廣西重大項目用地批后實施評價及存在問題研究

姚靜林

（廣西壯族自治區(qū)國土資源規(guī)劃院 廣西 南寧 530023）

一、引言

廣西統(tǒng)籌推進重大項目（簡稱“重大項目”），是指符合國家產(chǎn)業(yè)政策和發(fā)展規(guī)劃，符合廣西相關(guān)規(guī)劃和規(guī)定，對全區(qū)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展有重大影響的項目。重大項目在拉動投資增長、引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)升級、強化基礎(chǔ)支撐、促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、保障民生改善等方面具有引領(lǐng)作用，有利于促進廣西經(jīng)濟又好又快發(fā)展。建設(shè)用地批后監(jiān)管工作是土地管理中的熱點問題，建設(shè)用地批后監(jiān)管通過在出讓合同中明確土地的開工、竣工日期、土地的用途、容積率、建筑密度、投資強度等條件，對土地供應(yīng)后的開發(fā)利用情況進行跟蹤管理，旨在確保有限的土地資源得到最充分最有效的開發(fā)利用。文章在調(diào)查了解重大項目用地批后實施情況基礎(chǔ)上，進一步分析重大項目實施過程中存在的問題及原因，對完善建設(shè)項目用地批后實施監(jiān)管有關(guān)措施，促進土地節(jié)約集約利用具有重要的指導(dǎo)意義。

二、重大項目實施總體情況

根據(jù)廣西發(fā)展改革委自治區(qū)重大項目建設(shè)推進領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室2011-2016年自治區(qū)統(tǒng)籌層面統(tǒng)籌推進重大項目建設(shè)實施方案，2011-2016年自治區(qū)層面統(tǒng)籌推進的重大項目共4107項，其中不涉及跨市級行政區(qū)項目3531項。經(jīng)調(diào)查，截至2017年6月30日，3531項中已獲得批復(fù)用地的項目1995項，占項目總個數(shù)的56.50%。批復(fù)的重大項目涉及用地總規(guī)模為567.14平方公里，新增建設(shè)用地面積為508.79平方公里，批復(fù)土地征收520.64平方公里。

截止調(diào)查時點，重大項目已完成征地450.45平方公里，征地率為86.52%；完成土地供應(yīng)項目1030項，占項目總數(shù)的51.63%，完成土地供應(yīng)面積為334.71平方公里，土地供應(yīng)率為59.02%；已建成土地面積169.32平方公里，供后土地建成率為50.59%。

表1 2011-2016年重大項目實施情況表單位：項、平方公里

三、重大項目批后實施評價

（一）典型重大項目的選取

因項目數(shù)量大，本次研究主要采用系統(tǒng)抽樣法抽取部分典型重大項目進行研究。為保證所選取的重大項目具有代表性，在進行典型項目選取時，按照不同的項目類型、用地獲批時間、供地時間、資料收集完備性等因素，分類別選取基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)、社會管理、社會民生、生態(tài)環(huán)保等典型項目。經(jīng)過篩選，共選取了47個典型重大項目作為研究對象，其中包括15個基礎(chǔ)設(shè)施重大項目、15個產(chǎn)業(yè)用地項目、8個社會民生項目、6個生態(tài)環(huán)保項目以及3個社會管理項目，樣本數(shù)量占已供應(yīng)項目總數(shù)量的4.56%；典型重大項目總供應(yīng)面積為8711.12公頃，占已完成供應(yīng)項目總面積的27.25%。

（二）評價思路及技術(shù)路線

本次研究重點是開展重大項目土地利用情況的調(diào)查，摸清項目用地指標(biāo)使用、建設(shè)進度、節(jié)約集約用地、耕地保護等基本情況；在總體調(diào)查的基礎(chǔ)上，采用系統(tǒng)抽樣法抽取部分重大項目對其用地批后實施情況做詳細分析評價。在評價的過程中，采用對比分析、定性定量評價法相結(jié)合，重點評價重大項目是否按用地批準(zhǔn)文件規(guī)定的時間開工和竣工；是否按批準(zhǔn)的用途和土地使用條件利用土地；是否存在少批多用或移址用地等違反用地批準(zhǔn)文件規(guī)定的行為；是否按約定的容積率、建筑密度、綠化率及允許的配套用地指標(biāo)規(guī)劃設(shè)計建設(shè)；是否按規(guī)定的投資強度建設(shè)；是否存在未經(jīng)批準(zhǔn)擅自、私自非法轉(zhuǎn)讓土地的行為等方面內(nèi)容。最后深入分析各類型重大項目在整個“批供用”的環(huán)節(jié)中存在的問題及原因，并提出針對性的政策措施。

圖1 評價技術(shù)路線圖

（三）評價指標(biāo)體系及說明

評價指標(biāo)體系主要從項目是否按劃撥決定書或者出讓合同的項目名稱及用途是否一致、是否按出讓合同約定開竣工、建筑密度、容積率、行政辦公生活服務(wù)用地比例、綠化率、投入強度等因素考慮。

表2 重大項目批后評價指標(biāo)表

（四）評價結(jié)果

從定性分析結(jié)果來看，選取的47個典型重大項目實際建設(shè)的項目名稱和主要用途均和合同約定的一致。從建設(shè)進度分析，43個典型重大項目已開工建設(shè)，項目開工率為91.49%；28個項目已竣工，項目竣工率為59.57%，未竣工項目主要為基礎(chǔ)設(shè)施項目及社會管理項目。從定量分析結(jié)果看，已竣工的28個典型重大項目中，建筑密度達標(biāo)率為77.78%；容積率達標(biāo)率為90.48%，綠化率達標(biāo)率為90%；投資強度達標(biāo)率為93.75%；行政辦公生活服務(wù)用地比例達標(biāo)率為100%。已竣工項目中大部分項目符合合同約定的條件，建筑密度、容積率和投資強度未達標(biāo)的主要為產(chǎn)業(yè)項目，綠化率未達標(biāo)的主要為民生項目。

四、重大項目批后監(jiān)管存在的主要問題

（一）項目用地預(yù)審和報批環(huán)節(jié)與項目用地供應(yīng)環(huán)節(jié)的審查事項缺乏連貫性和一致性

在項目用地預(yù)審和項目用地報批階段，審批部門會對項目用地是否符合規(guī)劃、是否符合產(chǎn)業(yè)政策和用地政策、項目投入產(chǎn)出和土地使用強度等規(guī)劃設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)是否符合土地使用標(biāo)準(zhǔn)、項目選址和總平面布局是否合理等事項進行嚴(yán)格的審查把關(guān)。而在項目用地批復(fù)后的土地供應(yīng)環(huán)節(jié)，對項目用地的建筑密度、容積率、綠化率等控制指標(biāo)的約定一般不再對照用地預(yù)審和用地報批材料對指標(biāo)進行核查。由于項目用地預(yù)審和報批環(huán)節(jié)與項目用地供應(yīng)環(huán)節(jié)的審查事項缺乏連貫性和一致性，因此部分項目為了順利獲得用地預(yù)審和用地批復(fù)，在用地預(yù)審和用地報批階段往往會對項目的總平圖以及投資強度、建筑密度、容積率、綠化率等規(guī)劃設(shè)計指標(biāo)進行規(guī)劃包裝，待項目用地獲批后，再根據(jù)項目實際調(diào)整相關(guān)規(guī)劃設(shè)計指標(biāo)。

（二）土地違約監(jiān)管落實不到位，部分項目未按合同約定的規(guī)劃建設(shè)條件建設(shè)

2013年，自然資源部頒發(fā)了《關(guān)于建立土地利用動態(tài)巡查制度加強建設(shè)用地供后開發(fā)利用全程監(jiān)管的通知》，在全國范圍內(nèi)建立土地利用動態(tài)巡查制度；目前，自然資源主管部門主要依托土地市場動態(tài)監(jiān)測和監(jiān)管系統(tǒng)，以供地政策的落實和的履行為重點，對批后土地進行全程監(jiān)控。然而，在實際工作中，仍然存在工作職責(zé)落實不到位，土地開發(fā)利用進度跟蹤、動態(tài)巡查和執(zhí)法監(jiān)察不到位等問題，導(dǎo)致部分項目未按照合同約定的條件進行開發(fā)建設(shè)。

（三）土地出讓合同約定不夠詳細，不利于項目履約監(jiān)管

根據(jù)現(xiàn)行的《國有建設(shè)用地使用權(quán)合同書》、《國有建設(shè)用地劃撥決定書》規(guī)范文本，合同內(nèi)一般只對項目的容積率、建筑密度、綠化率、投資強度等指標(biāo)進行約定，而對地均產(chǎn)出、畝均稅收、用地標(biāo)準(zhǔn)等考核土地使用效益的重要指標(biāo)并未進行約定，導(dǎo)致對企業(yè)開發(fā)利用土地的條件約束不完善，不利于土地的節(jié)約集約利用；此外，合同內(nèi)對于違約責(zé)任的規(guī)定也不夠詳細，“違約責(zé)任”部分只是針對逾期繳付出讓金、土地閑置、項目未達標(biāo)等情況的一些原則性規(guī)定，可操作性較小。

五、完善用地批后實施監(jiān)管的對策建議

（一）嚴(yán)把用地預(yù)審和供地環(huán)節(jié)關(guān)口，加強供地項目與用地審查批復(fù)結(jié)果的對照審查，封堵管理漏洞

用地預(yù)審意見是項目審批的前置條件，也是建設(shè)用地審批的重要依據(jù)。預(yù)審意見提出的相關(guān)要求，在建設(shè)用地審批和供地環(huán)節(jié)必須加以落實。各級自然資源主管部門應(yīng)在建設(shè)用地審批的審查環(huán)節(jié)，進一步加大對預(yù)審意見落實情況的審核力度，加強對供地項目建設(shè)內(nèi)容與預(yù)審內(nèi)容的實質(zhì)性審查，進一步審核對擬建項目選址、用地規(guī)模、土地用途等內(nèi)容的核對；項目用地預(yù)審和用地審批的內(nèi)容，作為土地出讓條件納入招拍掛方案，履行招拍掛程序后，由取得土地使用權(quán)人嚴(yán)格落實。自然資源主管部門要嚴(yán)格執(zhí)行前置預(yù)審規(guī)定，規(guī)范建設(shè)項目用地預(yù)審申請主體、辦理程序和有關(guān)內(nèi)容等，做好項目用地預(yù)審與招拍掛出讓供地的銜接。嚴(yán)禁以土地招拍掛出讓為名，規(guī)避用地預(yù)審。對未能落實預(yù)審提出的要求的，不得審批和供應(yīng)土地。

（二）全面從嚴(yán)落實土地利用動態(tài)巡查制度，不斷提高動態(tài)巡查質(zhì)量，及時發(fā)現(xiàn)并制止違法違規(guī)行為

依托土地市場動態(tài)監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)，加強項目跟蹤管理，全面落實土地出讓合同或劃撥決定書網(wǎng)上填報、建設(shè)用地批后跟蹤管理制度。一是建立項目信息跟蹤卡備案及掛牌施工制度，對在建項目一律發(fā)放掛牌施工牌，對每個重大項目用地施工牌上明確用地單位、建設(shè)項目名稱、用地批準(zhǔn)時間、批準(zhǔn)機關(guān)、批準(zhǔn)文號、批準(zhǔn)用地位置、批準(zhǔn)用地用途、批準(zhǔn)用地總面積及各功能分區(qū)面積、用地項目的建設(shè)規(guī)模、容積率、建筑密度、批準(zhǔn)的動工時間、竣工時間等信息。二是明確巡查責(zé)任區(qū)，實行分片包干，責(zé)任到人，轄區(qū)內(nèi)土地巡查每周一次。每次巡查結(jié)束，參加巡查人員要求登記簽字，并按要求認(rèn)真做好巡查記錄。三是將動態(tài)巡查與衛(wèi)片執(zhí)法檢查相結(jié)合，依據(jù)轄區(qū)衛(wèi)片核查圖，巡查后進一步核實現(xiàn)狀，判別用地性質(zhì)和建設(shè)內(nèi)容，若有違背合同約定，相關(guān)部門應(yīng)及時制止。

（三）完善土地出讓合同相關(guān)條款，細化違約責(zé)任，為項目履約監(jiān)管和違約查處提供依據(jù)

根據(jù)已積累的工作經(jīng)驗，在遵循有關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，對合同條款逐條進行梳理，對現(xiàn)有合同中的“漏洞”進行及時修正，最大程度上減少項目業(yè)主的違約企圖，明確和加大違約責(zé)任。出讓合同中不僅要對建設(shè)項目的建設(shè)條件進行約定，同時也要對項目的預(yù)期產(chǎn)出相關(guān)指標(biāo)進行約定，如工業(yè)項目約定地均產(chǎn)出、畝均稅收等土地產(chǎn)出效益指標(biāo)。合同內(nèi)針對違約責(zé)任情況，應(yīng)從條款設(shè)立的結(jié)構(gòu)體系中進行完善，細化違約責(zé)任，所有的約定其后都須附有違約責(zé)任，做到項目建設(shè)有據(jù)可依，違約行為有據(jù)可罰。