淺析政策評價在部門整體支出績效評價中的應用
——以A 市科技局部門整體支出績效評價為例

●仝 欣 付 康 陳雨晴

一、 部門整體支出績效評價研究背景

（一）部門整體支出績效評價制度體系建設情況

基于我國預算績效管理改革任務的持續(xù)推進以及各地區(qū)實踐， 部門整體支出績效評價（以下簡稱“部門評價”）是下一步預算績效管理工作實施和創(chuàng)新的主要方向。 2011 年，財政部印發(fā)《財政支出績效評價管理暫行辦法》，首次提出部門評價概念，要求有條件的地區(qū)均實施部門整體支出績效評價；2014 年，國務院出臺《關于深化預算管理制度改革的決定》，要求將績效評價重點拓展到部門整體支出等方面；2018 年， 中共中央、 國務院出臺《關于全面實施預算績效管理的意見》，首次對部門整體支出績效評價范圍進行指導，提出要“實施部門和單位預算績效管理……圍繞部門和單位職責、行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，以預算資金管理為主線，統(tǒng)籌考慮資產和業(yè)務活動，從運行成本、管理效率、履職效能、社會效應、 可持續(xù)發(fā)展能力和服務對象滿意度等方面， 衡量部門和單位整體及核心業(yè)務實施效果”。

（二）部門整體支出績效評價現(xiàn)狀

對于部門評價工作， 目前中央層面尚未統(tǒng)一操作手勢， 各地財政部門根據(jù)《關于全面實施預算績效管理的意見》以及地區(qū)實際，探索評價指標體系和實施路徑。從各地區(qū)、各部門評價工作實施情況來看， 部門評價面臨以下難題：

一是評價資金范圍不夠明確。業(yè)務部門主管或參與分配較大規(guī)模的專項資金及專項轉移支付資金，該部分資金往往未納入部門年初預算，由于中央尚未出臺政策明確評價資金范圍，在評價工作的實施中，對于是否需要包含上述資金存在一定程度的爭議。

二是評價性質定位不夠清晰。 個別地區(qū)在實施部門評價時， 重點為基本支出是否合規(guī)、 重點項目績效是否達標， 屬于另外一種形式的部門年度總結， 難以有效判斷當前部門履職成效和短板。

部門履行行政職能、 開展公共管理都需要通過公共政策這一抓手來實施， 政府管理的績效水平直接受政策績效實現(xiàn)程度的影響。 本文選取A 市科技局部門評價作為案例， 引入政策評價，探索部門評價新思路和新路徑，以期為后續(xù)部門績效管理提供意見和建議。

二、A 市科技局部門概況

（一）部門職能

為了明確市科技局處室職能、預算單位職能對部門職能的匹配和支撐情況，同時出于對A 市科技領域中長期發(fā)展規(guī)劃與市科技局職能分工、 年度工作計劃匹配關系探究的需求， 評價組對市科技局部門整體職能及各處室職能進行梳理， 梳理后市科技局職能分為科技領域規(guī)劃與發(fā)展、基礎創(chuàng)新能力建設、科創(chuàng)企業(yè)及平臺培育建設、特定領域科技研究及服務、技術轉移轉化及成果應用、 科技領域交流合作及人才建設六類，職能梳理見表1。

表1 市科技局部門職能梳理與對應責任處室

（二）部門政策體系及資金支出情況

按照“大專項+任務清單”的梳理思路，自202X年以來，市科技局圍繞“科技創(chuàng)新發(fā)展資金”，出臺高企培育、企業(yè)研發(fā)財政配套獎補等若干政策。為更好體現(xiàn)部門職能與政策、預算項目支出對應關系，評價組把若干政策資金與職能進行匹配。 市科技局部門政策體系見表2。

表2 科技局政策體系總覽

（三）部門績效目標

根據(jù)市科技局提供的年度工作計劃、《A 市“十四五”科技創(chuàng)新規(guī)劃》等資料文件，評價組按照以下邏輯完整體現(xiàn)部門年度目標與職能、 規(guī)劃的匹配關系（見表3）。

表3 部門年度績效目標

三、績效評價設計與實施

（一）評價目的

部門整體支出績效評價以部門預算資金為抓手，立足部門職能和規(guī)劃目標，明確部門人財物等各項資源要素配備的邏輯關系、是否達到效益最大化，從而全面把握部門資源配置合理性、 部門整體職責履行成效及資金使用效益， 有針對性地發(fā)現(xiàn)問題，基于問題有的放矢地進行改進，優(yōu)化資金支出結構，改善部門資源配置“碎片化”，全面提高部門整體履職成效。

（二）評價思路

根據(jù)國家、A 市對部門整體績效評價的基本要求，結合部門職能定位、職責分工和工作開展的實際情況，本次績效評價思路如下：

第一，按照“部門職能-階段性目標-年度工作安排-預算支出安排-年度履職目標”的思路，重點關注部門年度履職目標、資金支出結構與部門職能、省市政府重點工作要求、中長期發(fā)展規(guī)劃等的對應關系。

第二，以預算為核心，圍繞財政資源統(tǒng)籌、預算結構與部門職責職能任務對應關系、預算資金管理，關注重點項目保障情況、收入預算統(tǒng)籌完整性、各層級預算執(zhí)行率等。

第三，以政策資金安排和執(zhí)行情況為基礎，重點評價部門政策體系制定合理性和實施規(guī)范性。 按照“大專項+任務清單”思路，全面體現(xiàn)科技領域政策實施內容、 業(yè)務管理情況、資金投入情況及支出標準、政策目標實現(xiàn)情況以及實施成效等。

第四，基于對部門整體履職成效、核心政策實施情況和資金使用效益等進行綜合分析， 評價部門資源配置是否合理。 重點關注當年度部門資源配置和政策性資金投入管理中的相關問題及原因， 為下一步調整政策支出標準、扶持方向、提高部門整體資源分配效率提供針對性意見和建議。

（三）評價指標體系

基于財政部部門整體支出績效評價框架以及評價思路，評價指標以“1+1”為基礎，評價“財政資源配置”和“部門履職與影響”兩大內容，并分別設置“N”個指標，對兩大內容進行細化分解。 其中，財政資源配置指標以“預算”為核心，圍繞財政資源統(tǒng)籌、預算結構與部門職責任務匹配性、 預算資金管理三方面內容設置；部門履職與影響指標以“履職”為核心，采用經緯線矩陣式結構化框架，緯線（橫向維度） 依據(jù)部門核心職能分類， 即基礎創(chuàng)新能力建設、科技創(chuàng)新主體培育及創(chuàng)新平臺建設、特定領域科技研究及服務、技術轉移轉化及成果應用、科技領域交流合作及人才建設等進行設置；經線（縱向維度）從目標、管理、業(yè)績、能力、效應等維度構建每項核心職能任務的全鏈條評價指標（見表4、表5）。

表4 共性指標（100 分/40%）

表5 個性指標（100 分/60%）

（四）評價結論

1.存在的問題。 部門綜合履職方面：一是個別省市考核指標完成情況不夠理想。 如帶動規(guī)上企業(yè)開展研發(fā)活動占比低于全省同期水平 （A 市32.20%，全省平均40%），技術交易額占地區(qū)生產總值的比重與B 市同期水平存在一定差距（A 市19.11‰，B 市29.34‰）。 二是中長期規(guī)劃未有效落實。 A 市科技領域戰(zhàn)略任務實施方案明確提出要建設一批具有核心競爭力的科技成果轉化基地，但市科技局20XX 年未制定相關實施方案或工作計劃。

部門政策管理方面：個別核心政策資金投入規(guī)模大但效益實現(xiàn)程度不夠理想，影響部門資源配置效率和履職成效。 A 政策投入產出效益逐步下降，該政策連續(xù)實施5 年，資金投入每年按照10%的增速持續(xù)增加，占“科技創(chuàng)新發(fā)展資金”投入的比重從24.06%增長至45.88%， 但該政策連續(xù)2 年核心效益目標均未實現(xiàn)；B 政策實施5 年， 對于該政策投入的資金總量占“科技創(chuàng)新發(fā)展資金”的比重是31.54%（平均值），但從受益終端來看，受扶持企業(yè)終止運行情況較為普遍，在連續(xù)扶持3 年以后，約有60%的企業(yè)終止運行，財政資金效益難以持續(xù)發(fā)揮，對地區(qū)的科技帶動作用有限；C 政策頒布實施3 年， 每年安排預算2000 萬元，但政策扶持內容與地區(qū)科技領域發(fā)展現(xiàn)實需求匹配性不足，且與其他部門政策存在交叉重復，導致實施以來， 每年申報企業(yè)僅2—3 家且均不符合政策要求，政策資金均未支出，政策效果較不理想，政策實施可持續(xù)性較弱。

2.相關建議。 部門綜合履職方面：市科技局作為全市科技領域主管部門，建議部門認真梳理省委省政府和市委市政府科技戰(zhàn)略制定及工作安排情況，對全市科技工作重點任務進行再梳理再謀劃，合理規(guī)劃年度重點任務，統(tǒng)籌全市科技資源、加大省市重點任務落實力度。 同時，引入信息化手段、加強信息共享，推動資源配置科學合理化調整， 確保各項任務落實到位，提高部門綜合履職水平。

部門政策管理方面：政府扶持政策作為政府部門對企業(yè)的激勵手段之一，一定程度上可以彌補企業(yè)研發(fā)活動成本、降低企業(yè)經濟壓力，進一步激發(fā)企業(yè)的積極性和創(chuàng)造性。 從部門資源配置角度看，如果政策扶持門檻和扶持標準不合理、投入產出效益低，則會降低部門資金使用效益、 影響部門整體履職成效，同時也存在影響企業(yè)風險偏好、促使企業(yè)產生尋租行為的風險，不利于地區(qū)科技領域可持續(xù)、高質量發(fā)展。因此，建議部門堅持系統(tǒng)化、全局化觀念，對科技領域扶持政策進行再梳理， 以部門整體履職績效為導向，對于制定不合理、效益較低的政策采取整合、調整、退出等方式，進行科技領域政策體系資源再分配，實現(xiàn)資源配置效益最大化， 從而全面提升部門整體履職成效。

四、結語

在國際環(huán)境日漸復雜、國內經濟和社會發(fā)展逐步進入新常態(tài)的背景下， 各地區(qū)財政收支矛盾突出，提高預算績效管理質量將是下一步深化預算績效改革工作的重點，全面實施部門整體支出績效管理勢在必行。

部門整體支出具備綜合性、宏觀性和政策性特征（姜國兵，2016）， 實施部門評價， 促進部門從整體角度，從政府運轉成本、履職成效監(jiān)管以及實際履職產出效益等維度綜合關注部門履職效益、提供公共服務的質量等， 有助于政府部門持續(xù)深化行政體制改革，圍繞部門職能職責， 充分發(fā)揮政府部門公共屬性，有效提升基礎性產品和服務的供給能力。公共政策作為政府部門發(fā)揮行政職能的橋梁，在部門整體評價中融入政策評價，有效支撐精準定位部門履職短板，為優(yōu)化部門人財物等各類要素配置、提升部門整體履職成效提供切入點和抓手。

相較于一般部門評價工作開展過程中面臨的困難，政策評價與部門評價聯(lián)動執(zhí)行難度較大：一是公共政策具有公益性、系統(tǒng)性、整體性特征，如何科學衡量各項政策對部門履職的貢獻度， 將評價結果與部門內部各項資源分配進行實質性掛鉤， 需要在實踐中進一步探究； 二是政策體系往往涉及多層級聯(lián)動，需要被評價單位積極配合協(xié)調。從現(xiàn)在各地區(qū)評價工作的開展情況來看， 部門整體支出績效評價往往是財政部門積極主導，預算部門配合度較低、相對消極，較大程度影響評價成果質量。因此，緩解預算單位抗拒心態(tài)、引導預算單位積極參與評價工作還需要各方共同努力。