論公安刑事執(zhí)法規(guī)范化

卞建林

內(nèi)容摘要：公安執(zhí)法規(guī)范化是全面推進(jìn)依法治國的客觀要求，是評價(jià)公安隊(duì)伍建設(shè)與公安工作進(jìn)步的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過《關(guān)于深化公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的意見》標(biāo)志著公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)已經(jīng)成為一項(xiàng)重要的依法治國方略。在此形勢下，厘清公安刑事執(zhí)法規(guī)范化的內(nèi)涵，審視公安刑事執(zhí)法規(guī)范化的發(fā)展，展望刑事執(zhí)法規(guī)范化的目標(biāo)，明確刑事執(zhí)法規(guī)范化的重點(diǎn)，對加強(qiáng)公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)意義重大。公安執(zhí)法規(guī)范化以嚴(yán)格、規(guī)范、公正、文明為內(nèi)容，以刑事執(zhí)法規(guī)范化為核心，是全面建設(shè)法治公安的切入點(diǎn)和落腳點(diǎn)。公安刑事執(zhí)法規(guī)范化的不斷深化帶動(dòng)了刑事執(zhí)法理念、刑事執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行、刑事監(jiān)督管理的轉(zhuǎn)變。公安刑事執(zhí)法規(guī)范化的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是踐行程序法治、保障基本人權(quán)、尊重司法規(guī)律，重點(diǎn)包括落實(shí)證據(jù)裁判原則、完善偵查監(jiān)督體制和保障犯罪嫌疑人辯護(hù)權(quán)。

關(guān)鍵詞：公安法治 刑事執(zhí)法 規(guī)范化司法改革 法治國家

中圖分類號(hào)：DF73文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1674-4039-（2019）04-0004-13

公安執(zhí)法規(guī)范化是全面推進(jìn)依法治國、加快建設(shè)社會(huì)主義法治國家的客觀要求，一直以來都作為評價(jià)公安隊(duì)伍建設(shè)與公安工作進(jìn)步的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。2005年，中央政法委提出“規(guī)范執(zhí)法行為，促進(jìn)執(zhí)法公正”的要求。隨后，公安部于2008年的“南京會(huì)議”上提出公安“三項(xiàng)建設(shè)”的戰(zhàn)略要求，將公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)作為公安發(fā)展的重要一環(huán)。黨的十八屆三中、四中全會(huì)以來，在司法改革的大潮之下，強(qiáng)化公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，已然成為公安改革的核心與關(guān)鍵。2016年5月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十四次會(huì)議審議通過《關(guān)于深化公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》）標(biāo)志著公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)已經(jīng)成為一項(xiàng)重要的依法治國方略。在此形勢下，厘清公安刑事執(zhí)法規(guī)范化的內(nèi)涵，審視公安刑事執(zhí)法規(guī)范化的發(fā)展，展望刑事執(zhí)法規(guī)范化的目標(biāo)，明確刑事執(zhí)法規(guī)范化的重點(diǎn)，對進(jìn)一步深化公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，推進(jìn)公安執(zhí)法體制機(jī)制改革，意義重大。

一、公安執(zhí)法規(guī)范化之內(nèi)涵

坦率地說，公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)是一個(gè)老生常談卻又歷久彌新的話題。它在每個(gè)時(shí)期都有存在的必要性，卻又有不同的側(cè)重點(diǎn)與現(xiàn)實(shí)意義。公安執(zhí)法規(guī)范化發(fā)展的歷史既可以映射出我國法治建設(shè)不斷健全與發(fā)展的過程，也可以凸顯出不同時(shí)期我國公安機(jī)關(guān)所面臨社會(huì)矛盾的不同指向。因此，要厘清公安執(zhí)法規(guī)范化的內(nèi)涵，就必須采用歷史的眼光，系統(tǒng)梳理我國公安執(zhí)法規(guī)范化在定位、內(nèi)容、重點(diǎn)上的發(fā)展與變化。

（一）公安執(zhí)法規(guī)范化之定位：全面建設(shè)法治公安的切入點(diǎn)與落腳點(diǎn)

深化公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)是我國依法治國基本方略在公安改革中的突出體現(xiàn)，在整個(gè)公安工作中居于全局性、基礎(chǔ)性地位。在法治建設(shè)初期，公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)一直被定位為一項(xiàng)提高公安執(zhí)法工作質(zhì)量的部門專項(xiàng)改革，主要方式是出臺(tái)大量規(guī)范性文本以及制定自上而下的精細(xì)化的考評機(jī)制。自1996年以來，公安部在貫徹《刑事訴訟法》《人民警察法》等相關(guān)法律的基礎(chǔ)上陸續(xù)發(fā)布《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》《公安機(jī)關(guān)適用繼續(xù)盤問規(guī)定》《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法公開規(guī)定》《公安機(jī)關(guān)人民警察盤查規(guī)范》《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法質(zhì)量考核評議規(guī)定》等規(guī)范性文件，試圖通過強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督來實(shí)現(xiàn)限制權(quán)力、規(guī)范執(zhí)法的目的。

隨著我國法治進(jìn)程的不斷發(fā)展以及對執(zhí)法實(shí)踐認(rèn)識(shí)的不斷深入，單純部門層面的改革已經(jīng)不足以推動(dòng)公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)取得突破性進(jìn)展，部門間相互統(tǒng)一，相互協(xié)調(diào)的體系化改革成為主流?？紤]到公安執(zhí)法工作量大面寬，涉及利益廣泛，關(guān)乎社會(huì)大局穩(wěn)定和人民切身利益、關(guān)乎憲法法律權(quán)威和社會(huì)公平正義、關(guān)乎法治政府形象和執(zhí)法公信力，公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)已不能被簡單定位為一項(xiàng)公安系統(tǒng)內(nèi)部對執(zhí)法工作的專項(xiàng)整改活動(dòng)。而且，形勢的發(fā)展、環(huán)境的變化、事業(yè)的開拓、人民的期待也都對執(zhí)法工作提出了新的更高要求，〔1 〕公安執(zhí)法規(guī)范化在新時(shí)期理應(yīng)具備更高層次的定位和更為深遠(yuǎn)的意義。鑒于此，中央順應(yīng)司法改革的發(fā)展趨勢，提出了全面建設(shè)法治公安，著力推進(jìn)公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的戰(zhàn)略規(guī)劃，意圖以不斷深化公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)作為建設(shè)法治公安的切入點(diǎn)和落腳點(diǎn)，配合依法治國的宏觀大局，在公安系統(tǒng)中弘揚(yáng)法治觀念、提升法治素養(yǎng)、塑造法治思維，切實(shí)提高公安工作的法治化水平，在更高層次、更高水平上建設(shè)法治公安，不斷提升公安機(jī)關(guān)依法履職能力和執(zhí)法公信力，充分發(fā)揮公安機(jī)關(guān)在全面推進(jìn)依法治國中踐行者、推動(dòng)者、保障者的作用。

（二）公安執(zhí)法規(guī)范化之內(nèi)容：嚴(yán)格、規(guī)范、公正、文明

考察不同時(shí)期公安執(zhí)法規(guī)范化的內(nèi)容與要求不難發(fā)現(xiàn)，我國對于公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化內(nèi)容的認(rèn)知也走過了一條從表面到實(shí)質(zhì)、從單一到多元的道路。

具體而言，當(dāng)前對公安執(zhí)法規(guī)范化的內(nèi)容可以作四個(gè)層次的理解：首先，嚴(yán)格是執(zhí)法的基本要求，是依法治國的重要體現(xiàn)。黨的十八屆四中全會(huì)要求全面推進(jìn)依法治國，加快建設(shè)社會(huì)主義法治國家，落實(shí)到執(zhí)法層面便是要求執(zhí)法行為要嚴(yán)格遵循法律。一方面，執(zhí)法行為必須授權(quán)有據(jù)，不得為法律未規(guī)定未授權(quán)之舉。另一方面，執(zhí)法行為必須嚴(yán)格依法而行，對法律規(guī)定之事項(xiàng)，必須嚴(yán)格執(zhí)行，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)。其次，規(guī)范是執(zhí)法的行為準(zhǔn)則，是為民理念的根本保障。規(guī)范執(zhí)法要求每一名公安民警在執(zhí)法過程中都要遵循以人民為中心的執(zhí)法理念，內(nèi)植于心，外踐于行，在每一項(xiàng)執(zhí)法活動(dòng)、每一起案件辦理中，始終站在人民的立場，體現(xiàn)人民的意志，落實(shí)人民的要求，維護(hù)人民的利益。再次，公正是執(zhí)法的價(jià)值取向，是社會(huì)和諧的客觀需要。公平正義是構(gòu)建社會(huì)主義法治社會(huì)所追求的重要目標(biāo)?？梢哉f，如果沒有公平正義，民主法治便落不到實(shí)處，誠信友愛、安定有序、充滿活力、和諧相處的美好夢想也無法實(shí)現(xiàn)。維護(hù)社會(huì)的公平正義不僅需要科學(xué)的立法、公正的司法，同樣需要公平的執(zhí)法。最后，文明是執(zhí)法的職業(yè)素養(yǎng)，是權(quán)利本位的突出反映。尊重與保障人權(quán)是當(dāng)代主流的司法理念，也是我國《憲法》和《刑事訴訟法》的基本要求。它不僅要求權(quán)力在運(yùn)行過程中不得侵犯公民的基本權(quán)利，而且在運(yùn)行方式上也應(yīng)當(dāng)克制、謙抑，努力服務(wù)于人民的根本利益。這就意味著公安機(jī)關(guān)在執(zhí)法實(shí)踐中，不僅要做到嚴(yán)格、規(guī)范、公正，還要做到理性、平和與文明。

（三）公安執(zhí)法規(guī)范化之重點(diǎn)：刑事執(zhí)法規(guī)范化

公安機(jī)關(guān)是國家治安保衛(wèi)機(jī)關(guān)，是國家具有武裝性質(zhì)的行政執(zhí)法和刑事司法力量。在刑事訴訟中，既是主要的偵查機(jī)關(guān)，大部分刑事案件的偵查活動(dòng)都由公安機(jī)關(guān)進(jìn)行;也是刑罰的執(zhí)行機(jī)關(guān)之一，擔(dān)負(fù)著對判處管制、剝奪政治權(quán)利、宣告緩刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行罪犯的執(zhí)行、監(jiān)督和考察職責(zé)。所謂的刑事執(zhí)法行為主要是指偵查行為。近幾年來，隨著聶樹斌案、趙作海案、呼格吉勒圖案等冤假錯(cuò)案陸續(xù)被披露曝光，偵查程序中存在的一些侵犯人民群眾生命健康、人身自由、財(cái)產(chǎn)隱私等基本權(quán)益的嚴(yán)峻問題引起全社會(huì)高度關(guān)注和中央的高度重視。

刑事執(zhí)法規(guī)范化之所以成為執(zhí)法規(guī)范化的重中之重，原因主要基于以下兩個(gè)方面：第一，刑事執(zhí)法行為與公民基本權(quán)利息息相關(guān)。無論是關(guān)涉公民人身自由的拘留、羈押行為，還是關(guān)涉公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的搜查、扣押、查封、凍結(jié)行為，抑或關(guān)涉公民隱私權(quán)的技術(shù)偵查措施，每一項(xiàng)都與公民受憲法法律保護(hù)的基本權(quán)利密切相關(guān)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依法規(guī)范實(shí)施。第二，刑事執(zhí)法行為的社會(huì)影響最為重大。在我國，執(zhí)法部門一直處于政治社會(huì)化的第一線，代表著整個(gè)政治權(quán)力系統(tǒng)，對執(zhí)法部門的不滿很容易轉(zhuǎn)嫁為對整個(gè)政治系統(tǒng)的不滿?！? 〕刑事執(zhí)法行為主要針對的是刑事犯罪案件，相較于一般違法案件，人們關(guān)注度更高，社會(huì)影響更大。刑事執(zhí)法行為是否規(guī)范，直接影響到法治的尊嚴(yán)和司法的權(quán)威。

二、公安刑事執(zhí)法規(guī)范化之發(fā)展

公安執(zhí)法規(guī)范化內(nèi)涵的不斷豐富，引領(lǐng)著公安刑事執(zhí)法規(guī)范化不斷發(fā)展。《意見》作為公安改革的綱領(lǐng)性文件，對深化公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)作出了全面系統(tǒng)的部署，對刑事執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)影響深遠(yuǎn)，意義重大。

（一）刑事執(zhí)法理念的轉(zhuǎn)變

理念是實(shí)踐的指引和先導(dǎo)。沒有正確的理念就不可能有行動(dòng)上的自覺和決策上的合理。推動(dòng)執(zhí)法行為規(guī)范化，解決執(zhí)法中的突出問題，必須樹立正確的理念。就刑事執(zhí)法而言，就是要更新訴訟觀念，轉(zhuǎn)變偵查理念。《意見》以偵查實(shí)踐中的突出問題為導(dǎo)向，以新形勢新時(shí)期公安刑事執(zhí)法工作的基本需要為基礎(chǔ)，對公安刑事執(zhí)法理念提出了更高的要求，進(jìn)一步體現(xiàn)了以人民為中心的目標(biāo)追求。

第一，由“查明”案件向“證明”案件轉(zhuǎn)變。長期以來，受“偵查中心主義”的影響，我國偵查機(jī)關(guān)在辦理案件時(shí)僅具備“查明”案件意識(shí)，而未養(yǎng)成“證明”案件的習(xí)慣。這一方面是由于法院、檢察院對于偵查終結(jié)提交的證據(jù)往往照單全收，缺乏嚴(yán)格的審查;另一方面則是因?yàn)椤盁o罪推定”“疑罪從無”的觀念在公安系統(tǒng)中尚沒有得到全面的認(rèn)可，某些偵查人員存在先入為主的偏見?！兑庖姟诽岢鲆鋵?shí)以審判為中心的訴訟制度改革要求，堅(jiān)持全面客觀及時(shí)收集證據(jù)，進(jìn)一步明確非法證據(jù)排除、瑕疵證據(jù)補(bǔ)強(qiáng)的范圍、程序及標(biāo)準(zhǔn)，為的就是通過明確司法終局原則、嚴(yán)格證據(jù)排除規(guī)則倒逼偵查機(jī)關(guān)規(guī)范取證行為，敦促偵查機(jī)關(guān)培養(yǎng)證據(jù)意識(shí)，鍛煉證明思維，既要說服自己，更要說服別人?！兑庖姟烦雠_(tái)后，偵查主體取證工作的責(zé)任意識(shí)顯著加強(qiáng)，偵查人員收集、固定證據(jù)的及時(shí)性、準(zhǔn)確性和全面性得到了進(jìn)一步的重視;偵查主體取證過程的程序意識(shí)顯著加強(qiáng)，刑訊逼供、違法取證的狀況得到了明顯的改善;偵查主體取證手段的創(chuàng)新意識(shí)顯著加強(qiáng)，取證手段的科學(xué)化逐步受到重視，大數(shù)據(jù)、“互聯(lián)網(wǎng)+”思維得到廣泛應(yīng)用，偵查機(jī)關(guān)的取證能力有所增強(qiáng)。公安機(jī)關(guān)的刑事執(zhí)法理念逐步由“查明”案件向“證明”案件轉(zhuǎn)變。

第二，由“注重結(jié)果”向“注重過程”轉(zhuǎn)變?！爸貙?shí)體，輕程序”是我國偵查程序，乃至整個(gè)刑事訴訟程序的頑疾。司法實(shí)務(wù)界以追求實(shí)體正義為由，簡化甚至規(guī)避程序一度成為常態(tài)。應(yīng)當(dāng)指出的是，實(shí)體正義與程序正義并非此消彼長的兩個(gè)概念。這種只注重辦案結(jié)果，不注重辦案過程的工作方式所得出的工作結(jié)果難以獲得民眾的認(rèn)可和信任?！兑庖姟诽岢鰧?shí)現(xiàn)執(zhí)法隊(duì)伍專業(yè)化、執(zhí)法行為標(biāo)準(zhǔn)化、執(zhí)法管理系統(tǒng)化、執(zhí)法流程信息化，以保障執(zhí)法質(zhì)量和執(zhí)法公信力。其意圖就是要更新過往的執(zhí)法理念，通過細(xì)化、嚴(yán)格程序，強(qiáng)化執(zhí)法人員的過程意識(shí)，努力讓人民群眾在每一項(xiàng)執(zhí)法活動(dòng)、每一起案件辦理中感受到社會(huì)公平正義，在刑事執(zhí)法理念上實(shí)現(xiàn)由“注重結(jié)果”向“注重過程”的轉(zhuǎn)變。

第三，由“權(quán)力本位”向“權(quán)利本位”轉(zhuǎn)變。“以權(quán)力為核心”抑或“以權(quán)利為核心”是人治國家與法治國家的根本分野。警察國家以警察權(quán)力作為維系社會(huì)政治穩(wěn)定的工具，而民主法治國家則以公民權(quán)利作為國家存續(xù)和發(fā)展的基石。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)的是，基于應(yīng)對復(fù)雜社會(huì)環(huán)境的需要，在“嚴(yán)打”期間，我國曾經(jīng)采取過“權(quán)力本位”的社會(huì)治理模式，并在之后相當(dāng)長的一段時(shí)間內(nèi)影響了公安機(jī)關(guān)的刑事執(zhí)法理念，造成了司法實(shí)踐中一系列的嚴(yán)重問題。通過刑事訴訟法修改，特別是不斷深化司法改革，“尊重與保障人權(quán)”的理念受到越來越多的關(guān)注和認(rèn)同。《意見》要求增強(qiáng)執(zhí)法主體依法履職能力，樹立執(zhí)法為民理念，嚴(yán)格執(zhí)法監(jiān)督，就是要確立“權(quán)利本位”的執(zhí)法理念，在刑事執(zhí)法過程中保障執(zhí)法相對人的合法權(quán)利。

（二）刑事執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行的轉(zhuǎn)變

根據(jù)《意見》內(nèi)容，刑事執(zhí)法權(quán)運(yùn)行的轉(zhuǎn)變主要包括以下兩個(gè)方面：

第一，由“以偵查為中心”向“以審判為中心”轉(zhuǎn)變?！耙詫徟袨橹行摹钡脑V訟制度改革是黨的十八屆四中全會(huì)提出的重大改革舉措，意在解決我國司法實(shí)踐中客觀存在的“以偵查為中心”的問題。長期以來，“以偵查為中心”使得我國偵查權(quán)力過度泛化，偵查權(quán)力運(yùn)行不受制約和監(jiān)督，造成了刑事執(zhí)法實(shí)踐中肆意執(zhí)法、違規(guī)執(zhí)法等諸多問題。《意見》提出要公安機(jī)關(guān)落實(shí)以審判為中心的訴訟制度改革要求，希冀通過改變權(quán)力的運(yùn)轉(zhuǎn)模式，強(qiáng)化對偵查權(quán)的規(guī)制，以達(dá)到促進(jìn)偵查人員規(guī)范執(zhí)法的目的。“在刑事訴訟中堅(jiān)持以審判為中心，根本上講是由司法審判的最終裁判性質(zhì)所決定的。堅(jiān)持以審判為中心，是因?yàn)閭刹?、審查起訴工作的實(shí)際成效，最終需要通過，也必須通過法庭審理來檢驗(yàn)，法庭審理是確保案件公正處理的最終程序。” 〔3 〕刑事訴訟的應(yīng)然構(gòu)造是一個(gè)審判居中裁判、控辯兩造平等對抗的等腰三角形結(jié)構(gòu)。在這種構(gòu)造下，作為控訴一方的偵查權(quán)、公訴權(quán)以及作為辯護(hù)一方的辯護(hù)權(quán)自然要圍繞審判權(quán)來運(yùn)行。而司法的終局性，在刑事訴訟中體現(xiàn)為唯有法院，才能定罪;未經(jīng)審判，不得定罪。以審判為中心的訴訟制度改革，目的就是要切實(shí)發(fā)揮審判程序應(yīng)有的制約、把關(guān)作用，形成一種倒逼機(jī)制，促使公檢法辦案人員樹立案件必須經(jīng)得起法律檢驗(yàn)、庭審檢驗(yàn)的理念，嚴(yán)格依法規(guī)范偵查活動(dòng)，從源頭上防止冤假錯(cuò)案的發(fā)生。

第二，由“重配合輕制約”向“配合制約并重”轉(zhuǎn)變。1979年《刑事訴訟法》第5條規(guī)定：“人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)進(jìn)行刑事訴訟，應(yīng)當(dāng)相互配合，相互制約，以保證準(zhǔn)確有效地執(zhí)行法律。”1982年《憲法》第135條再次確認(rèn)了此項(xiàng)原則，將其上升到憲法的高度。由此，分工配合制約原則成為指導(dǎo)司法權(quán)力運(yùn)行的基本原則。然而遺憾的是，政策的初衷并沒有在司法實(shí)踐中得到實(shí)現(xiàn)。公檢法三機(jī)關(guān)之間“重配合輕制約”，甚至“只配合不制約”的現(xiàn)象普遍存在。近幾年陸續(xù)披露的一些重大冤假錯(cuò)案，究其成因，除了偵查機(jī)關(guān)違反程序，非法取證，甚至搞刑訊逼供以外，檢察機(jī)關(guān)制約不力、審判機(jī)關(guān)把關(guān)不嚴(yán)，都是重要因素?！? 〕《意見》提出要為公安民警提供執(zhí)法指引，進(jìn)一步明確非法證據(jù)排除規(guī)則，就是希望強(qiáng)化檢察權(quán)與審判權(quán)對偵查權(quán)的監(jiān)督和制約作用，做到配合與制約并重。在配合方面，探索公訴指導(dǎo)偵查，發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)對偵查機(jī)關(guān)收集證據(jù)的指引作用;在制約方面，夯實(shí)檢察機(jī)關(guān)對偵查機(jī)關(guān)的立案監(jiān)督、批準(zhǔn)逮捕，審查起訴的把關(guān)作用，進(jìn)一步加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)對偵查機(jī)關(guān)收集非法證據(jù)的排除以及違法偵查行為的懲戒。

（三）刑事執(zhí)法管理監(jiān)督的轉(zhuǎn)變

《意見》提出完善公安執(zhí)法管理監(jiān)督體制，為刑事執(zhí)法管理監(jiān)督的改革提供了政策支持。在司法改革的宏觀背景之下，我國公安刑事執(zhí)法監(jiān)督管理實(shí)現(xiàn)了跨越式的發(fā)展。

第一，由“靜態(tài)”向“動(dòng)態(tài)”轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)的刑事執(zhí)法管理監(jiān)督是一種靜態(tài)的、孤立的模式。公安機(jī)關(guān)法制部門的內(nèi)部監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)、法院的外部監(jiān)督缺少有效的銜接，刑事執(zhí)法行為的管理監(jiān)督方式更像是結(jié)果的階段性審查，無法貫穿刑事執(zhí)法的整個(gè)過程。這種監(jiān)管模式顯然無法起到有效規(guī)制偵查權(quán)的作用。新時(shí)期新形勢下的公安刑事執(zhí)法規(guī)范化需要更加有效的監(jiān)督管理?！兑庖姟诽岢鐾ㄟ^建立系統(tǒng)化、實(shí)時(shí)化、常態(tài)化的執(zhí)法監(jiān)督管理體系，實(shí)現(xiàn)對執(zhí)法工作全方位、全過程的監(jiān)督管理，意在扭轉(zhuǎn)之前僵化的監(jiān)督管理體制，構(gòu)建動(dòng)態(tài)的、互動(dòng)的、全過程的監(jiān)管模式。一是在內(nèi)部實(shí)現(xiàn)全流程同步記錄，實(shí)時(shí)監(jiān)督。要求諸監(jiān)管環(huán)節(jié)相關(guān)信息均要有記錄在案，打造覆蓋接處警、采取偵查措施到偵查終結(jié)的整個(gè)執(zhí)法環(huán)節(jié)的記錄機(jī)制，探索網(wǎng)上辦案，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法辦案全流程同步記錄、實(shí)時(shí)監(jiān)督，優(yōu)化執(zhí)法信息查詢服務(wù)，提高刑事執(zhí)法透明度，自覺接受人民群眾監(jiān)督;二是在外部建立與檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)有效的溝通銜接機(jī)制，實(shí)現(xiàn)檢法機(jī)關(guān)對偵查行為的有效制約和監(jiān)督，推行重大疑難案件聽取檢察機(jī)關(guān)意見和建議的制度。

第二，由“權(quán)責(zé)不清”向“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”轉(zhuǎn)變。行使權(quán)力必然要承擔(dān)責(zé)任。合理的管理監(jiān)督體制需要正確界定權(quán)力和責(zé)任。司法改革之前，偵查機(jī)關(guān)的權(quán)責(zé)界定是不明確的，制度給予了公安機(jī)關(guān)相當(dāng)寬裕的權(quán)力行使空間，卻極少規(guī)定濫用、錯(cuò)用權(quán)力所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，更遑論相應(yīng)的懲戒措施了。這也直接導(dǎo)致了部分偵查人員缺乏責(zé)任意識(shí)，濫用職權(quán)，違規(guī)偵查，侵害人民群眾的合法權(quán)益，損害司法權(quán)威?！兑庖姟窂募訌?qiáng)源頭防控、過程監(jiān)督和責(zé)任追究等方面提出了強(qiáng)化執(zhí)法權(quán)力監(jiān)督的一系列措施要求，核心便是要明確責(zé)任，將責(zé)任與權(quán)力對應(yīng)起來。一是建立正確的責(zé)任評價(jià)機(jī)制，構(gòu)建科學(xué)的辦案考評機(jī)制?？己丝荚u機(jī)制是執(zhí)法工作的“指揮棒”“風(fēng)向標(biāo)”?？茖W(xué)、合理的考評體系有助于明確、細(xì)化責(zé)任，引導(dǎo)民警規(guī)范執(zhí)法行為，積極履行職責(zé)。一方面要增加群眾評議在考評中的權(quán)重，另一方面要變年度考評為日?？荚u、動(dòng)態(tài)考評，推行法制部門審核案件和逐案考評同時(shí)進(jìn)行。二是建立嚴(yán)格的責(zé)任追究機(jī)制，構(gòu)建錯(cuò)案責(zé)任倒追機(jī)制。權(quán)力必須要對應(yīng)責(zé)任，只有建立有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、失職要問責(zé)、違法要追究的執(zhí)法責(zé)任體系，才能真正發(fā)揮執(zhí)法監(jiān)督管理的作用。錯(cuò)案倒追機(jī)制的核心在于辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制，關(guān)鍵在于正確區(qū)分故意責(zé)任、過失責(zé)任和無過錯(cuò)責(zé)任。對于因偵查人員主觀故意影響案件質(zhì)量的應(yīng)堅(jiān)決問責(zé)，對于因偵查人員主觀過失影響案件質(zhì)量的應(yīng)酌情追究，對于偵查人員主觀方面無過錯(cuò)的辦案差錯(cuò)，如客觀上無違法違紀(jì)行為，應(yīng)當(dāng)豁免。

三、公安刑事執(zhí)法規(guī)范化之目標(biāo)

公安刑事執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)應(yīng)當(dāng)以現(xiàn)代的法治理念為指導(dǎo)，確立公安刑事執(zhí)法的基本目標(biāo)，并以此目標(biāo)為指引，完善實(shí)現(xiàn)目標(biāo)之路徑。公安執(zhí)法規(guī)范化的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)包括踐行程序法治、保障基本人權(quán)和尊重司法規(guī)律。

（一）踐行程序法治

刑事程序是評價(jià)國家法治程度的標(biāo)桿，通過程序的監(jiān)督與約束，能有效避免法外因素對司法活動(dòng)的干擾，防止公權(quán)力的濫用，維護(hù)公民的合法權(quán)益和尊嚴(yán)，維護(hù)司法權(quán)威與法律秩序?！? 〕誠如德國學(xué)者所指出的那樣：“刑罰是國家對國民自由的侵害方式中最嚴(yán)峻的一項(xiàng)，也因此其被視為最受爭議的一項(xiàng);該項(xiàng)刑罰之執(zhí)行亦正意味著，為了大眾之安全利益而完全地忽視了犯罪行為人之自由利益。也正因?yàn)槿绱?，使得團(tuán)體與個(gè)人之利益絕無僅見地只有在刑事訴訟上才有如此重大的沖突，而這種在法律上所做之利益權(quán)衡正象征性說明了在一般公共事務(wù)中考量國家和個(gè)人間的關(guān)系時(shí)，刑事訴訟法就成了國家基本法的測震儀?！?〔6 〕

刑事程序法治，具體而言有三個(gè)方面的內(nèi)涵：第一，所有的刑事執(zhí)法活動(dòng)都應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循刑事程序法。偵查權(quán)運(yùn)行的程序性設(shè)計(jì)必須通過法律明確規(guī)定，且一經(jīng)明確即對偵查權(quán)運(yùn)行產(chǎn)生既定力與約束力。第二，所有的程序性法律制度都應(yīng)當(dāng)盡可能地科學(xué)、完備。一部良法是保障刑事訴訟合理運(yùn)行的基礎(chǔ)。法律制度如果不完備，刑事訴訟便會(huì)漏洞百出，法律制度如果不科學(xué)，刑事訴訟便不能有效進(jìn)行。所謂完備，是指刑事訴訟的各項(xiàng)程序、各類行為均由法律予以明文規(guī)定。所謂科學(xué)，是指刑事訴訟法的法律規(guī)定均符合刑事訴訟的基本原理。第三，應(yīng)當(dāng)樹立程序正義與實(shí)體正義并重的訴訟價(jià)值觀。重實(shí)體、輕程序是傳統(tǒng)刑事訴訟理念的一個(gè)典型特征。在相當(dāng)長的一段時(shí)間內(nèi)，對實(shí)體正義的追求是高于對程序正義的追求的。隨著社會(huì)和訴訟法理論的發(fā)展，程序的獨(dú)立價(jià)值愈來愈受到重視，程序正義觀念得到了普遍的認(rèn)可。通過程序上的正當(dāng)合法來保障案件結(jié)果正義，即便是這種程序?qū)Y(jié)果正義的保障存在不確定性，至少這種程序上的努力也可以使這種結(jié)果被人接受。畢竟我們之所以能夠忍受一種不正義，唯一的正當(dāng)理由也是需要用它來避免另一種更大的不正義?！? 〕需要指出的是，程序正義與實(shí)體正義并不是一種此消彼長的關(guān)系，而更多是一種相輔相成的關(guān)系，追求實(shí)體正義并不能成為犧牲程序正義的理由。只有賦予程序法與實(shí)體法相同的強(qiáng)制力，改變程序法“軟法”的特質(zhì)，才能在真正意義上實(shí)現(xiàn)實(shí)體法與程序法并重。偵查程序作為刑事訴訟的一個(gè)重要階段，也應(yīng)當(dāng)以刑事程序法治作為改革的一個(gè)重要目標(biāo)。