責的激勵機制等問題，借鑒回應性監(jiān)管理論的“回應、塑造、協(xié)同和關系性”四個精髓，分析回應性監(jiān)管理論在資產(chǎn)評估服務市場監(jiān)管的適用性，最后提出組建多元化的監(jiān)管主體、增加監(jiān)管客體履行責任的激勵措施、建立評估服務市場監(jiān)管的主體溝通協(xié)調(diào)機制、建立監(jiān)管方與被監(jiān)管方平等的協(xié)商對話機制等完善資產(chǎn)評估服務市場監(jiān)管的建議。

【關鍵詞】 回應性監(jiān)管; 資產(chǎn)評估; 服務; 市場監(jiān)管; 協(xié)商對話

【中圖分類號】 F616.1 ?【文獻標識碼】 A ?【文章編號】 1004-5937（2019）15-0076-04

資產(chǎn)評估是現(xiàn)代市場經(jīng)濟中發(fā)揮基礎作用的專業(yè)服務行業(yè)，有效的市場監(jiān)管能夠促進資產(chǎn)評估服務質(zhì)量提升?！顿Y產(chǎn)評估行業(yè)財政監(jiān)督管理辦法》（財政部令2017〔86號〕）是在政府倡導“簡政放權、放管結合”背景下發(fā)布的，該辦法提出建立“行政監(jiān)管、行業(yè)自律和機構自主管理”相結合的管理原則[ 1 ]，并分別從資產(chǎn)評估專業(yè)人員管理、資產(chǎn)評估機構管理（包括自主管理、備案管理）、資產(chǎn)評估協(xié)會管理、財政部門監(jiān)督檢查、調(diào)查處理、法律責任等方面體現(xiàn)財政對資產(chǎn)評估行業(yè)的監(jiān)督管理，對于評估服務市場協(xié)調(diào)發(fā)展有著積極促進作用。本文是在《資產(chǎn)評估行業(yè)財政監(jiān)督管理辦法》的基礎上，借鑒回應性監(jiān)管理論的“回應、塑造、協(xié)同和關系性”四個精髓，為完善資產(chǎn)評估服務市場監(jiān)管提供新的思路。

一、資產(chǎn)評估服務市場監(jiān)管現(xiàn)狀

（一）按評估業(yè)務類別進行分類監(jiān)管

目前我國有六種專業(yè)評估業(yè)務類別，分別是資產(chǎn)評估、土地評估、房地產(chǎn)評估、礦業(yè)權評估、保險公估和舊機動車評估。由于各業(yè)務專業(yè)性差異和管理部門利益博弈等原因，這六類評估業(yè)務一直是由五個部門進行分類監(jiān)管，其中資產(chǎn)評估業(yè)務由財政部監(jiān)管，土地評估和礦業(yè)權評估業(yè)務由國土資源部監(jiān)管，房地產(chǎn)評估業(yè)務由住房和城鄉(xiāng)建設部監(jiān)管，保險公估業(yè)務由保監(jiān)會監(jiān)管，舊機動車評估由商務部監(jiān)管。分類監(jiān)管在評估服務行業(yè)發(fā)展初期能夠有效地發(fā)揮各專業(yè)類別評估的作用。

（二）資產(chǎn)評估監(jiān)管法律法規(guī)日趨完善

對于資產(chǎn)評估服務監(jiān)管，《資產(chǎn)評估法》第六章為“監(jiān)督管理”。依據(jù)《資產(chǎn)評估法》財政部出臺了《資產(chǎn)評估行業(yè)財政監(jiān)督管理辦法》，中國資產(chǎn)評估協(xié)會發(fā)布了《中國資產(chǎn)評估協(xié)會章程》《中國資產(chǎn)評估協(xié)會會員管理辦法》《中國資產(chǎn)評估協(xié)會會員執(zhí)業(yè)行為自律懲戒辦法》等相關文件，這些法律法規(guī)和文件的完善能夠有針對性地從“師所”管理、會員管理對資產(chǎn)評估服務市場進行監(jiān)管。

（三）資產(chǎn)評估準則漸成體系

資產(chǎn)評估準則是衡量資產(chǎn)評估服務質(zhì)量最重要的標準。近年來，財政部和中國資產(chǎn)評估協(xié)會不斷完善資產(chǎn)評估準則的體系及內(nèi)容，財政部和中國資產(chǎn)評估協(xié)會共同發(fā)布由基本準則為基礎、執(zhí)業(yè)準則和職業(yè)道德準則組成的準則體系，截至2018年10月30日資產(chǎn)評估準則共27項，覆蓋主要執(zhí)業(yè)流程和執(zhí)業(yè)領域。評估準則不僅是評估專業(yè)人員職業(yè)道德和執(zhí)業(yè)行為的規(guī)范，而且是執(zhí)業(yè)監(jiān)管、糾紛調(diào)處、司法仲裁的重要依據(jù)。

（四）行業(yè)協(xié)會管理越來越規(guī)范

行業(yè)協(xié)會管理主要體現(xiàn)在評估協(xié)會每年在各地推行的執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查以及執(zhí)業(yè)會員年檢工作。經(jīng)過二十多年協(xié)會管理探索，執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查和執(zhí)業(yè)會員年檢制度的內(nèi)容、要求和標準越來越規(guī)范，通過執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查結果，能夠及時發(fā)現(xiàn)評估機構內(nèi)部控制缺陷、機構及執(zhí)業(yè)會員職業(yè)道德和專業(yè)勝任能力不足、低價打折競爭業(yè)務等問題，不合規(guī)者將會受到行業(yè)自律懲戒，行業(yè)協(xié)會管理在資產(chǎn)評估服務監(jiān)管過程中起到良好的監(jiān)管作用。

二、資產(chǎn)評估服務市場監(jiān)管存在的問題

（一）評估服務市場監(jiān)管的主體缺乏溝通協(xié)調(diào)

由于評估服務市場采用分類監(jiān)管，財政部、國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設部、商務部和保監(jiān)會五個監(jiān)管主體都自行制定評估標準和執(zhí)業(yè)規(guī)范。隨著資產(chǎn)評估行業(yè)發(fā)展，各類評估業(yè)務相互交融，評估質(zhì)量標準缺乏統(tǒng)一和監(jiān)管差異，監(jiān)管主體之間缺乏協(xié)調(diào)，反而阻礙了各類評估公司業(yè)務綜合性發(fā)展，《資產(chǎn)評估法》體現(xiàn)了財政部門希望以立法形式將不同專業(yè)評估管理統(tǒng)一在同一部法律內(nèi)容的初衷。

（二）監(jiān)管方與被監(jiān)管方缺乏平等的協(xié)商對話機制

盡管財政部和中評協(xié)在發(fā)布或修訂與監(jiān)管相關的管理辦法時都會先發(fā)布征求意見稿，征求廣大會員的意見，但是在制定相關管理辦法之前缺乏與被監(jiān)管方代表、其他利益相關組織進行實質(zhì)性討論協(xié)商，使得協(xié)商對話表面化。依據(jù)《中國資產(chǎn)評估協(xié)會會員申訴管理辦法》，如果執(zhí)業(yè)會員和評估機構會員對中評協(xié)自律懲戒處理有異議可以提出申訴，該辦法列明的申訴申請、受理、處理及決定等程序都體現(xiàn)出監(jiān)管方處于強勢地位，對話雙方的地位不平等，缺少監(jiān)管方與被監(jiān)管方協(xié)調(diào)溝通的內(nèi)容。

（三）缺乏對被監(jiān)管者主動履行職責的激勵機制

現(xiàn)有的資產(chǎn)評估服務市場監(jiān)管辦法均是突出強調(diào)被監(jiān)管方的責任和義務，在會員管理辦法中沒有提到被監(jiān)管方的權利，缺乏對被監(jiān)管方的激勵措施，比如表揚、支持等具體舉措，只有被監(jiān)管方愿意主動承擔在執(zhí)業(yè)過程中的責任和義務時，財政部門和協(xié)會的監(jiān)管措施才能真正落到實處。

三、回應性監(jiān)管理論及其在資產(chǎn)評估服務市場監(jiān)管的適用性分析

（一）回應性監(jiān)管理論及其實踐

1.回應性監(jiān)管理論基本內(nèi)容

“回應性監(jiān)管”理論最早由伊恩·艾爾斯和約翰·布雷斯維特于1992年提出[ 2 ]，該理論的內(nèi)容集中在四個方面：回應、塑造、協(xié)同和關系性[ 3 ]?！盎貞币蟊O(jiān)管者應針對被監(jiān)管者的主觀動機去采取相應監(jiān)管措施和處罰辦法，并且應對被監(jiān)管者采取必要激勵措施，鼓勵被監(jiān)管者積極主動地去接受監(jiān)管，對于超出貢獻的被監(jiān)管者給予額外獎勵，對于破壞市場規(guī)則的被監(jiān)管者必須給予額外懲罰[ 4 ]。“塑造”是指塑造積極的主體意識和能力[ 5 ]，政府應塑造多元化的監(jiān)管主體，培養(yǎng)其監(jiān)管他人與監(jiān)管自身的能力，監(jiān)管措施不僅包括處罰強制措施，而且包括表揚、獎勵、批評等，只有在積極責任無法發(fā)揮作用時才啟動消極責任[ 6 ]。“協(xié)同”包括監(jiān)管者與被監(jiān)管者協(xié)商對話、多元化監(jiān)管者協(xié)商合作和協(xié)調(diào)各種監(jiān)管策略的內(nèi)容[ 3 ]，協(xié)同不僅強調(diào)監(jiān)管者與被監(jiān)管者的民主對話，而且關注于影響監(jiān)管效果的各相關方進行溝通合作?！瓣P系性”指的是監(jiān)管方應與被監(jiān)管方建立緊密關系，布雷斯維特認為關系性（relational）是回應性監(jiān)管的核心要素[ 7 ]，關系性要求監(jiān)管者與被監(jiān)管者要注重信息溝通，重視近距離和實質(zhì)性交流。