基層負(fù)擔(dān)，減增之間

南方周末特約撰稿 邱楓 南方周末記者 杜茂林 張笛揚(yáng) 南方周末實(shí)習(xí)生 蔣芷毓

肖新方意識(shí)到，有的負(fù)擔(dān)并沒(méi)有減輕，只不過(guò)是換了個(gè)形式存在，“文件不直接發(fā)了，但工作還是通過(guò)微信群或者電話下達(dá)”。

考核權(quán)涉及各部門(mén)利益，有些部門(mén)擔(dān)心不被重視，就要求保留一些督查項(xiàng)目，這導(dǎo)致有些基層負(fù)擔(dān)減不了。

“不顧實(shí)際的問(wèn)責(zé)冷了基層干部的心。這種‘一刀切的做法很影響減負(fù)的成果?！?/p>

南方周末特約撰稿 邱楓

南方周末記者 杜茂林 張笛揚(yáng)

南方周末實(shí)習(xí)生 蔣芷毓

自2019年3月提前進(jìn)入汛期以來(lái)，肖新方已累計(jì)近60天沒(méi)有回家睡覺(jué)。

這位江西崇義縣樂(lè)洞鄉(xiāng)的鄉(xiāng)長(zhǎng)，即便是在防汛救災(zāi)期間，對(duì)脫貧攻堅(jiān)、掃黑除惡等重點(diǎn)工作也不敢懈怠。任務(wù)仍然繁重，但相比往年，肖新方的壓力還是小了一些，因?yàn)殚_(kāi)會(huì)的頻次和閱讀文件的數(shù)量都大為減少。

2019年6月，崇義所屬的贛州市委推出了“減負(fù)20條”，包括壓減會(huì)議和文件總量，整治“掛牌多”“掛牌熱”和“過(guò)度留痕”等問(wèn)題。文件出臺(tái)之前，征求過(guò)肖新方等基層干部的意見(jiàn)，他覺(jué)得文件“挺好的”。

這一年，不止江西贛州一地的基層干部覺(jué)得壓力有所減輕。在中央將2019年確定為“基層減負(fù)年”之后，自上而下的“減負(fù)行動(dòng)”在全國(guó)范圍內(nèi)漸次展開(kāi)，整治的重點(diǎn)是文山會(huì)海、督查檢查考核過(guò)多、留痕過(guò)頻過(guò)度等。

作為基層干部，肖新方現(xiàn)在關(guān)心的是“好文件能不能真正執(zhí)行”。他還在考慮的另一個(gè)問(wèn)題是，會(huì)議文件減少了，督查項(xiàng)目合并了，但要通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部去做的工作能不能減少？如果要做的事沒(méi)有減少，負(fù)擔(dān)也可能并未真正減輕。

文件和報(bào)告的字?jǐn)?shù)也加以限制

基層負(fù)擔(dān)過(guò)重的問(wèn)題，一直廣受關(guān)注。2018年底，中央相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)在一則材料上作了批示后，各級(jí)掀起了一股“解決形式主義為基層減負(fù)”的熱潮。

2019年全國(guó)人代會(huì)期間，政府工作報(bào)告首先明確提出“國(guó)務(wù)院及其部門(mén)要帶頭大幅精簡(jiǎn)會(huì)議、堅(jiān)決把文件壓減三分之一以上”。觀察中國(guó)社會(huì)治理體制多年的國(guó)家行政學(xué)院教授汪玉凱注意到，以前的政府工作報(bào)告中從未出現(xiàn)過(guò)類似表述，他認(rèn)為“這是一個(gè)可喜的變化”。

很快，2019年3月31日，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于解決形式主義突出問(wèn)題為基層減負(fù)的通知》，明確2019年為“基層減負(fù)年”。隨后，各級(jí)黨委相繼出臺(tái)文件，開(kāi)始整治形式主義，因地制宜對(duì)基層減負(fù)作出部署。

針對(duì)文山會(huì)海，河北、青海等地確定了“無(wú)會(huì)月”“無(wú)會(huì)周”制度。河北規(guī)定每年8月一般不召開(kāi)全省性會(huì)議，要求2019年會(huì)議數(shù)量較2018年減少30%-50%；青海則規(guī)定每月第一周為“無(wú)會(huì)周”，每年4月、10月為“無(wú)會(huì)月”。

不僅對(duì)開(kāi)會(huì)的數(shù)量進(jìn)行大規(guī)模壓縮，有些省份甚至對(duì)文件和報(bào)告的字?jǐn)?shù)也加以限制，湖南省就明確規(guī)定，除中長(zhǎng)期規(guī)劃等文件外，其他黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件、綜合報(bào)告不超過(guò)5000字，專項(xiàng)工作報(bào)告不超過(guò)2000字，確保2019年發(fā)給縣級(jí)以下的文件減少30%-50%。

山東省制定的《關(guān)于精文簡(jiǎn)會(huì)工作的十五條措施》，也對(duì)文件的字?jǐn)?shù)進(jìn)行了限制。同時(shí)，山東省委、省政府還印發(fā)了《關(guān)于“擔(dān)當(dāng)作為、狠抓落實(shí)”重點(diǎn)任務(wù)的實(shí)施方案》，要求2019年基層上報(bào)的報(bào)表材料一律壓減50%以上，對(duì)基層單位的各類督查也要減少50%。

其實(shí)，山東是探索基層減負(fù)的先行者。早在2017年12月16日，山東省政府新聞辦就專門(mén)舉行新聞發(fā)布會(huì)，公開(kāi)了基層減負(fù)“十條意見(jiàn)”，既明確提出了要增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）基本財(cái)力保障能力，還規(guī)定縣（市、區(qū)）對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一年只能組織一次綜合性考核。

“十條意見(jiàn)”公開(kāi)后，立即在山東的基層公務(wù)員中引發(fā)熱議，東阿縣劉集鎮(zhèn)黨委書(shū)記畢秋格對(duì)“推動(dòng)縣級(jí)執(zhí)法力量下沉”的提法印象頗深，因?yàn)樗?017年因?yàn)闆](méi)有按時(shí)完成一項(xiàng)執(zhí)法任務(wù)，受到了干部生涯中第一個(gè)警告處分。

畢秋格向南方周末記者介紹，基層執(zhí)法力量太薄弱，只有派出所，在涉及環(huán)保、國(guó)土等問(wèn)題時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)沒(méi)有執(zhí)法權(quán)。但現(xiàn)實(shí)是，有執(zhí)法權(quán)的上級(jí)部門(mén)能以“屬地管理”之名把責(zé)任層層下移、搞“降格落實(shí)”“懸空落實(shí)”，并最終把板子打到他這個(gè)鎮(zhèn)黨委書(shū)記身上。

一年多后，2019年7月，山東省委組織部、省編辦印發(fā)了文件，專門(mén)明晰縣鄉(xiāng)職責(zé)、規(guī)范屬地管理，提出建立交辦事項(xiàng)準(zhǔn)入機(jī)制，今后確需交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）辦理的臨時(shí)性、階段性職責(zé)，要書(shū)面征求鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）意見(jiàn)，按程序?qū)徍伺鷾?zhǔn)后實(shí)施。

看到山東省最近接連出臺(tái)意見(jiàn)給基層減負(fù)，畢秋格認(rèn)為，那是因?yàn)?017年的文件下達(dá)后，基層負(fù)擔(dān)仍沒(méi)有減輕多少。

與業(yè)務(wù)相關(guān)的文件最少

2019年4月，甘肅省委辦公廳、省政府辦公廳發(fā)出了給基層減負(fù)的相關(guān)文件，提出了“三個(gè)30%”的要求，也即2019年全省各級(jí)各部門(mén)發(fā)文數(shù)量、會(huì)議數(shù)量、省級(jí)對(duì)市州的督查檢查考核事項(xiàng)均減少30%以上。

對(duì)文件給基層造成的負(fù)擔(dān)，蘭州某區(qū)社保局辦公室科員王濛（化名）感受深刻。據(jù)她統(tǒng)計(jì)，僅2018年，他們單位登記在冊(cè)的以及通過(guò)微信傳送的文件是360多份，比前一年增加了一百多份。

在王濛看來(lái)，文件多，是因?yàn)榘l(fā)文部門(mén)寧可擴(kuò)大發(fā)文所覆蓋的單位，也不想因錯(cuò)發(fā)或漏發(fā)而擔(dān)責(zé)任。有時(shí)，同一個(gè)政策，省、市、區(qū)三級(jí)都會(huì)發(fā)文，但內(nèi)容卻基本一致，“這樣的情況還不是偶爾出現(xiàn)”。?下轉(zhuǎn)第2版

對(duì)財(cái)務(wù)報(bào)表上的記賬方法，審計(jì)部門(mén)和紀(jì)檢部門(mén)的要求就不一致?！皠偘凑涨耙粨軝z查的要求改過(guò)來(lái)，下一撥檢查卻認(rèn)為記賬方法不對(duì)，只好重改一遍，這讓基層人員很為難，費(fèi)時(shí)又費(fèi)力。”

?上接第1版

整理這些文件時(shí)，王濛發(fā)現(xiàn)，和工作密切相關(guān)的業(yè)務(wù)文件數(shù)量是最少的。

除了每天要面對(duì)不同的文件和會(huì)議，基層干部們還要忙于應(yīng)對(duì)不同上級(jí)部門(mén)的檢查。2017年，王濛所在單位迎接的檢查就有11次。

每次檢查之前，王濛和同事們都會(huì)提前一周準(zhǔn)備好自查情況的匯總材料。若是遇到業(yè)務(wù)檢查，還得提前告知具體的業(yè)務(wù)經(jīng)辦人員做好準(zhǔn)備。2018年，省上的督查調(diào)研組到社保局調(diào)研2014年到2018年的相關(guān)工作，“我們足足準(zhǔn)備了一個(gè)月?！蓖鯘髡f(shuō)。

最讓王濛“無(wú)語(yǔ)”的是，不同部門(mén)檢查有時(shí)會(huì)重復(fù)檢查相同的內(nèi)容，且標(biāo)準(zhǔn)不一，比如對(duì)財(cái)務(wù)報(bào)表上的記賬方法，審計(jì)部門(mén)和紀(jì)檢部門(mén)的要求就不一致?！皠偘凑涨耙粨軝z查的要求改過(guò)來(lái)，下一撥檢查卻認(rèn)為記賬方法不對(duì)，只好重改一遍?！蓖鯘饔X(jué)得“這讓基層人員很為難，費(fèi)時(shí)又費(fèi)力”。

面對(duì)頻繁的督查、考核，剛離開(kāi)江蘇盱眙縣黨政辦的張辰（化名）認(rèn)為，“這是逼基層干部敷衍”，27歲的張辰已有4年工齡。

負(fù)擔(dān)減了考核難減

隨著“減負(fù)年”相關(guān)減負(fù)政策的推進(jìn)，張辰已感受到了些許變化，“以前有些村委會(huì)門(mén)口、屋內(nèi)都是牌子，密密麻麻的，現(xiàn)在這些牌子已統(tǒng)統(tǒng)被摘掉，文件、會(huì)議和必須留痕的要求也少了很多?！?/p>

江西崇義縣樂(lè)洞鄉(xiāng)鄉(xiāng)長(zhǎng)肖新方也察覺(jué)到一些細(xì)微的變化，該縣縣委就規(guī)定，縣里要召集鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部或者部門(mén)主要領(lǐng)導(dǎo)開(kāi)會(huì)，必須報(bào)請(qǐng)縣委、縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)同意，“我們省了很多事。”肖新方說(shuō)。

但肖新方意識(shí)到，有的負(fù)擔(dān)并沒(méi)有減輕，只不過(guò)是換了個(gè)形式存在，“文件不直接發(fā)了，但工作還是通過(guò)微信群或者電話下達(dá)?！?/p>

浙江嘉興某街道辦主任王明（化名）也發(fā)現(xiàn)，紅頭文件發(fā)得少了，但領(lǐng)導(dǎo)們開(kāi)始在群里發(fā)號(hào)施令，而且領(lǐng)導(dǎo)一旦在群里布置了任務(wù)，所有涉及的干部都要回復(fù)，如果沒(méi)及時(shí)回復(fù)，領(lǐng)導(dǎo)就會(huì)電話通知。

“布置工作和檢查工作都在手機(jī)上。”慢慢地，王明也只好建了幾個(gè)微信群，把街道下轄的村和社區(qū)干部都拉進(jìn)群中。

表面上看考核減少了，但各種大同小異的檢查接二連三，還有的部門(mén)將考核指標(biāo)打包，但其實(shí)考核任務(wù)仍舊沒(méi)變。

在四川達(dá)州某縣委辦公室副主任陳春波（化名）看來(lái)，明面上的會(huì)議文件減少之后，檢查、考核和問(wèn)責(zé)等方面的減負(fù)若跟不上，基層負(fù)擔(dān)不僅不能真正減下來(lái)，還更容易滋生形式主義。

但確定如何精簡(jiǎn)時(shí)，各部門(mén)之間又會(huì)角力。

2019年初，陳春波所在的縣委辦也起草了給基層減負(fù)的文件。但在制定2019年的督查檢查考核年度計(jì)劃表時(shí)，陳春波等人犯了難，他們不好確定哪些督查項(xiàng)目應(yīng)該減少，哪些檢查項(xiàng)目應(yīng)該合并，哪些考核應(yīng)該取消。

縣領(lǐng)導(dǎo)決定開(kāi)個(gè)征求意見(jiàn)會(huì)，聽(tīng)取意見(jiàn)。會(huì)議在2019年5月上旬召開(kāi)，縣級(jí)相關(guān)部門(mén)的主要負(fù)責(zé)人和鄉(xiāng)鎮(zhèn)一把手悉數(shù)到場(chǎng)。會(huì)場(chǎng)上，與會(huì)人員就督查、檢查和考核的項(xiàng)目一一討論。

討論到有關(guān)縣委組織部和縣紀(jì)委的督查、巡查項(xiàng)目時(shí)，會(huì)上開(kāi)始出現(xiàn)不同的意見(jiàn)。

在有的與會(huì)者看來(lái)，紀(jì)委巡察項(xiàng)目太多，除此之外還有各種暗訪，占用了干部正常工作時(shí)間，有些部門(mén)負(fù)責(zé)人提出能否合并一些巡察項(xiàng)目。還有些干部指出，上級(jí)組織部門(mén)的督查調(diào)研頻繁，能否適當(dāng)減少。

對(duì)此，縣紀(jì)委和組織部門(mén)在會(huì)上回應(yīng)說(shuō)，它們不再新增創(chuàng)新動(dòng)作加重鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)，但原有的事項(xiàng)還得保留，因?yàn)槎际鞘屑?jí)或者更上級(jí)業(yè)務(wù)部門(mén)主推的。

“我們也和上面溝通過(guò)，但效果甚微。“陳春波頗有些無(wú)奈地說(shuō)，“組織部門(mén)負(fù)責(zé)管理干部，紀(jì)檢部門(mén)可以調(diào)查干部，其他部門(mén)要搞暗訪、巡察，也不好統(tǒng)籌?！?/p>

陳春波介紹，考核權(quán)其實(shí)涉及各部門(mén)利益，有些部門(mén)擔(dān)心不被重視，要求保留一些督查項(xiàng)目，這導(dǎo)致有些基層負(fù)擔(dān)減不了。

在肖新方看來(lái)，上級(jí)督查的確有助于推動(dòng)工作，但有些確實(shí)存在與基層實(shí)際情況有沖突的情況。

“基層有很多實(shí)際困難，有些督導(dǎo)組可能不了解。他們下來(lái)督查，單純地把發(fā)現(xiàn)多少問(wèn)題作為工作成效，這可能有悖初衷?！毙ば路脚e例說(shuō)，上級(jí)撥付了修路資金，規(guī)定了施工時(shí)限，但修路涉及的項(xiàng)目如前期農(nóng)戶動(dòng)員、施工協(xié)調(diào)等需要耗費(fèi)大量的時(shí)間和精力，如果未在規(guī)定時(shí)限內(nèi)完成，上級(jí)部門(mén)的通報(bào)問(wèn)責(zé)很快就下來(lái)了。這讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部面臨著無(wú)法言說(shuō)的窘境。

“不顧實(shí)際的問(wèn)責(zé)冷了基層干部的心?！毙ば路秸f(shuō)，“這種‘一刀切的做法很影響減負(fù)的成果?！?/p>

陳春波認(rèn)為，在現(xiàn)行機(jī)制下，解決基層減負(fù)需要對(duì)癥下藥，例如賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的建議權(quán)。有些省份已開(kāi)始了一些有針對(duì)性的探索，湖南省2019年7月13日公布了全面加強(qiáng)基層建設(shè)的若干意見(jiàn)，規(guī)定嚴(yán)禁上級(jí)部門(mén)對(duì)基層機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)進(jìn)行干預(yù)，并賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）對(duì)區(qū)域內(nèi)事關(guān)群眾利益的重大決策和重大項(xiàng)目的建議權(quán)，這引發(fā)了社會(huì)關(guān)注。

在湖南沅江市一鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部看來(lái)，這為基層履職提供了保障：“以前是上面說(shuō)什么就是什么，現(xiàn)在如果文件精神得到落實(shí)，可以改變我們無(wú)處可說(shuō)、無(wú)權(quán)建議的境況。”