我國公路養(yǎng)護市場化的問題與發(fā)展建議

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改革開放40年，中國經(jīng)濟取得了舉世矚目的偉大成就。伴隨著這一偉大創(chuàng)舉，我國的公路事業(yè)也得到了迅猛發(fā)展。截至2018年年底，我國公路通車里程達484.65萬公里，其中高速公路14.25萬公里，里程規(guī)模居世界第一。公路作為國民經(jīng)濟建設(shè)的重要基礎(chǔ)設(shè)施，在我國的經(jīng)濟發(fā)展中扮演著越來越重要的角色。

隨著我國高速公路及農(nóng)村公路規(guī)劃建設(shè)目標的完成，公路養(yǎng)護，特別是高速公路養(yǎng)護，將成為我國公路交通行業(yè)的主要工作之一。如何確保公路處于經(jīng)常性良好的技術(shù)狀態(tài)，提高公路的通行能力和行車安全性，不僅是公路養(yǎng)護工作，同時也是公路管理工作的核心目標之一，而建立一個科學(xué)合理的公路養(yǎng)護市場管理體系，將有利于政府、交通行業(yè)主管部門及投資人實現(xiàn)這一目標。

我國公路養(yǎng)護市場的現(xiàn)狀和存在的問題

公路養(yǎng)護市場規(guī)模大、發(fā)展快，養(yǎng)護資金投入不平衡、不到位

現(xiàn)階段全國公路養(yǎng)護市場規(guī)模已經(jīng)很大，每年至少需要3000億元的養(yǎng)護資金投入，而且養(yǎng)護需求也逐年增加。以廣東省為例，養(yǎng)護資金的投入每年至少需要100億元以上。

由于公路投資主體的多元化特點，養(yǎng)護資金投入到位情況參差不齊，高速公路相對好于普通公路，普通公路又好于農(nóng)村公路。

鑒于養(yǎng)護資金投入，客觀上存在供給不足的問題，加上養(yǎng)護資金在實施過程中管理不夠完善等原因，長期以來造成我國公路養(yǎng)護需求得不到很好的滿足，許多道路只能常年“帶病工作”。

養(yǎng)護專業(yè)化程度普遍不高，從業(yè)單位技術(shù)能力參差不齊

目前，我國公路養(yǎng)護市場中的從業(yè)單位很多，但真正有實力的專業(yè)化養(yǎng)護單位卻比較少，最主要的是養(yǎng)護從業(yè)單位缺乏制度支持，整體實力難以持續(xù)發(fā)展，造成路上作業(yè)的養(yǎng)護隊伍質(zhì)量和能力良莠不齊。這種情況不僅容易帶來養(yǎng)護質(zhì)量問題，還容易因為從業(yè)單位規(guī)范化作業(yè)管理不到位而引起作業(yè)點的交通安全事故，導(dǎo)致產(chǎn)生一些本來可避免的損害和損失。

養(yǎng)護市場準入管理規(guī)范化不足，管理不到位

由于過往的市場準入制度相對粗放、門檻相對較低，造成一些技術(shù)力量薄弱、資信情況較差的從業(yè)單位進入了公路養(yǎng)護市場，市場又沒有很好的退出機制，使得有些地方養(yǎng)護作業(yè)質(zhì)量得不到有效保障。

同時，一些專業(yè)化養(yǎng)護從業(yè)單位由于缺乏市場環(huán)境培育、制度支持不足等原因，生存困難。有些地方雖然已經(jīng)設(shè)立了養(yǎng)護資質(zhì)，也許是持證單位技術(shù)實力普遍相對較弱的原因，業(yè)主依然喜歡采用建設(shè)類資質(zhì)進行養(yǎng)護工程招標，持有養(yǎng)護資質(zhì)的養(yǎng)護從業(yè)單位基本上失去了直接參與競標的機會。另外，有個別省市為了保護本土養(yǎng)護從業(yè)單位，利用原制度關(guān)于養(yǎng)護從業(yè)單位跨省級區(qū)域作業(yè)需到作業(yè)區(qū)域所在交通行政主管部門備案登記的規(guī)定，基本上不允許外來持有養(yǎng)護資質(zhì)的從業(yè)單位進行備案。

對從業(yè)單位缺乏有效的制度化監(jiān)督評價，導(dǎo)致養(yǎng)護市場難以通過良性競爭形成優(yōu)勝劣汰的有序發(fā)展

目前，我國公路養(yǎng)護市場大部分缺乏動態(tài)監(jiān)管手段，沒有建立良性競爭秩序。由于沒有對養(yǎng)護從業(yè)單位進行有效的信用評價，沒有合理的市場退出機制，養(yǎng)護質(zhì)量好壞結(jié)果對從業(yè)單位的影響和制約不足，造成公路養(yǎng)護質(zhì)量不穩(wěn)定，短期行為的養(yǎng)護從業(yè)單位相對較多，甚至在一些地方出現(xiàn)“劣幣逐良幣”的情況。

完善市場管理體系建設(shè)刻不容緩

我國公路養(yǎng)護市場已經(jīng)發(fā)展起來，客觀存在，而且規(guī)模大、發(fā)展快。此時，如果政府這只“看得見的手”不及時出現(xiàn)，養(yǎng)護市場一定會在各種利益的角力中失去其最為重要的功能，甚至偏離正確的發(fā)展方向。因此，加快推出一整套科學(xué)合理的養(yǎng)護市場管理制度十分必要。

我國公路交通已經(jīng)從大規(guī)模建設(shè)逐漸向建設(shè)、養(yǎng)護并重轉(zhuǎn)型。 （攝影：許特顯）

完善管理體系建設(shè)是公路養(yǎng)護市場發(fā)展的必然需求

交通部于2003年3月頒布《公路養(yǎng)護工程市場準入暫行規(guī)定》和《公路養(yǎng)護工程施工招投標管理暫行規(guī)定》，實施16年來，全國約有三分之二的省份開展了公路養(yǎng)護工程市場的準入管理工作，而隨著公路網(wǎng)規(guī)模迅速擴大、養(yǎng)護市場規(guī)模日漸龐大，養(yǎng)護行業(yè)的發(fā)展對加強養(yǎng)護市場準入管理提出迫切需求，原有暫行規(guī)定已經(jīng)不能適應(yīng)發(fā)展的需求。根據(jù)2011年國務(wù)院發(fā)布的《公路安全保護條例》第四十六條、國務(wù)院審改辦關(guān)于中央指定地方實施行政許可事項清單的說明（項目編碼D15046)中規(guī)定，提請由國家交通運輸主管部門負責(zé)制定統(tǒng)一的公路養(yǎng)護作業(yè)單位資質(zhì)管理辦法和許可標準（《公路養(yǎng)護從業(yè)單位資質(zhì)管理制度》《公路養(yǎng)護招標投標管理制度》《公路養(yǎng)護市場信用體系建設(shè)制度》），由各省級交通運輸主管部門負責(zé)公路養(yǎng)護企業(yè)資質(zhì)許可和管理工作。在國家簡政放權(quán)的大背景下，國務(wù)院依然允許交通主管部門增加一個新的許可項目，充分說明國家對公路養(yǎng)護工作的重視程度。

我們應(yīng)該正視養(yǎng)護市場管理制度已經(jīng)跟不上市場的發(fā)展需求這樣的事實。自從交通部2003年頒發(fā)《公路養(yǎng)護工程市場準入暫行規(guī)定》和《公路養(yǎng)護工程施工招投標管理暫行規(guī)定》這兩項關(guān)于養(yǎng)護市場的管理制度以來，較長一段時間沒有出臺其他的針對性管理辦法，養(yǎng)護市場或多或少出現(xiàn)了一些制度真空。我們也應(yīng)該清楚地意識到，以一個并不被徹底執(zhí)行的暫行規(guī)定隨機結(jié)合那些又不完全符合養(yǎng)護工程特點的建設(shè)類資質(zhì)來進行養(yǎng)護市場的準入管理，難以達到政府的市場管理目的，同時也難以營造良好的滿足養(yǎng)護從業(yè)單位的市場環(huán)境。作為市場的管理者，政府應(yīng)時刻履行市場牽引者、維護者的職責(zé)，絕不能讓市場處于無序、混沌、自我理解、自我選擇方向的狀態(tài)。

完善市場管理體系建設(shè)，是公路養(yǎng)護市場健康運行的必要保障

沒有規(guī)矩，不成方圓。所謂方圓，就是我們的目的、目標和管理要求。因此，首先必須明確我們到底需要建設(shè)一個什么樣的公路養(yǎng)護市場，有了這個目標，我們的制度制定才能夠按照我們的管理理念和管理初衷有的放矢，精準設(shè)計，讓市場按照我們設(shè)定的方向和方式運行。

未來，隨著對公路養(yǎng)護的重要性認識逐漸增強，加上國家對公路養(yǎng)護管理的投入明顯加大，勢必吸引一些原來從事公路建設(shè)的單位開始向養(yǎng)護方面轉(zhuǎn)型發(fā)展。公路建設(shè)市場比養(yǎng)護市場起步早，市場從業(yè)單位保有量巨大，當大量的從事新建的科研、設(shè)計、施工等單位的生產(chǎn)要素向養(yǎng)護行業(yè)轉(zhuǎn)移的時候，養(yǎng)護市場的規(guī)范管理就顯得更為迫切。因此，公路養(yǎng)護市場管理必須預(yù)先進行頂層設(shè)計，然后再完善相關(guān)管理制度的建設(shè)，在前期經(jīng)驗積累的基礎(chǔ)上，提前做好謀劃，從容面對交通運輸發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、建設(shè)交通強國帶來的市場格局的巨大變化。

完善我國公路養(yǎng)護市場化的措施

制訂符合公路養(yǎng)護特點的市場準入制度，是市場管理體系建設(shè)的當務(wù)之急

作為與公路養(yǎng)護行業(yè)聯(lián)系最為緊密的公路建設(shè)行業(yè)，經(jīng)過多年來的市場化發(fā)展，為公路養(yǎng)護市場管理探索了大量可供分析借鑒的實踐經(jīng)驗，但同時，公路養(yǎng)護作業(yè)與新建工程在性質(zhì)上存在著顯著差異，套用公路建設(shè)市場管理的方法并不完全適用，與新建公路相比，主要是公路養(yǎng)護有長期性、連續(xù)性、周期性、技術(shù)性及應(yīng)急性等特點。

因此，我國公路養(yǎng)護市場管理應(yīng)結(jié)合養(yǎng)護作業(yè)本身的特點，制訂切實符合公路養(yǎng)護市場特點的準入制度。一方面，應(yīng)科學(xué)設(shè)置市場準入條件，引導(dǎo)市場理性配置資源，避免浪費寶貴的社會資源，也要避免一窩蜂而上，盲目擴張，同時還要考慮各等級公路的差異，比如高速公路、國省道和農(nóng)村公路的管養(yǎng)差異和體制機制差異；另一方面，要主動促進市場，整合現(xiàn)有資源，提高從業(yè)單位在技術(shù)、經(jīng)濟和管理方面的綜合實力。養(yǎng)護資質(zhì)制定應(yīng)在明確市場管理目的與目標的前提下，進行充分的市場調(diào)研，合理吸收市場管理者、參與者、利益相關(guān)者的意見，在此基礎(chǔ)上，合理設(shè)定資質(zhì)條件。

要充分汲取《公路養(yǎng)護工程市場準入暫行規(guī)定》在實施過程中的經(jīng)驗與教訓(xùn)，既要把準入制度制定好，更要把養(yǎng)護資質(zhì)使用好、管理好，一定要避免現(xiàn)在在某些地方出現(xiàn)的被邊緣化、弱化甚至被拋棄的狀況。

制訂好配套制度，整體提高公路養(yǎng)護市場管理的治理能力

為了把養(yǎng)護資質(zhì)管理好、使用好，應(yīng)同時配套制訂出臺公路養(yǎng)護招標投標管理制度及公路養(yǎng)護市場信用體系建設(shè)制度，以這兩項制度構(gòu)成公路養(yǎng)護市場管理體系的制度基石，最大限度發(fā)揮制度體系的管理功能。

配套制度同樣非常重要，如果沒有招投標和信用評價這兩項配套制度的有力支持，養(yǎng)護資質(zhì)的使用效果將大打折扣，甚至流于形式，這將給專注于養(yǎng)護事業(yè)的從業(yè)單位造成打擊，也給整個養(yǎng)護行業(yè)造成無可估量的損失。

積極推行市場化競爭的公路養(yǎng)護模式，引導(dǎo)從業(yè)單位發(fā)展專業(yè)化養(yǎng)護

我國的市場經(jīng)濟模式已經(jīng)被無數(shù)領(lǐng)域和事例證明，是行之有效的經(jīng)濟發(fā)展方式。公路市場發(fā)展的本質(zhì)就是要使市場機制、市場規(guī)律在公路養(yǎng)護運行機制中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，通過逐步有序引入市場競爭機制，實現(xiàn)公路養(yǎng)護市場、人員、資金和設(shè)備等養(yǎng)護生產(chǎn)要素的合理配置，使公路養(yǎng)護資源最終流向效益最大的地方，降低養(yǎng)護成本，同時提高公路養(yǎng)護質(zhì)量和效益。

公路養(yǎng)護市場化符合我國目前經(jīng)濟發(fā)展大環(huán)境的運行特點。逐步實行公路養(yǎng)護市場化，有利于科學(xué)引導(dǎo)從業(yè)單位發(fā)展技術(shù)，發(fā)展專業(yè)化養(yǎng)護，提高從事養(yǎng)護業(yè)務(wù)的綜合能力，提高公路養(yǎng)護效率，合理配置公路養(yǎng)護資源，從技術(shù)及管理的角度降低養(yǎng)護成本，必然是我國公路養(yǎng)護事業(yè)的發(fā)展方向。

公路養(yǎng)護市場化箭在弦上，原來公路局直接行政管理下的養(yǎng)護單位應(yīng)盡早強化內(nèi)功，才能在未來的競爭中爭取一席之地。

政府應(yīng)致力于培育打造一個健康良性發(fā)展的公路養(yǎng)護市場環(huán)境

政府部門對公路養(yǎng)護市場管理職能的基本作用，就是通過制定合理的管理規(guī)則，營造公路養(yǎng)護市場可持續(xù)的發(fā)展環(huán)境，維護市場的秩序與公平。市場沒有足夠數(shù)量的專業(yè)化主體，沒有足夠的合格競爭主體，不打破地方壁壘和制度堡壘，不清除市場資源流動配置的栓塞，就難以形成可持續(xù)的市場發(fā)展環(huán)境，同時，養(yǎng)護專業(yè)化、市場化的美好愿望也將難以實現(xiàn)。因此，政府部門應(yīng)把職能管理的重點放在維護市場公平與秩序規(guī)范的環(huán)境管理上，以一種體系的方式建立公路養(yǎng)護市場的準入、參與及監(jiān)督規(guī)則，讓具備一定技術(shù)、經(jīng)驗，信用和經(jīng)濟實力，并取得公路養(yǎng)護資質(zhì)的企業(yè)進入公路養(yǎng)護市場，有進有出，保持健康的適度競爭狀態(tài)，防止市場無序、壟斷或競爭過度。

應(yīng)堅持市場競爭為導(dǎo)向，積極引導(dǎo)公路養(yǎng)護從業(yè)單位發(fā)展專業(yè)化養(yǎng)護

將市場配置資源的決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用有機結(jié)合，通過市場機制，以及購買服務(wù)的方式，把適合社會力量承擔(dān)的養(yǎng)護服務(wù)事項按照規(guī)定的方式和程序，交由具備條件的專業(yè)化公路養(yǎng)護從業(yè)單位來承擔(dān)。要堅決從制度與市場環(huán)境方面給專業(yè)化的從業(yè)單位創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境，鼓勵發(fā)展養(yǎng)護新技術(shù)、新材料、新工藝、新設(shè)備，鼓勵發(fā)展實力，鼓勵誠信經(jīng)營，徹底把阻礙養(yǎng)護生產(chǎn)要素自由流動的各種障礙予以拆除，通過不斷完善養(yǎng)護市場結(jié)構(gòu)和功能，引導(dǎo)有實力的專業(yè)化養(yǎng)護從業(yè)單位跨區(qū)域參與養(yǎng)護市場競爭，促進專業(yè)化養(yǎng)護服務(wù)參與市場競爭能力的提升。

當然，考慮到現(xiàn)有養(yǎng)護體制運行時間較長、管理慣性較大、體制內(nèi)外機制管理不一樣、區(qū)域發(fā)展水平不平衡和市場意識差異性較大等客觀因素，在實際的市場化推進過程中，也不應(yīng)急于求成，應(yīng)堅持循序漸進，逐步推進，給市場一個培育的時間和過程，也給原來體制內(nèi)的養(yǎng)護從業(yè)單位一個自我變革發(fā)展的時間。特別是原來公路局直接行政管理下的養(yǎng)護單位在未來國家對養(yǎng)護市場的定位和發(fā)展問題上，需要制度設(shè)計者在發(fā)展新要求和歷史客觀存在這兩者間找到一個科學(xué)合理的解決辦法及過渡期。

通過全面推行專業(yè)化養(yǎng)護，整體提升我國公路養(yǎng)護的質(zhì)量與技術(shù)水平，同時提高養(yǎng)護資金投入的有效性。

實際上，公路養(yǎng)護作業(yè)的技術(shù)要求和管理要求客觀上都非常高。許多養(yǎng)護作業(yè)均須在開放，或者半開放交通的環(huán)境下進行，作業(yè)環(huán)境非常艱苦。從業(yè)單位在養(yǎng)護作業(yè)行為中通常都需要同時考慮養(yǎng)護施工的工藝技術(shù)要求、交通安全管制可靠性、現(xiàn)場病害動態(tài)發(fā)展不確定性及養(yǎng)護工效等的綜合因素，實施難度較大。而且，養(yǎng)護作業(yè)內(nèi)容種類繁多，不同專項養(yǎng)護技術(shù)需要運用不同專業(yè)設(shè)備、材料及工藝，客觀上對養(yǎng)護從業(yè)單位提出了較高的綜合實力要求。因此，在一定程度上引導(dǎo)從業(yè)單位發(fā)展專業(yè)化養(yǎng)護，有利于從業(yè)單位提高養(yǎng)護技術(shù)水平和作業(yè)質(zhì)量，有利于管理部門對行業(yè)進行精細化管理，有利于業(yè)主單位更好更快實現(xiàn)養(yǎng)護目的，有利于養(yǎng)護行業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展及整體養(yǎng)護技術(shù)的進步，而且必定會促進我國養(yǎng)護產(chǎn)業(yè)化的蓬勃發(fā)展。

另外，專業(yè)化養(yǎng)護從業(yè)單位有更長遠的事業(yè)規(guī)劃及更堅定的行業(yè)使命感，更能夠以正確的養(yǎng)護倫理觀維護養(yǎng)護正義，以他們作為養(yǎng)護市場參與的主體，既能夠保證養(yǎng)護品質(zhì)，又能夠幫助減少政府部門的監(jiān)督管理精力，能夠在養(yǎng)護工程實施環(huán)節(jié)中更有效地分配有限的養(yǎng)護資金，發(fā)揮更大的經(jīng)濟效益。