有件必備 有備必審 有錯必糾
——《廣東省各級人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)范性文件備案審查條例》解讀

涂青林 歐陽穎戈 陳尚龍

《廣東省各級人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)范性文件備案審查條例》經(jīng)省十三屆人大常委會第七次會議于去年11月29日審議通過，于今年1月1日起施行。制定出臺條例，對推動我省進一步提升新時代規(guī)范性文件備案審查工作的質(zhì)量和水平，保障憲法法律的實施和監(jiān)督具有重要的意義。

明確備案審查的新使命

條例第一條明確了立法目的。規(guī)范性文件備案審查是一項憲法性制度，是具有中國特色的憲法監(jiān)督制度。對規(guī)范性文件開展備案審查，是黨中央作出的重要工作部署，是憲法法律賦予各級人大常委會的一項重要職權(quán)和履行法律監(jiān)督職責(zé)的一項重要工作。條例通過對備案和審查制度作出具體規(guī)定，確保各類規(guī)范性文件符合憲法法律精神，維護憲法法律權(quán)威，維護國家法制統(tǒng)一；通過對規(guī)范性文件審查的主體、方式、標(biāo)準(zhǔn)、程序等審查制度作出具體規(guī)定，為依法糾正規(guī)范性文件中與憲法法律相抵觸的內(nèi)容提供制度遵循，努力讓文本上的憲法法律“活起來”“落下去”，維護人民群眾的合法權(quán)益。

明確三個實質(zhì)要件

條例第三條明確規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)包含三個實質(zhì)要件：一是主體上，規(guī)范性文件制定主體是有關(guān)國家機關(guān)，由特定的國家機關(guān)按法定程序制定并對外公開。二是內(nèi)容上，規(guī)范性文件規(guī)范不特定的公民、法人或其他組織的權(quán)利義務(wù)。三是效力上，規(guī)范性文件能在一定區(qū)域、較長時間內(nèi)反復(fù)適用，并具有普遍約束力。根據(jù)上述界定，為便于各地開展備案審查工作，條例第十一條第三款進一步明確，有關(guān)國家機關(guān)制定的內(nèi)部工作制度，人事任免、表彰，對具體事項作出處理決定，向上級機關(guān)請示、報告或者會議報告等，屬于不具有普遍約束力、反復(fù)適用性的文件，不予備案。

實現(xiàn)備案審查全覆蓋

黨中央和全國人大常委會提出“有件必備、有備必審、有錯必糾”的工作要求，為備案審查工作提出了新任務(wù)、新要求。條例第四條規(guī)定，縣級以上人民代表大會常務(wù)委員會按照有件必備、有備必審、有錯必糾的要求，依照法定權(quán)限和程序開展規(guī)范性文件備案審查工作。該規(guī)定既明確了開展備案審查工作應(yīng)當(dāng)遵循的工作要求，也明確了工作目標(biāo)和方向，為實現(xiàn)備案審查全覆蓋提供了法制保障。

構(gòu)建分工協(xié)作的工作機制

條例第六條對各有關(guān)單位的工作職責(zé)作了明確的規(guī)定。一是明確由人大常委會辦公廳（室）負(fù)責(zé)報送備案的規(guī)范性文件的接收、登記、分送、交辦和存檔工作。二是明確人大各專門委員會、常委會工作機構(gòu)按照職責(zé)分工負(fù)責(zé)有關(guān)規(guī)范性文件的審查工作。三是明確人大常委會法工委或者負(fù)責(zé)法制工作的機構(gòu)負(fù)責(zé)規(guī)范性文件的備案審查工作，包括備案登記、定期向社會公布備案的規(guī)范性文件目錄等備案工作，以及對所有備案的規(guī)范性文件開展審查工作。四是規(guī)定法制委員會根據(jù)工作需要，與有關(guān)的專門委員會、常委會工作機構(gòu)對規(guī)范性文件進行聯(lián)合審查。上述規(guī)定，有利于發(fā)揮各委員會在備案審查工作中的作用，形成合力。

“一府兩院”制定的文件納入備案范圍

條例第八條、第九條對規(guī)范性文件備案的范圍作了全面的規(guī)定，為規(guī)范性文件的備案工作提供了指引。特別是根據(jù)新形勢的要求，在規(guī)定同級人民政府制定的規(guī)范性文件向本級人大常委會報備、下一級人大及其常委會制定的規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)向上一級人大常委會報備的基礎(chǔ)上，進一步擴大了備案范圍，實現(xiàn)“有件必備”。一是根據(jù)憲法的有關(guān)規(guī)定和全國人大常委會的要求，將地方法院、檢察院制定或者由其會同有關(guān)國家機關(guān)制定的規(guī)范性文件納入備案審查范圍。二是結(jié)合工作實際，將縣級以上人民政府以其辦公廳（室）名義發(fā)布的規(guī)范性文件納入備案范圍。

細(xì)化審查標(biāo)準(zhǔn) 明確審查程序

審查標(biāo)準(zhǔn)是開展規(guī)范性文件審查工作的準(zhǔn)繩和度量衡。為統(tǒng)一審查尺度，條例第十三條在憲法和立法法、監(jiān)督法規(guī)定的基礎(chǔ)上，進一步細(xì)化審查標(biāo)準(zhǔn)，具體規(guī)定了五項審查標(biāo)準(zhǔn)：一是是否同憲法、法律、行政法規(guī)、本省地方性法規(guī)，以及上級或者本級人大及其常委會的決議、決定相抵觸。二是是否超越法定權(quán)限，限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權(quán)利或者增加其義務(wù)，增加或者擴充國家機關(guān)的權(quán)力或者縮減其責(zé)任，以及對法定權(quán)限以外的其他事項作出規(guī)定。三是是否違法設(shè)定行政許可、行政處罰、行政強制或者行政收費。四是是否違反法定程序。五是是否有其他應(yīng)當(dāng)予以修改或者撤銷的不適當(dāng)情形。上述審查標(biāo)準(zhǔn)，對于準(zhǔn)確把握審查基準(zhǔn)、防止“同文不同審”、提升審查工作質(zhì)效，具有重要意義。

審查程序是開展規(guī)范性文件審查工作的程序保障。條例規(guī)定了依申請審查、主動審查和專項審查三種審查方式和相應(yīng)的審查工作程序。關(guān)于依申請審查，規(guī)定提出審查要求和審查建議的主體以及要求，明確審查要求或者審查建議的接收登記機構(gòu)、負(fù)責(zé)辦理機構(gòu)以及相應(yīng)的工作程序，規(guī)定對不屬于本級人大常委會備案審查范圍情形的告知程序，切實增強可操作性。關(guān)于主動審查，明確規(guī)定縣級以上人大有關(guān)的專門委員會、常委會工作機構(gòu)依法對備案的規(guī)范性文件進行主動審查，推動落實主動審查職責(zé)。關(guān)于專項審查，明確規(guī)范性文件涉及改革發(fā)展穩(wěn)定大局、重大政策調(diào)整、人民群眾切身利益和社會普遍關(guān)注的重大問題的，涉及的法律、法規(guī)作出重要修改的，落實上級、本級人大及其常委會的決議、決定和本級人大常委會的監(jiān)督工作計劃要求的，可以集中開展專項審查，以推動貫徹黨中央及省委重大決策部署，配合重要法律修改，回應(yīng)社會關(guān)注熱點。

規(guī)范糾正反饋公開工作

條例明確了審查處理工作環(huán)節(jié)的程序，規(guī)定人大有關(guān)委員會認(rèn)為規(guī)范性文件有不適當(dāng)情形的，向制定機關(guān)提出研究、審查意見；制定機關(guān)按照審查意見對規(guī)范性文件進行修改或者廢止的，審查終止；未對有關(guān)規(guī)范性文件進行修改或者廢止的，啟動撤銷程序。同時，為進一步完善審查處理程序，規(guī)定了法院、檢察院對違法的規(guī)范性文件不予修改的，有關(guān)的委員會應(yīng)當(dāng)向常委會會議報告。此外，還規(guī)定了根據(jù)工作需要將審查情況反饋和向社會公開。這些規(guī)定將進一步促進審查工作的規(guī)范化。

建立健全九項制度機制

為全面保障新時代備案審查工作順利開展，條例規(guī)定了九項制度機制。一是建立常委會會議聽取審議備案審查工作報告制度，促進常委會積極履行備案審查職責(zé)、加強備案審查工作領(lǐng)導(dǎo)，推動社會各界了解認(rèn)識和支持備案審查工作，促使制定機關(guān)提高規(guī)范性文件制定質(zhì)量，切實提高監(jiān)督實效。二是建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，要求縣級以上人大常委會加強對備案審查工作的組織領(lǐng)導(dǎo)和隊伍建設(shè)，協(xié)調(diào)解決備案審查工作中的重點難點問題。三是建立備案督促和通報機制，督促制定機關(guān)履行報備職責(zé)，主動落實“有件必備”的要求。四是建立信息共享機制，加強常委會法制工作機構(gòu)與人大有關(guān)的專門委員會、常委會其他工作機構(gòu)以及制定機關(guān)的聯(lián)系，促進備案審查信息共享，推動形成分工協(xié)作、各有側(cè)重、相互配合的工作局面，增強審查合力。五是建立意見征集機制，明確規(guī)范性文件審查研究過程中，可以征求相關(guān)單位、專家學(xué)者或者利害關(guān)系人意見，增強審查工作的科學(xué)性、民主性和精準(zhǔn)性。六是建立引導(dǎo)社會各方面有序參與備案審查工作機制，暢通提出審查要求和審查建議的渠道，充分聽取提出審查要求的國家機關(guān)、審查建議的有關(guān)機關(guān)、組織和公民的意見。七是建立委托參與研究機制。委托有條件的高等院校、科研機構(gòu)、行業(yè)協(xié)會、智庫等對規(guī)范性文件進行研究，充分發(fā)揮其作用。八是建立縣級以上人大常委會與同級黨委、政府、法院、檢察院以及下一級人大常委會銜接聯(lián)動工作機制，加強信息交流共享和工作協(xié)作，實現(xiàn)備案審查全覆蓋，切實保證國家法制統(tǒng)一。九是建立信息化保障機制，建設(shè)使用全省統(tǒng)一的備案審查信息平臺，構(gòu)建互聯(lián)互通、上下聯(lián)動的備案審查工作格局，提高工作效能。

“問題文件”不自行修改廢止將撤銷并通報

為確保備案審查工作順利開展，條例設(shè)置了相應(yīng)的法律責(zé)任：一是針對備案審查工作實踐中容易出現(xiàn)的未按規(guī)定報備的問題，規(guī)定縣級以上人大常委會法制工作機構(gòu)應(yīng)當(dāng)通知制定機關(guān)限期報送或者補充報送；逾期仍不報送的，給予通報，并責(zé)令其限期改正；拒不改正的，應(yīng)當(dāng)提出處理意見，經(jīng)常委會主任會議決定后，建議其對相關(guān)責(zé)任人員依法給予處分。二是針對制定機關(guān)未按審查意見糾正的問題，明確規(guī)定由常委會依法撤銷后給予通報。通過建立健全責(zé)任追究機制，強化制度剛性，增強人大監(jiān)督權(quán)威，確保備案審查制度規(guī)范有效執(zhí)行，切實提升備案審查工作實效。■