淺析我國國有資本經(jīng)營預(yù)算存在的問題

【摘 要】 新預(yù)算法的頒布彰顯了“預(yù)算法治”的理念，是我國國家治理體系和治理能力邁向現(xiàn)代化的重要一步。作為政府預(yù)算的重要組成部分，完善國有資本經(jīng)營預(yù)算對(duì)深化國有企業(yè)收入分配制度改革，增強(qiáng)財(cái)政預(yù)算透明度等具有重要意義。本文通過分析我國國有資本經(jīng)營預(yù)算的管理現(xiàn)狀歸納出其存在的問題并提出相應(yīng)建議。

【關(guān)鍵詞】 國有資本經(jīng)營預(yù)算 收支管理 預(yù)算改革

一、引言

國有資本經(jīng)營預(yù)算是對(duì)國有資本收益作出支出安排的收支預(yù)算。換句話說，國有資本經(jīng)營預(yù)算是國家作為所有者，依法獲取國有資本收益后，對(duì)其進(jìn)行價(jià)值管理和分配的計(jì)劃。隨著我國全口徑預(yù)算管理的不斷推進(jìn)，國有資本經(jīng)營預(yù)算實(shí)施范圍不斷擴(kuò)大，管理制度逐步健全，預(yù)算規(guī)模持續(xù)增長，社會(huì)關(guān)注度和影響力也在不斷增強(qiáng)。但是，伴隨著實(shí)踐的深入，國有資本經(jīng)營預(yù)算所存在的問題也引發(fā)了廣泛爭論。

二、我國國有資本經(jīng)營預(yù)算管理現(xiàn)狀

國有資本經(jīng)營預(yù)算管理制度的建立在增強(qiáng)政府的國有資本所有者職能、彌補(bǔ)與支付經(jīng)濟(jì)體制改革成本、強(qiáng)化預(yù)算法制化建設(shè)等方面都起到十分重要的作用，是完善全口徑預(yù)算的重要內(nèi)容。

（一）在預(yù)算編制原則上。目前，我國在國有資本經(jīng)營預(yù)算的編制上相對(duì)獨(dú)立于一般公共預(yù)算，按照收支平衡的原則，以收定支，不列赤字。涵蓋范圍為自然壟斷行業(yè)和一般競爭性領(lǐng)域的經(jīng)營性企業(yè)的國有資產(chǎn)。其次，我國國有資本經(jīng)營預(yù)算按照“誰投資，誰獲益，誰負(fù)責(zé)”這一原則，由各級(jí)政府分級(jí)編制和管理本級(jí)的預(yù)算，即由財(cái)政部負(fù)責(zé)編制中央一級(jí)的預(yù)算草案和匯總編制全國國有資本經(jīng)營預(yù)算草案;各級(jí)地方財(cái)政部門編制本級(jí)預(yù)算草案。

（二）在國有資本收支管理現(xiàn)狀上。 國有獨(dú)資企業(yè)按規(guī)定上繳的利潤是國有資本經(jīng)營預(yù)算的主要組成部分，除此之外國有資本經(jīng)營預(yù)算還包括國有控股、參股企業(yè)國有股份獲得的股息紅利、國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入等。國有資本經(jīng)營預(yù)算支出范圍包括：調(diào)入一般公共預(yù)算、補(bǔ)充社保基金、相關(guān)改革的費(fèi)用化支出、對(duì)關(guān)乎國計(jì)民生的重要行業(yè)的資本金注入等資本性支出。其中，資本性支出約占我國國有資本經(jīng)營預(yù)算支出的80%。

（三）在監(jiān)督管理和績效評(píng)估上。根據(jù)預(yù)算法關(guān)于預(yù)算監(jiān)督體系的規(guī)定來看，我國國有資本經(jīng)營預(yù)算監(jiān)督體系主要包括：立法機(jī)關(guān)監(jiān)督、各級(jí)政府監(jiān)督、財(cái)政部門監(jiān)督、審計(jì)部門監(jiān)督、政府各部門監(jiān)督以及社會(huì)公眾監(jiān)督。目前我國國有資本經(jīng)營預(yù)算體系已初步建立，已經(jīng)具備了一些績效管理的理念，但尚未形成以反映國有資本經(jīng)營預(yù)算執(zhí)行程度的指標(biāo)體系和反映國有資本經(jīng)營績效的指標(biāo)體系。

三、我國國有資本經(jīng)營預(yù)算管理存在的問題

（一）國有資本經(jīng)營預(yù)算尚未實(shí)現(xiàn)全覆蓋。自2007年以來，我國實(shí)行國有資本經(jīng)營預(yù)算試點(diǎn)已有十二個(gè)年頭，根據(jù)《公司法》和《企業(yè)國有資產(chǎn)法》等法律法規(guī)，出資人有獲得收益的權(quán)利。按理來說，國有資本經(jīng)營預(yù)算的收入應(yīng)該來自所有國企和有國有股份的企業(yè)。然而在實(shí)際操作過程中，許多國企并未納入預(yù)算的編制范圍之內(nèi)，相當(dāng)數(shù)量的國企仍游離在國資預(yù)算的范圍之外。政府作為出資人，收益權(quán)得不到保障。

（二）國有資本經(jīng)營預(yù)算與一般公共預(yù)算銜接存在交叉重疊銜接不夠。國務(wù)院在2007年發(fā)布的《關(guān)于試行國有資本經(jīng)營預(yù)算的意見》中指出國有資本經(jīng)營預(yù)算和一般公共預(yù)算的關(guān)系為“相互獨(dú)立，相互銜接”。即二者之間既要保持完整性和相對(duì)獨(dú)立性，又要根據(jù)國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策和國企改革發(fā)展的任務(wù)，統(tǒng)籌安排。然而，目前公共預(yù)算中仍保留有相當(dāng)數(shù)量用于國有企業(yè)改革發(fā)展的預(yù)算支出，這些預(yù)算支出有的與相應(yīng)的國有資本經(jīng)營預(yù)算支出有著相似的用處有的甚至與國有資本經(jīng)營預(yù)算支出存在重疊交叉，被審計(jì)署作為問題披露。因此政府還需要根據(jù)公共預(yù)算與國有資本經(jīng)營預(yù)算各自的功能定位，進(jìn)一步劃分兩者的事權(quán)和支出責(zé)任。

（三）國企留存收益上繳的比例偏低。國有資本經(jīng)營預(yù)算收益收取的本質(zhì)，是國家向國有企業(yè)收取多少稅后利潤的問題，是國有企業(yè)收益的再分配。國有資本經(jīng)營預(yù)算的收益上繳比例最初為按10%，5%和零比例實(shí)行。自2010年以來，國家曾三次上調(diào)收益收取比例，然而政府及社會(huì)公眾層面普遍認(rèn)為即使在2014年國家再次提高收取比例，收益收取規(guī)模仍然偏低，收繳力度有待進(jìn)一步加強(qiáng)。國有資本作為全民所有，公眾理應(yīng)享有國企發(fā)展所帶來的紅利。

（四）國有資本經(jīng)營預(yù)算監(jiān)督管理和績效評(píng)估有待加強(qiáng)。從廣義上來說，國有資本經(jīng)營預(yù)算作為政府財(cái)政活動(dòng)的重要組成部分，需要接受多個(gè)主體、多個(gè)層次的監(jiān)督，如人大監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、財(cái)政部門監(jiān)督、國資部門監(jiān)督以及公眾監(jiān)督等等。此外，企業(yè)內(nèi)部也需要有相應(yīng)的監(jiān)督稽查機(jī)制。從現(xiàn)狀來看，國有資本經(jīng)營預(yù)算已經(jīng)初步融入到我國的監(jiān)督體系中來，但預(yù)算透明度有待提高，公眾監(jiān)督渠道不暢，國有資本經(jīng)營預(yù)算績效評(píng)價(jià)機(jī)制尚未建立等問題依然突出。

四、結(jié)論

國有資本經(jīng)營預(yù)算從本質(zhì)上講，是國家以所有者身份依法取得國有資本收益，并對(duì)所得收益進(jìn)行價(jià)值管理和分配。其在推動(dòng)國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整，帶動(dòng)國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化;推動(dòng)國有企業(yè)科技進(jìn)步，帶動(dòng)國家產(chǎn)業(yè)升級(jí);適度支持社保等民生支出，分享國有資本收益等方面具有重要意義。針對(duì)我國國有資本經(jīng)營預(yù)算所存在的問題，政府在預(yù)算編制、實(shí)行等過程中，要明確區(qū)分國有資本經(jīng)營預(yù)算的事權(quán)和支出責(zé)任，建立健全國有企業(yè)留存收益使用管理辦法，有效保障國有出資人收益權(quán)。完善國有資本經(jīng)營預(yù)算配套制度，建立健全績效評(píng)價(jià)制度和審計(jì)監(jiān)督制度，進(jìn)一步規(guī)范國有資本預(yù)算支出，促進(jìn)國有企業(yè)更好地發(fā)揮推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的作用。

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作者簡介：黃雪松（1998——）男，漢族，河南焦作人，單位：河南大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，2016級(jí)本科生，財(cái)政學(xué)專業(yè)