美國總統(tǒng)的權力有多大

姜靜雅

2019年，特朗普“修墻”導致美國內政混亂大戲不斷。為了履行對選民承諾，拿到修建美國和墨西哥邊境墻的“巨額”資金，特朗普政府與國會陷入僵局，政府停擺35天，創(chuàng)造了聯(lián)邦政府史上最長的紀錄。而國會中的民主黨議員則堅定表示不放行預算方案。困局之下，特朗普宣布美國南部邊境進入“國家緊急狀態(tài)”，試圖依據(jù)此法賦予總統(tǒng)的權力，繞過國會正常撥款程序，以行政命令從其他來源調撥資金修建邊境墻。

特朗普宣布進入“國家緊急狀態(tài)”的行為，引發(fā)了一系列政治風波和法律挑戰(zhàn)，共和黨和民主黨兩黨就政府預算的斗爭轉向對總統(tǒng)權力以及是否存在行政越權的辯論。反對的聲音擔憂這一行為對美國的民主制度造成不良影響，認為總統(tǒng)此舉違反憲法，從國防資金中竊取了軍隊和國家的安全，侵害了國會對財政的專屬權力。而他們更擔心的是特朗普通過此舉進一步擴大總統(tǒng)的權力范圍，比如擔心特朗普開創(chuàng)了一種“非常危險的先例”，有可能“將導致未來的總統(tǒng)濫用職權”。那么，美國總統(tǒng)到底有哪些權力？這些權力是如何嵌入美國的憲政體制之中的？權力內容和范圍經(jīng)歷了哪些變化？權力行使過程中又受到何種限制？

總統(tǒng)的權力擴張史

今天，美國總統(tǒng)處在美國政治體制的頂端。當我們把眼光轉向美國政治時，最先想到的可能就是總統(tǒng)職位。然而，總統(tǒng)被視為美國政治的核心人物這一現(xiàn)象直到現(xiàn)代才出現(xiàn)。在20世紀之前，國會被看作是更為重要的政府分支。

如果是美國的開國元勛看到美國的現(xiàn)代總統(tǒng)制，肯定會大吃一驚。兩百多年前，不少建國者在制定1787年憲法時就曾對設立行政長官的必要性表示懷疑?？偨y(tǒng)的職權在總統(tǒng)職位的設計中受到了必然的限制，比如總統(tǒng)要獨立于立法之外，總統(tǒng)不能終身任職，等等。根據(jù)憲法前三條的規(guī)定，立法、行政和司法權分屬國會、總統(tǒng)和法院，各分支相互平等、分享權力，不會讓一個人或一個部門去承擔權力和責任。正如美國體制的總設計師詹姆斯·麥迪遜所言，要“用野心來牽制野心”。

總統(tǒng)權力的變化和其帶來的結構性轉變以20世紀為界，一個重要原因是“雄辯的總統(tǒng)”的出現(xiàn)。20世紀之前，多數(shù)總統(tǒng)以書面而非演講的形式與國會及公眾交流，很少為具體的政策動議發(fā)表講話。同時期的美國政府不僅規(guī)模小，而且是地方性的，這意味著聯(lián)邦政府的影響更小，總統(tǒng)的作用也不是很大。1905年，西奧多·羅斯福首次打破以書面報告形式向國會提出政策建議的慣例，直接面向美國人民，以公共宣傳的形式尋求輿論對《赫伯恩法案》的支持。伍德羅·威爾遜在實踐上對總統(tǒng)制也有超越，他開創(chuàng)了在國會聯(lián)席會議召開前親自發(fā)表國情咨文演講的年度慣例。這幾乎成為之后每位總統(tǒng)日程上的重要事項，總統(tǒng)在國情咨文中詳細列出希望國會通過的提案，以爭取政治動力。西奧多·羅斯福和伍德羅·威爾遜兩位總統(tǒng)當政適逢美國走向世界大國的巨大變革期，為美國總統(tǒng)的新角色做出了積極探索。

20世紀30年代，富蘭克林·羅斯福在任期內經(jīng)歷了“大蕭條”和第二次世界大戰(zhàn)兩次危機，成為美國歷史上唯一一位連任四屆的總統(tǒng)。他廣泛地運用廣播開拓魅力和表達個性，進一步擴大總統(tǒng)的作用，削弱憲法對政府的限制。這使羅斯福成為一個神話，人們開始將總統(tǒng)與“英雄”“上帝”等形象聯(lián)系起來，要求總統(tǒng)起到更大的作用。

與此同時，美國在兩次世界大戰(zhàn)中成為了全球性大國，冷戰(zhàn)時期美蘇的核對峙使總統(tǒng)在外交事務中的作用和立場以及支撐他的軍事力量顯得格外重要。總統(tǒng)對核力量的唯一和最終決定權使其成為“能夠搖撼整個地球”的職位?？梢钥吹剑F(xiàn)代總統(tǒng)的權力及其領導的政府的職權之廣、影響之大，已與美國建國時國父們的設想大相徑庭。

總統(tǒng)的權力斗爭賬

美國憲法第二條規(guī)定，總統(tǒng)是國家元首、行政首腦和三軍統(tǒng)帥，是美國對內對外的最高代表，集大權于一身。相比之下，英國擁有集體統(tǒng)治的傳統(tǒng)，即使是出類拔萃的首相如溫斯頓·丘吉爾，其個人對政府行為的影響也是相當有限。因此，美國總統(tǒng)被很多人視作世界上最有權力的人。但當我們了解現(xiàn)實會發(fā)現(xiàn)，總統(tǒng)的權力似乎受到種種限制，總統(tǒng)只是對決策過程施加影響的多種勢力之一。

從實際運作體系來看，現(xiàn)今美國總統(tǒng)的權力在很大程度上是為了美國在世界上發(fā)揮其大國作用以及聯(lián)邦政府在美國體制中發(fā)揮作用而設置的，總統(tǒng)仍必須作為體制的一部分去和其他權力的主體互動、磨合。這樣一來，總統(tǒng)在美國體制中發(fā)揮作用的能力也是在這個互動過程中構建的，無論是總統(tǒng)本人想要擴大自己的權力，還是時代要求總統(tǒng)發(fā)揮更大的權力，都不會必然導致總統(tǒng)權力的增長。

美國兩黨制可以說是總統(tǒng)上臺后權力施行的一大現(xiàn)實障礙。美國政黨應美國總統(tǒng)選舉的需要產生，政黨間競爭的重心為美國總統(tǒng)職位的競選，政黨通過總統(tǒng)的上臺成為執(zhí)政黨，進而掌握更多國家權力?？偨y(tǒng)一職的重要性使圍繞兩黨制的利益競爭愈發(fā)激烈，四年一次的美國總統(tǒng)選舉總是伴隨著熱火朝天又充滿戲劇性的競選活動，吸引全世界人民的目光。在競選過程中，處于政黨宣傳包裝下的總統(tǒng)候選人也往往慷慨地對民眾做出各種常常難以兌現(xiàn)的承諾，期望爭取人心，這使政府權力超越建國者在憲法中為其設定的限制而不斷擴張。

當然，美國兩黨制的斗爭并不止于總統(tǒng)選舉的結束，兩黨制的存在使總統(tǒng)在位期間一直面臨來自對立黨派力量的制約。比如，總統(tǒng)一旦有濫用職權或者違法嫌疑，眾議院可以開啟彈劾總統(tǒng)的程序。2016年特朗普雖贏得了總統(tǒng)大選，卻自此飽受來自美國國會對總統(tǒng)“通俄門”調查的困擾，民主黨至今也沒有放棄醞釀對特朗普的彈劾。

此外，由于美國國會兩院的議員也是通過選舉的方式產生，所以有時候在野黨會在國會選舉中贏得比執(zhí)政黨更多的議會席次。而美國的所有立法都必須獲得兩院通過，在國會多數(shù)黨與總統(tǒng)政黨不同的情況下，“神通廣大”的總統(tǒng)也變成了“跛腳鴨”，權力受到極大的制約。2018年的中期選舉，民主黨重掌眾議院，便使特朗普任期內的立法議程遭遇重大挫折。美國總統(tǒng)無法“為所欲為”，即使特朗普只是想要建邊境墻，卻一直在民主黨的反對下“壯志難酬”。

總統(tǒng)增長權力的愿望時常會在權力施行中遭遇障礙，挫敗感使總統(tǒng)愿意繞開國會，尋找理由將自己的做法合理化。比如，當總統(tǒng)的政策遭到國會多數(shù)意見的反對時，他們經(jīng)常通過行政法令來推進想要做的事情。而當國會試圖再次越過新實施的行政法規(guī)時，總統(tǒng)可以行使否決權。

總統(tǒng)的權力彈性區(qū)

在全球事務中，美國總統(tǒng)為維護國家的全球領導地位而權傾天下，其一舉一動都備受矚目。在國內政治中，美國總統(tǒng)的地位亦舉足輕重，美國總統(tǒng)能夠通過對公眾的引導和對國內政治議程的塑造來增強政治影響。但就職權來看，美國總統(tǒng)的權力還存在一個可變的彈性區(qū)間，影響變量主要有個人風格和制度因素兩個方面。

首先，總統(tǒng)的個人風格會影響總統(tǒng)權力的施展。比如，權力欲望越強的人越傾向于把控更多的細節(jié)，對權力點的挖掘更加嚴苛，力求權力的覆蓋范圍更加全面。而權力抓得比較散、放得比較開的總統(tǒng)，則可能更愿意將部分權力移交下屬。艾森豪威爾曾是二戰(zhàn)時期盟軍的最高統(tǒng)帥，憑借相當高的威望當選美國總統(tǒng)，但在相當長的一段時間內，學者們認為他只是掛名的負責人，其幕僚才是真正的決策者。通過多年后對總統(tǒng)內部檔案的解密，人們認識到艾森豪威爾實際上只是習慣于用一種間接的方式去實現(xiàn)政治目標—不直接參與與自己的非政治形象不相符的政策活動，因此他更愿意避開公開爭論，將爭議性的政策交由幕僚處理。此舉是為了平衡美國總統(tǒng)的權力，更多突出國家元首功能，并弱化政府首腦的作用。此外，總統(tǒng)的政治興趣也是其權力施行的影響要素。艾森豪威爾的主要興趣在于對外政策和國家安全政策，因此，他在分析、討論國內政治政策的機制程序時就不如在國家安全委員會中那樣精細。總之，雖然美國總統(tǒng)的權力和職責使這個職位似乎對任職者有非同尋常的要求，但這個職位實際上是屬于擁有血肉之軀的常人，他們的個人風格對總統(tǒng)職權的行使有著迥然不同的作用。

其次，制度性因素也是不容忽略的一點。相對于美國憲法第一條對國會擁有的“一一列舉權力”的闡述，憲法第二條對總統(tǒng)制的描述篇幅簡短，對總統(tǒng)的職權的陳述也比較含糊，甚至不經(jīng)任何詳細的定義就談及“行政權”。顯然，總統(tǒng)有其具體的職責和單獨的權力，如處理對外關系、否定國會立法、以“總司令”的身份保衛(wèi)國家等。但是，總統(tǒng)的很多權力被有意減弱或混淆了，比如總統(tǒng)在對行政官員、駐各國大使、聯(lián)邦法官行使任命權及在外交事務中行使締約權時，都必須滿足參議院批準的前提；總統(tǒng)行使否決權否定國會的法律草案，也是在國會保留再次推翻總統(tǒng)決定的權力的前提下進行；總統(tǒng)雖是三軍總司令，但是宣戰(zhàn)由國會來完成，總統(tǒng)只能在國會不干預的情況下全權行使該職責。因此，總統(tǒng)的權力深受憲法制度框架的制約。此外，憲法的簡練帶來條款規(guī)定的不清晰，使得憲法解釋的彈性很大，解釋權在政治權力的斗爭中起到重要作用，著名的“馬布里訴麥迪遜案”，正是馬歇爾法官的機巧應對，將司法系統(tǒng)解釋憲法、裁定政府行為和國會立法行為是否違憲作為制度確立了下來。所以，總統(tǒng)的權力彈性區(qū)也會受到憲法解釋力的影響。

通過對歷史發(fā)展、現(xiàn)實情況和職權彈性三個方面的梳理，我們可以從多維視角重新審視美國總統(tǒng)的權力?？偨y(tǒng)的政治權力不是靜止不動的，而是始終處于動態(tài)變遷的過程。在大的制度框架的限制下，美國總統(tǒng)的權力隨著時代的發(fā)展呈現(xiàn)擴張趨勢，不斷發(fā)現(xiàn)和重新調整自己的定位；總統(tǒng)權力也在各種勢力的博弈中搖擺，并于此過程中維持體系的橫向平衡；總統(tǒng)權力更帶有總統(tǒng)各具特色的個人風格印記，多樣化的執(zhí)政模式使執(zhí)政過程充滿各種可能性。這也就不難理解在特朗普任美國總統(tǒng)的情況下，一方面，因其性格的多變和獨特，會為美國政策帶來更多不確定性；另一方面，即使“變化莫測”如特朗普，也必須遵守美國政治運行的邏輯去行使權力，在各種政治勢力的博弈中實現(xiàn)自己的目標。