在“五個提升”上做足功夫
——江門市地方立法實踐探索

曹 利

2018年5月，經(jīng)省人大常委會推薦，在全國省市兩級人大常委會負(fù)責(zé)同志學(xué)習(xí)班上，江門市人大常委會作為6個發(fā)言代表之一、全國唯一地級市代表分享了立法工作創(chuàng)新舉措；11月，再次在全國人大常委會法工委舉辦的2018年度第二期立法培訓(xùn)班上作立法經(jīng)驗介紹?！敖T經(jīng)驗”屢登全國“講堂”，源于行使地方立法權(quán)以來，市人大常委會牢牢抓住立法能力建設(shè)這個牛鼻子和總開關(guān)，圍繞當(dāng)?shù)攸h委的中心工作，在“五個提升”上面做足文章，下足功夫。截至目前，江門市已制定6部地方性法規(guī)，數(shù)量居全省地級市前列；6部法規(guī)均獲省人大常委會會議高票或全票通過，質(zhì)量得到認(rèn)可。

以強化調(diào)研培訓(xùn)為突破提升審議能力

由于江門市仍然存在立法觀念較滯后、立法技術(shù)尚欠缺、立法項目特色不明顯等問題，為提高地方立法質(zhì)量，該市始終把加強地方立法能力建設(shè)作為根本途徑，將提升常委會委員和人大代表的審議能力作為立法工作的重中之重。

抓好立法項目調(diào)研，解決“審什么”問題。市人大常委會每年堅持組織委員和代表參與立法項目調(diào)研，廣泛搜集社會各界立法項目建議，重點研究建議項目的必要性、合法性及合理性。立法項目庫和年度立法計劃是江門管理立法項目的基本制度。有立法必要且條件成熟的，列入年度立法項目計劃；屬于立法權(quán)限、有立法必要但條件暫不成熟的，列入立法項目庫，實行動態(tài)管理，作為后期立法儲備項目。社會關(guān)注的熱點難點是什么，后期將審議什么項目，委員和代表能夠做到心中有數(shù)。如2018年下半年通過組織調(diào)研，共收集到2019年度立法建議項目26項，經(jīng)篩選，最終將社會反響最為強烈的新會陳皮保護、歷史文化街區(qū)和歷史建筑保護定為本年度新制定項目；將物業(yè)管理、養(yǎng)犬管理、校外托管管理及殘疾人無障礙設(shè)施管理等4個項目定為預(yù)備項目，其他項目納入立法項目庫進行管理。同時，及時向社會公布立法計劃，并于今年2月份專門召開立法工作會議，對本年度立法項目安排再一次落實。至此，2019年立法項目基本實現(xiàn)廣而告之、委員和代表人人皆知。

加大審議能力培訓(xùn)，解決“怎么審”問題。委員和代表的審議水平，與法規(guī)質(zhì)量直接關(guān)聯(lián)。針對當(dāng)前委員和代表新手多、任務(wù)重的現(xiàn)狀，常委會每年堅持以“請進來”或“走出去”方式舉辦一至兩期立法培訓(xùn)班，對委員和代表的審議能力進行專題培訓(xùn)。培訓(xùn)內(nèi)容涵蓋立法的形勢和任務(wù)、立法的基本制度、立法技術(shù)規(guī)范、重要法律法規(guī)等方面。通過培訓(xùn)學(xué)習(xí)，委員和代表對憲法實施和新時代人大歷史使命、新時期立法工作總體要求有了更深入的認(rèn)識，對地方立法權(quán)限和范圍、重點環(huán)節(jié)有了更精準(zhǔn)的把握，對地方性法規(guī)為什么審、審什么、怎么審，尤其是怎么審問題有了更明晰的界定。如今，委員和代表基本可以抓住重點環(huán)節(jié)開展審議，如一審重點是法規(guī)草案的的必要性、可行性、合法性及主要制度安排的科學(xué)性、合理性等，側(cè)重把握方向；二審重點是具體制度設(shè)計、條文表述，側(cè)重落實一審意見；三審重點是條文的合法性、規(guī)范性，側(cè)重立法技術(shù)規(guī)范。

以狠抓機構(gòu)建設(shè)為契機提升業(yè)務(wù)能力

近幾年來，經(jīng)過努力，江門市立法隊伍建設(shè)實現(xiàn)了質(zhì)的飛躍。一是機構(gòu)到位。2015年初，市人大常委會成立專門負(fù)責(zé)地方立法及規(guī)范性文件備案審查具體工作的法制工作委員會，內(nèi)設(shè)辦公室、法規(guī)科，備案審查科；2017年初，市十五屆人民代表大會選舉產(chǎn)生第一屆法制委員會及其組成人員，負(fù)責(zé)地方性法規(guī)的統(tǒng)一審議工作。實現(xiàn)了市人大法制委員會和常委會法制工作機構(gòu)從無到有。二是人員到位。法工委成立之初定有8個行政編制，現(xiàn)已到位7人。其中博士1人、碩士4人、學(xué)士2人；人員主要由資深的法官、檢察官、法學(xué)教育工作者以及法制工作者構(gòu)成。法制委共13人，均為本科以上學(xué)歷；曾經(jīng)或現(xiàn)在從事審判、司法、律師、法學(xué)教學(xué)和研究以及在人大、政府法制部門工作的有10名，占76.9%，達(dá)到了復(fù)合型人才建設(shè)目標(biāo)。在4年多立法實踐中，法制委正確履職，為每部法規(guī)提供專業(yè)支撐，沒有出現(xiàn)法規(guī)因不合法而不被通過的情況，多部法規(guī)獲得省人大常委會充分肯定和社會好評；立法隊伍中涌現(xiàn)出一批業(yè)務(wù)骨干和業(yè)務(wù)能手，其中一人被評為“廣東省立法工作專業(yè)人才（青年）”。此外，也相應(yīng)加強了市政府及其部門法制機構(gòu)建設(shè)，配備法律專業(yè)人才，形成了比較健全的法制工作體系。

2017年12月，江門市人大常委會與五邑大學(xué)合作創(chuàng)辦地方立法研究院（資料圖片）

以突出制度建設(shè)為抓手提升規(guī)范能力

程序公正是實體公正的前提和保障。自2015年獲批行使地方立法權(quán)起，市人大常委會就將立法制度建設(shè)工作列上重要議事日程，從立法計劃擬訂到法規(guī)草案調(diào)研、起草、審議、修改、表決等各環(huán)節(jié)，逐步建立起了一套比較完善、切合實際的立法工作機制。首先，程序先行。開始行使立法權(quán)后，常委會把立法程序法作為首部立法，及時制定出臺《江門市制定地方性法規(guī)條例》，規(guī)范地方性法規(guī)審議、修改、表決等環(huán)節(jié)程序，實現(xiàn)地方立法有法可依。其次，機制配套。先后出臺12項配套制度，為立法程序保駕護航。如出臺地方性法規(guī)立項辦法，規(guī)范和加強年度立法計劃及立法項目庫建設(shè)工作；出臺地方性法規(guī)審議工作規(guī)程，規(guī)范常委會審議法規(guī)草案及法制委統(tǒng)一審議程序；出臺立法聽證、論證規(guī)則，規(guī)范開門立法工作程序等。正是這些立法配套機制，確保了江門科學(xué)立法、民主立法、依法立法得以貫徹落實。如2016年，利用報紙、微博、微信等媒體平臺，面向全市開展立法建議項目征集活動，5 000多位市民訪問了網(wǎng)頁，近200位網(wǎng)民提交了建議；2017年，開展立法調(diào)研12次，召開座談會、論證會25場，征集意見達(dá)660條；針對立法建議項目《道路停車泊位設(shè)置和使用管理規(guī)定》立法的必要性與可行性，開展問卷調(diào)查，收回調(diào)查問卷901份，并尊重民意，將該項目列為2018年立法預(yù)備項目。接下來，還將在法規(guī)起草、調(diào)研、評估、公眾參與等方面繼續(xù)建章立制，進一步推動地方立法工作走上系統(tǒng)化、程序化、規(guī)范化、法制化軌道。

以創(chuàng)辦研究院為推手提升研究能力

為緩解立法理論研究能力不足的問題，市人大常委會與本地高校五邑大學(xué)經(jīng)過協(xié)商，合作創(chuàng)辦地方立法研究院，并于2017年12月11日掛牌運行。研究院有四個特點：一是定位準(zhǔn)確。研究院作為五邑大學(xué)二級科研機構(gòu)，在常委會和五邑大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)下開展工作；致力于研究我省、市社會和經(jīng)濟發(fā)展進程中的地方立法問題，全方位參與江門市法規(guī)草案起草、修改、調(diào)研、評估、咨詢等各環(huán)節(jié)工作。二是團隊合作。實行院長負(fù)責(zé)制；對應(yīng)設(shè)區(qū)的市三個方面立法權(quán)限方向，各設(shè)一名負(fù)責(zé)人，受院長直接領(lǐng)導(dǎo)；組建3個團隊，由3名負(fù)責(zé)人分別作為領(lǐng)隊進行管理。每個團隊約10人，團隊成員主要由五邑大學(xué)校內(nèi)外相關(guān)領(lǐng)域的專家及社會各界實務(wù)人員組成；為每一個團隊配備1名專職工作人員，負(fù)責(zé)日常資料收集及工作聯(lián)系。三是政策落實。為激發(fā)研究院立法研究人員參與立法工作的積極性，其立法研究工作量可折抵教學(xué)工作量；科研成果獎勵執(zhí)行學(xué)校相關(guān)規(guī)定；課題研究享受科研待遇；立法成果占職稱評審比重。四是保障到位。常委會與五邑大學(xué)正式簽署“共建‘江門市地方立法研究院’合作協(xié)議書”，建立穩(wěn)固合作關(guān)系；辦公場地、設(shè)備納入五邑大學(xué)行政與后勤管理范疇統(tǒng)一管理；研究院經(jīng)費由基本運作經(jīng)費、專項項目經(jīng)費、科研經(jīng)費及社會捐助等組成。常委會每年撥付一筆資金作為研究院的基本運作經(jīng)費。

運作近兩年來，研究院做了大量立法輔助性工作，受各方委托起草法規(guī)草案5部，承辦立法相關(guān)培訓(xùn)2次，草擬表決前評估報告6部、立法項目評估報告4部，參加立法論證會、座談會20余次，真正參與到每一部法規(guī)的調(diào)研論證工作中去。正是由于研究院全方位參與立法，有效地緩解了地方立法人少任務(wù)重的矛盾，充實了地方立法工作隊伍，推動了地方立法工作的開展。

以建立專家?guī)鞛楹笤嵘饽X能力

建立立法專家?guī)欤沁m應(yīng)地方立法新形勢的內(nèi)在要求、提高地方立法質(zhì)量的重要保障和擴大公民有序參與立法的有效途徑。2017年初，市十五屆人大常委會經(jīng)過嚴(yán)格篩選，甄選出立法咨詢專家15人，其中，博士4人，碩士4人，學(xué)士7人。專家共來自三個領(lǐng)域：法律專家6人；城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等領(lǐng)域?qū)＜?人；語言文字類專家2人。專家中既有高等院校的知名學(xué)者，也有實務(wù)部門的專業(yè)人士，還有律師行業(yè)的杰出代表，都有扎實的理論功底、過硬的專業(yè)知識和豐富的實踐經(jīng)驗，這對提高立法決策的民主化、科學(xué)化水平，推進民主立法、科學(xué)立法，確保立法質(zhì)量有著重要的作用。立法專家作為地方立法的“參謀”“智囊”和助手，在江門市4年多的立法實踐中充分發(fā)揮了各相關(guān)領(lǐng)域?qū)I(yè)特長，為立法項目建言獻策，成為該市地方立法工作隊伍不可或缺的重要組成部分。如在《江門市潭江流域水質(zhì)保護條例》中，為江門市確立“河長制”“約談制”提供理論支撐，使之成為保護潭江流域水質(zhì)的重要法寶，建立“約談制”更是設(shè)區(qū)的市關(guān)于環(huán)保立法管理措施的首創(chuàng)；在《江門市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》中提出大件垃圾收集處置的相關(guān)規(guī)定，直接促使全市相關(guān)單位采購多臺大件垃圾破碎機、設(shè)置大件垃圾收集點多處；在《江門市戶外廣告和招牌設(shè)置管理條例》提出廣告規(guī)劃設(shè)置原則，推動政府城市管理主管部門制定《江門市戶外廣告專項整治工作方案》，并對全市違規(guī)廣告設(shè)施進行了集中清理，市容環(huán)境衛(wèi)生得到極大提升。

近年來，江門市人大常委會在地方立法工作實踐方面作了一些有益的探索，但畢竟時間不長，在人大及其常委會立法主導(dǎo)作用的發(fā)揮、立法機制運行、立法隊伍能力建設(shè)等方面還存在許多短板。下一步還將繼續(xù)緊緊圍繞江門改革發(fā)展大局，充分發(fā)揮設(shè)區(qū)的市立法權(quán)優(yōu)勢，堅持科學(xué)立法，拓展民主立法，加強重點領(lǐng)域立法，繼續(xù)發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用?！?/p>

蓬勃發(fā)展中的江門市濱江新城（資料圖片）