當(dāng)前扶貧開發(fā)過程中的資金管理研究

【摘 要】 建國以來，黨和政府非常重視農(nóng)村扶貧開發(fā)， 采取了很多扶貧開發(fā)措施，在改革開放特別是十八大以來，我國農(nóng)村扶貧開發(fā)取得了很大成就。 本文對扶貧資金管理進行了分析，提出了現(xiàn)階段我國農(nóng)村扶貧開發(fā)資金管理中問題，并針對這些問題提出了相應(yīng)對策。

【關(guān)鍵詞】 扶貧 資金 制度

我國是世界上貧困人口數(shù)量第二多的國家，建國以來，黨和政府一直非常重視農(nóng)村扶貧開發(fā)，采取了很多扶貧開發(fā)措施，在改革開放特別是十八大以來，農(nóng)村絕對貧困人口己從1978年的2.5億減少到2008年底的4007萬。2013年11月3日，習(xí)近平總書記首次提出精準(zhǔn)扶貧，為脫貧攻堅提供了一把“金鑰匙”。2017年2月28日，國家統(tǒng)計局發(fā)布的《2016年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》稱：“按照每人每年2300元（2010年不變價）的農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)計算，2016年我國農(nóng)村貧困人口為4335萬人，比上年減少1240萬人”。2018年政府工作報告指出，2012年到2017年，，脫貧攻堅取得決定性進展，貧困人口減少6800多萬，相當(dāng)于每分鐘至少有26人擺脫貧困;貧困發(fā)生率由10.2%下降到3.1%。

我國農(nóng)村扶貧開發(fā)取得了很大成就。但現(xiàn)階段我國農(nóng)村扶貧開發(fā)仍然面臨的很嚴(yán)峻的問題，如農(nóng)村貧困人口數(shù)量多，且主要集中在生態(tài)惡劣的中西部地區(qū);扶貧資金投入總量不足，且在使用過程中得不到充分的利用;因病因災(zāi)返貧現(xiàn)象大量存在。如何進一步提高扶貧效率，關(guān)鍵在于扶貧資金的運作和管理，重組扶貧行政機構(gòu)，集中扶貧資金管理，強化監(jiān)督，加大對農(nóng)村扶貧資金的監(jiān)管力度，提高資金利

用率。

一、當(dāng)前扶貧開發(fā)過程中的資金管理現(xiàn)狀

目前，我國的扶貧資金是由多個部門共同管理的，財政發(fā)展資金和新增財政扶貧資金的項目管理主要由財政和扶貧部門負(fù)責(zé)，以工代賑資金的項目管理主要由計委系統(tǒng)負(fù)責(zé)，少數(shù)民族發(fā)展資金由財政和民委共同管理。財政扶貧資金的項目管理程序基本相同，一般由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣級業(yè)務(wù)部門申報項目，縣財政局、計委、民宗局和扶貧開發(fā)局對分管的項目進行篩選，由縣扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組綜合平衡、審批，報市 （地、州）財政局、計委、民宗局和扶貧開發(fā)局審查匯總，報省財政廳、計委、民委和扶貧開發(fā)局并按財政發(fā)展資金使用范圍、投向和原則最終確定項目并提出項目及資金使用方案，報省扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組審批后，聯(lián)合下達執(zhí)行;按省批準(zhǔn)的計劃，縣業(yè)務(wù)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織項目實施，財政部門撥付資金或負(fù)責(zé)報賬。

二、當(dāng)前扶貧開發(fā)過程中資金管理出現(xiàn)的問題

我國扶貧政策及扶貧資金的投入和使用所產(chǎn)生的成效明顯而巨大，特別是改革開放以來，我國扶貧開發(fā)進展之快、成效之大，為世界囑目，扶貧資金數(shù)額逐年增長。全面推進精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，中央財政在2012年到2017年五年間投入專項扶貧資金2800多億元。2019年中央財政專項扶貧資金共計1260.95億元，比2018年同口徑增加200億元，增長18.85%，支持力度進一步加大。但是，在看到成就的同時，我國的扶貧資金管理問題出現(xiàn)了諸多不盡如人意的情況：

1、扶貧資金多頭管理，導(dǎo)致權(quán)屬不清

資金多頭管理，相當(dāng)部分的扶貧部門與計劃部門各自規(guī)劃，不利于貧困地區(qū)各級政府統(tǒng)一規(guī)劃和實施扶貧開發(fā)項目。以新階段扶貧開發(fā)規(guī)劃為例，國家要求各類扶貧資金統(tǒng)籌規(guī)劃，但由于資金分頭管理上級機關(guān)各有各的要求，不少地方扶貧和計劃部門各自規(guī)劃，不能統(tǒng)籌安排扶貧資金，難以形成合力，給扶貧項目的實施造成困難。資金分頭管理，造成資金浪費。一些項目單位利用分頭管理的弊病，同一項目多頭申報資金，擠占挪用扶貧資金的現(xiàn)象時有發(fā)生，造成扶貧資金的浪費。部門職能交叉，責(zé)任難以落實。扶貧部門作為政府扶貧工作的主管部門，擔(dān)負(fù)扶貧工作主要責(zé)任。但由于對以工代賑資金不能實施管理，難以完成扶貧開發(fā)的重任，造成扶貧責(zé)任落實難。

2、扶貧資金缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，導(dǎo)致扶貧項目零星，資金投放分散

有關(guān)部門審計發(fā)現(xiàn)，有為數(shù)不少的基層單位，是靠關(guān)系、人情上項目要資金，多的十來萬，少者一兩萬，資金投放相對零散，資金安排諸如養(yǎng)殖、種殖、修壩墊地、小流域治理、人畜飲水工程等，分散的資金使扶貧項目的開發(fā)難以形成規(guī)模，改變資金投向、擠占挪用的情況時有發(fā)生，致使扶貧開發(fā)項目效益低下。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的成立，雖然解決了資金到位遲緩的問題，但基本上沒有改變扶貧代款“誰都管，實際上誰都不管”的局面。部門間分歧不斷，對扶貧資金的使用缺乏統(tǒng)一、 科學(xué)的規(guī)劃，對扶貧項目沒有進行深入、系統(tǒng)的可行性研究。造成村有村的打算，鄉(xiāng)有鄉(xiāng)的項目，縣有縣的重點，主管部門更有自己的意見，四面開花，存在資金投放撒胡椒面的現(xiàn)象。

3、扶貧項目計劃管理主體錯位，缺乏群眾參與

現(xiàn)在通行的扶貧項目申報、審批過程，是在行政機構(gòu)封閉狀況下進行的，不透明，農(nóng)民沒有發(fā)言權(quán)。項目能否成功，沒有人承擔(dān)責(zé)任。相當(dāng)部分扶貧項目規(guī)模小，并且直接到村到戶，讓遠(yuǎn)離基層的省、市一級來審批，很難避免“瞎指揮”。此外，項目申報和審批時間過長，資金不能及時到位。項目和資金多頭管理和難于協(xié)調(diào)以及省直接審批項目是資金不能及時到位的深層次的原因。

4、地方配套資金難以落實，影響扶貧項目的預(yù)期收益

由于地方財政困難，無力拿出足夠的配套資金，很多項目實際只是靠中央、省上下?lián)艿捻椖抠Y金完成的，由于資金短缺，導(dǎo)致一些項目無法按原設(shè)計實施，影響了項目的使用效益。不僅如此，地方財政部門還采用撥借等方法臨時占用扶貧的項目資金，造成財政部門下?lián)苜Y金時間大多數(shù)集中在年底，有些甚至到下年初才撥付，使一些項目無法在計劃期限內(nèi)完成。主要有兩方面原因：一是經(jīng)濟條件差、財政資金嚴(yán)重短缺，落實配套資金的確有一定的難度，所以大部分縣在配套資金的落實上難以按計劃配足。二是個別地方的領(lǐng)導(dǎo)對扶貧工作認(rèn)識不足、重視不夠，有錢搞基本建設(shè)，建辦公樓、購小轎車，卻沒有錢投入扶貧開發(fā)項目，使項目工程受到嚴(yán)重影響，難以達到應(yīng)有的扶貧效益。配套資金的不落實，另一方面又加重了群眾的負(fù)擔(dān)。有些項目為了按計劃要求完成，在沒有配套資金的情況下，只能走群眾自籌之路，變相加重了群眾的負(fù)擔(dān)。

5、扶貧資金后期監(jiān)管力度不夠

有的地方事后不檢查、不審計，有問題得不到處理，資金投放一放了之。事后也不調(diào)查、不研究，信息反饋少，責(zé)任不清，放資金人人爭先，出問題無人負(fù)責(zé)。同時，有些項目主管部門對資金使用缺乏有效監(jiān)督，對完工項目不及時進行檢查驗收，致使用款單位鉆空子挪用專項資金，項目完工后不作固定資產(chǎn)登記，產(chǎn)權(quán)、責(zé)任、利益不明晰，形成國有資產(chǎn)流失的漏洞。

三、我國扶貧開發(fā)過程中資金管理制度的完善

為了切實加強對國家扶貧資金的管理，提高扶貧資金使用效益，我國制定了一系列的規(guī)定，包括《國家扶貧資金管理辦法》、《國家以工代賑管理辦法》、《財政扶貧資金管理辦法（試行）》、《財政扶貧項目管理費管理辦法（試行）》、《財政扶貧資金管理辦法》、《財政扶貧資金績效考評試行辦法》等，除了國務(wù)院及各部委制定的管理辦法外，各地方也制定了本地方扶貧資金的管理辦法或者條例。以上這些法規(guī)的制定為我國扶貧開發(fā)中的資金管理提供了依據(jù)，確立了扶貧資金的使用途徑、范圍等，規(guī)定了國家扶貧資金分配的基本依據(jù)，明確了應(yīng)建立綜合考核指標(biāo)，實行嚴(yán)格的扶貧貸款使用責(zé)任制和建立健全扶貧資金的檢查、監(jiān)督制度等。但是，目前不管是國家還是地方制定的有關(guān)扶貧資金的管理辦法以及其配套措施，只是在原則上作了規(guī)定，只能對我國的扶貧開發(fā)起到指導(dǎo)性的作用，而沒有明確我國的扶貧資金的項目選擇辦法、扶貧資金的使用步驟、扶貧資金的具體監(jiān)督管理制度等，這些制度的可操作性不強。因此，完善扶貧資金管理的制度以及相關(guān)的規(guī)定顯得相當(dāng)必要，具體應(yīng)從以下幾點來完善。

1、明確扶貧資金的管理主體

建立健全行之有效的管理辦法，要從申報、立項、實施等環(huán)節(jié)上把關(guān)，從法律上明確這些扶貧資金的管理主體，使得資金管理部門與管理和服務(wù)為一體，改變以往各扶貧資金的主管部門只管資金、忽視工程的做法，切實做好資金的跟蹤管理和技術(shù)服務(wù)工作，要主動向項目實施單位提供信息和技術(shù)，幫助他們把好項目質(zhì)量關(guān)，管好用好項目資金，促進扶貧資金的安全有效運行。這樣能夠做到事事有人管，事事有人監(jiān)督，事事有人承擔(dān)責(zé)任。

2、建立規(guī)范、統(tǒng)一的財政扶貧資金撥付機制

完善扶貧資金支出撥付機制，一方面要切實建立財政扶貧資金專戶管理，讓專戶成為財政扶貧資金的唯一轉(zhuǎn)移通道。另一方面，要有統(tǒng)一的撥付時間要求。原則上，用于下級扶貧項目的資金，應(yīng)在通過審批程序之后的規(guī)定時間內(nèi)撥付到項目所在級次的財政扶貧資金專戶內(nèi)。要全面推行財政扶貧資金報賬制管理，嚴(yán)格按照項目進度審核撥付資金，及時收集資金使用信息。積極推行國庫集中支付和政府采購制度。隨著財政預(yù)算管理改革的不斷完善，扶貧資金的支出使用管理也要逐步納入國庫集中支付的范圍。對于扶貧項目中涉及到大宗或一定數(shù)量規(guī)模的物資設(shè)備由政府按招投標(biāo)方式進行集中采購，提高財政扶貧資金的使用效益。

3、統(tǒng)一規(guī)劃，完善扶貧項目管理機制

各省、區(qū)必須提前制定并報送扶貧資金使用計劃，防止隨意改變資金使用計劃和擠占挪用扶貧資金此類情況的發(fā)生;所有使用中央財政扶貧資金的省、區(qū)、市都應(yīng)在當(dāng)?shù)貓蠹埳瞎挤鲐氋Y金分配情況，接受社會監(jiān)督。項目完成或竣工驗收后，憑培訓(xùn)、招標(biāo)采購、驗收等過程中形成的支持性證明材料和票據(jù)，經(jīng)過村民代表簽字，鄉(xiāng)政府審核，由縣扶貧開發(fā)局審核報賬;其次是要有充分的項目準(zhǔn)備過程，杜絕扶貧項目選擇的隨意性，要吸收貧困群眾的廣泛參與;要有合理、規(guī)范的項目審批過程，重點是下放項目審批權(quán)，改省級審批制為縣級審批、省級備案制，賦予縣級政府一定的項目審批權(quán)，實現(xiàn)責(zé)權(quán)對稱，有利于強化縣級政府及其相關(guān)部門的責(zé)任約束;三是要有科學(xué)透明的項目實施過程和扶貧項目公示制度，將項目的立項情況、實施進展情況等分階段地進行公示;要建立財政扶貧項目監(jiān)理制，逐步建立一個由專業(yè)人員、貧困人口相結(jié)合的監(jiān)理隊伍，建立以規(guī)范的監(jiān)理辦法為基礎(chǔ)的分行業(yè)、分種類的監(jiān)理標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)體系。

4、完善扶貧資金的監(jiān)督機制和追責(zé)機制

扶貧監(jiān)督是合理利用扶貧資金的保證，必須把對財政扶貧資金的監(jiān)督檢查納入財政監(jiān)督體系中，由財政監(jiān)督檢查部門和審計部門直接實施監(jiān)督。同時，推行扶貧資金報賬制、公示制和備案制，確保扶貧資金接受各方面的監(jiān)督。要建立財政扶貧資金使用情況定期報告制度，以便于發(fā)現(xiàn)問題及時糾正。制定嚴(yán)格的扶貧資金的責(zé)任追究機制，使得在扶貧資金管理各個環(huán)節(jié)中的管理不善者受到追責(zé)，加大對違規(guī)違法事件和個人的處罰力度，提高監(jiān)督檢查的效力。使整個扶貧資金管理制度能夠良好運行，為我國的扶貧開發(fā)提供制度保障。

【參考文獻】

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作者簡介：張彬，男，漢族，安徽省濉溪縣委黨校高級講師，法學(xué)碩士，濉溪縣法學(xué)會副會長

基金項目：本文系淮北市法學(xué)會2019年課題（立項編號2019007），課題組成員還有張偉（大）、鮑文正、張偉（?。?。