對(duì)屬地管理核地勘隊(duì)伍改革的思考

【摘 要】 屬地管理核地勘單位分類改革相對(duì)滯后，與其發(fā)展過程和現(xiàn)實(shí)狀況直接相關(guān)，也與其主管部門的管理方式有關(guān)。為深入推進(jìn)屬地管理核地勘隊(duì)伍分類改革，順利按期完成改革任務(wù)，各地主管部門和有關(guān)單位應(yīng)加強(qiáng)學(xué)習(xí)，認(rèn)真領(lǐng)會(huì)中央及地方政府的改革政策精神，在堅(jiān)持中央制定的基本原則的基礎(chǔ)上，還應(yīng)把握政府主導(dǎo)、因地制宜、量體裁衣、發(fā)揮作用的原則，根據(jù)各地各單位具體情況，在改革路徑選擇上不可攀比盲從，應(yīng)按照科學(xué)合理布局的要求，在選擇公益一類還是公益二類或是撤銷并轉(zhuǎn)、重組等路徑上，作出科學(xué)決策，從而制定改革落地方案。具體實(shí)施中要著重考慮政策銜接、建立健全法人治理結(jié)構(gòu)、人員安置、資產(chǎn)處置、溫水煮青蛙等方面問題。

【關(guān)鍵詞】 核地勘單位 分類改革 原則 路徑 問題

2011年3月23日，中共中央國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》，對(duì)事業(yè)單位分類改革提出了總要求、總目標(biāo)，制定了基本原則，明確了改革方向。各省、市、自治區(qū)隨后出臺(tái)了各地的事業(yè)單位分類改革指導(dǎo)意見，明確了改革任務(wù)，制定了推進(jìn)事業(yè)單位分類改革的時(shí)間表，計(jì)劃于2020年完成事業(yè)單位分類改革的總?cè)蝿?wù)?？傮w來看，事業(yè)單位分類改革推進(jìn)順利，但少數(shù)行業(yè)事業(yè)單位分類改革推進(jìn)緩慢，相對(duì)滯后，如屬地管理的核地勘單位。核地勘隊(duì)伍在全國分布廣，職工人數(shù)較多，分類改革能否順利推進(jìn)直接關(guān)系到事業(yè)單位分類改革的整體成效。筆者在本文將對(duì)屬地管理的核地勘單位分類改革相對(duì)滯后的原因、推進(jìn)分類改革應(yīng)把握的原則、實(shí)現(xiàn)路徑、應(yīng)注意的問題等方面提出個(gè)人看法，以期對(duì)順利推進(jìn)核地勘隊(duì)伍分類改革起到些微作用。

一、屬地管理核地勘隊(duì)伍的基本情況

首先，簡(jiǎn)單介紹屬地管理核地勘隊(duì)伍的基本情況。核地勘隊(duì)伍系指原核工業(yè)集團(tuán)公司的專業(yè)鈾礦地質(zhì)勘查隊(duì)伍;屬地管理系指1999年核工業(yè)集團(tuán)公司戰(zhàn)略性結(jié)構(gòu)調(diào)整，下放到各省、市、自治區(qū)管理的72家鈾礦勘查單位，俗稱屬地化管理。屬地管理后，單位職級(jí)不變，軍工事業(yè)單位性質(zhì)不變。屬地管理的核地勘隊(duì)伍幾乎各省、市、自治區(qū)都有分布，在職員工4萬多人。

1、屬地管理核地勘隊(duì)伍的歷史狀況

1955年，核地勘隊(duì)伍最早建立于共和國核工業(yè)創(chuàng)立之初，至1970年代，經(jīng)過20多年布局、調(diào)整，基本完成體系建設(shè)，國家層面設(shè)立中國核工業(yè)地質(zhì)局，下轄中南、華南、西南、華東、東北、西北六個(gè)核工業(yè)地質(zhì)局，六個(gè)核工業(yè)地質(zhì)局分別下轄數(shù)量不等的地勘單位，隊(duì)伍總量76家軍工事業(yè)單位，職工人數(shù)達(dá)40000多人。我國核工業(yè)經(jīng)過多次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，核地勘單位都是被調(diào)整的對(duì)象。至1999年，核工業(yè)集團(tuán)公司實(shí)行剝輔消臃，調(diào)整專業(yè)鈾礦地質(zhì)隊(duì)伍布局，只保留4家核地勘單位為其直屬部隊(duì)，其余72家實(shí)行屬地化管理，分別劃歸所在省、市、自治區(qū)管理。

核地勘單位在歷次調(diào)整中，由于各單位的工作任務(wù)、所處地理位置不同，加上屬地管理后各地給予的政策差異，致使屬地管理的核地勘單位出現(xiàn)較大的發(fā)展差異。然而，他們是中國核工業(yè)從誕生到發(fā)展壯大的見證者。

2、屬地管理核地勘隊(duì)伍的現(xiàn)實(shí)狀況

由于我國是鈾礦資源相對(duì)貧乏的國家，屬地管理的核地勘隊(duì)伍皆因鈾礦勘查任務(wù)嚴(yán)重不足才致剝離。多數(shù)屬地管理核地勘單位幾無地質(zhì)項(xiàng)目任務(wù)。這些單位在調(diào)整發(fā)展過程中，發(fā)揚(yáng)“自力更生，艱苦創(chuàng)業(yè)”的核工業(yè)精神，頑強(qiáng)拼搏，經(jīng)過無數(shù)次嘗試，研發(fā)產(chǎn)品、勇闖市場(chǎng)，大多以失敗而終。2006年，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)地質(zhì)工作的決定》，這些單位才陸續(xù)重回地質(zhì)工作，確立地質(zhì)及其延伸產(chǎn)業(yè)為主業(yè)。目前，除少數(shù)幾家單位有礦產(chǎn)開采權(quán)外，多數(shù)以提供地質(zhì)技術(shù)服務(wù)和工程地質(zhì)及工程建設(shè)施工為其主業(yè)。一般礦產(chǎn)地質(zhì)勘查資質(zhì)和工程地質(zhì)勘察資質(zhì)較高，而工程施工資質(zhì)不高。各單位擁有固定資產(chǎn)不一，多達(dá)數(shù)十億元，少的也有過億固定資產(chǎn)，所擁有的事業(yè)單位編制數(shù)和在職員工多則過千人，少的200多人。屬地管理核地勘單位所6處地理位置多為縣城與鄉(xiāng)村結(jié)合部，少數(shù)幾家由于脫險(xiǎn)搬遷至地級(jí)市新城區(qū)，還有一些位于偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。核地勘單位屬地管理后，都?xì)w口所屬省、市、自治區(qū)國防科技工業(yè)辦公室管理，政府機(jī)構(gòu)改革后為省委軍民融合辦公室管理。雖然屬地管理十多年了，但與政府及有關(guān)部門、地方經(jīng)濟(jì)融合度不高。

二、改革滯后的原因分析

中央下達(dá)的事業(yè)單位分類改革完成時(shí)間是2020年，中央及地方陸續(xù)出臺(tái)了事業(yè)單位分類改革指導(dǎo)意見和配套政策?？v觀全國，尤其是發(fā)達(dá)地區(qū)，多數(shù)行業(yè)、政府部門舉辦的事業(yè)單位分類改革基本能按照政策法規(guī)順利推進(jìn)，而屬地管理核地勘單位及其他少數(shù)行業(yè)事業(yè)單位改革卻相對(duì)滯后。

屬地管理核地勘單位分類改革的進(jìn)程目前只停留在各地編辦劃分了類別而已，對(duì)于配套政策不能得到有效執(zhí)行，離中央國務(wù)院設(shè)立的事業(yè)單位分類改革總目標(biāo)總要求還有較大差距。主要表現(xiàn)為一是管理體制和運(yùn)行機(jī)制沒有變化;二是事企仍為混體運(yùn)行并未事企分離;三是分類改革指導(dǎo)意及配套政策未有效執(zhí)行;四是職責(zé)功能不清晰，也與所分類別不匹配;五是干部職工仍在等待觀望，沒有做出明確應(yīng)對(duì)舉措。

屬地核地勘單位分類改革相較于其他事業(yè)單位而滯后，筆者認(rèn)為主要是以下原因。

第一、其主管部門是省國防科工辦，長(zhǎng)期擔(dān)負(fù)著所轄地軍工單位與地方政府、軍工集團(tuán)公司、國家國防科工局之間的橫向、縱向協(xié)調(diào)職能，而不是直接領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)管帶隊(duì)伍，由于實(shí)行屬地管理前的協(xié)助管理的慣性思維，導(dǎo)致對(duì)核地勘單位屬地管理后的指導(dǎo)不夠，監(jiān)督不力。典型表現(xiàn)就是事業(yè)單位應(yīng)該由主辦機(jī)關(guān)賦予而未賦予其公益服務(wù)職能、工作領(lǐng)域并下達(dá)年度任務(wù)，并依此監(jiān)督考核。

第二、屬地管理核地勘單位在多數(shù)省份為小眾群體，又未明確擔(dān)任具體公益服務(wù)職能，對(duì)社會(huì)及地方影響很小，公眾對(duì)之了解不深，未引起地方政府及職能部門的足夠重視，長(zhǎng)期處于被遺忘的角落。

第三、屬地管理核地勘單位主觀上認(rèn)識(shí)不到位，欠缺銳意改革、創(chuàng)新求變、發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)的意識(shí)和決心。屬地管理核地勘單位從1985年開始，就一直處于企業(yè)化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、屬地化-企業(yè)化的轉(zhuǎn)型改制中。30多年來，上級(jí)多次傳遞出強(qiáng)烈的轉(zhuǎn)型改制的呼聲，但每次都是雷聲大雨點(diǎn)小，絕大多數(shù)單位沒有實(shí)質(zhì)性的變化。這樣的經(jīng)歷必然會(huì)在干部職工中產(chǎn)生改革倦意和消極應(yīng)付情緒。同時(shí)另一個(gè)現(xiàn)象即是轉(zhuǎn)型改制沒有來卻上級(jí)撥款有增無減，而上級(jí)下達(dá)的任務(wù)反而是越來越少，以至沒有下達(dá)具體任務(wù)。這樣的經(jīng)歷也必然會(huì)增加核地勘單位在這次事業(yè)單位分類改革中的負(fù)面影響。

第四、屬地管理核地勘單位自身的諸多天然不足也是影響分類改革滯后的重要因素。一是這些單位是專業(yè)的軍工鈾礦地質(zhì)隊(duì)伍，擁有的技術(shù)和資源非常狹窄，二是這些單位基地都建在偏遠(yuǎn)之地且長(zhǎng)年從事野外工作，這兩點(diǎn)勢(shì)必造成他們適應(yīng)快速發(fā)展的社會(huì)和市場(chǎng)的能力不強(qiáng);三是在歷次轉(zhuǎn)型改制的催促中，正確引導(dǎo)不夠，轉(zhuǎn)型失敗，造成屬地管理核地勘單位積貧積弱，從而對(duì)改革的信心不強(qiáng)決心不大。比如上世紀(jì)80年代中期到90年代，在無資金、無技術(shù)、無市場(chǎng)的條件下，上級(jí)要求各單位從事制造業(yè)，向產(chǎn)品加工方向轉(zhuǎn)型發(fā)展，各單位少都進(jìn)行過多次嘗試，結(jié)果多以失敗告終。

三、推進(jìn)屬地管理核地勘單位改革應(yīng)把握的幾個(gè)原則

基于前述，在謀劃推進(jìn)核地勘單位分類改革時(shí)，在堅(jiān)持中央及地方有關(guān)法規(guī)和政策及中央國務(wù)院《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》強(qiáng)調(diào)的基本原則的前體下，筆者認(rèn)為還應(yīng)把握以下原則。

第一是政府主導(dǎo)的原則。所說政府主導(dǎo)是指在中央和地方下發(fā)的事業(yè)單位分類改革指導(dǎo)意見的基礎(chǔ)上，主管部門應(yīng)考慮屬地管理核地勘單位的個(gè)別性和特殊性，全面掌握改革單位的包括人、財(cái)、物、技術(shù)和業(yè)務(wù)情況，在協(xié)商的基礎(chǔ)上以主管部門為主導(dǎo)，有針對(duì)性的制定改革方案。把握此原則有利于克服改革單位消極負(fù)面因素，有利于強(qiáng)力推進(jìn)改革進(jìn)程。

第二是因地制宜的原則。屬地管理核地勘單位各省皆有分布，雖然是各省制定具體的事業(yè)單位分類改革實(shí)施方案，但涉及到行業(yè)內(nèi)的改革，各省容易互相參考借鑒，使改革單位產(chǎn)生攀比現(xiàn)象。由于各省的資源配置和機(jī)構(gòu)布局不完全相同，各地在制定改革單位具體實(shí)施方案時(shí)，應(yīng)充分考慮各地的實(shí)際情況，選擇采用具體措施。把握此原則有利于實(shí)現(xiàn)公益事業(yè)單位的科學(xué)合理布局的目標(biāo)。

第三是量體裁衣的原則。在堅(jiān)持公益事業(yè)單位科學(xué)布局的原則下，主管部門在制定改革單位具體實(shí)施方案時(shí)應(yīng)充分考慮到改革單位的人員構(gòu)成、技術(shù)能力、業(yè)務(wù)單元等情況，采取重組、合并等措施以實(shí)現(xiàn)資源集約型管理和科學(xué)配置之目的。

第四是發(fā)揮作用的原則。屬地管理核地勘單雖然目前獨(dú)立擔(dān)任的公益服務(wù)職能不多，但在基礎(chǔ)地質(zhì)研究、礦產(chǎn)資源勘查特別是放射性礦產(chǎn)勘查、核技術(shù)應(yīng)用、輻射環(huán)境監(jiān)測(cè)和放射衛(wèi)生服務(wù)等方面擁有比較優(yōu)勢(shì)，也一直在這些領(lǐng)域?yàn)榈胤教峁┹o助性服務(wù)。因此，在具體實(shí)施時(shí)，根據(jù)各地實(shí)際，可以考慮單獨(dú)設(shè)立機(jī)構(gòu)或把其中的專業(yè)技術(shù)人員及設(shè)備合并到相關(guān)機(jī)構(gòu)之中，增強(qiáng)這些領(lǐng)域的公益服務(wù)力量。

四、實(shí)施屬地管理核地勘單位分類改革的路徑選擇

目前，全國各地管理的核地勘單位分類改革多停滯在清理分類階段，后續(xù)措施正在醞釀之中。就當(dāng)前情況看，原核地質(zhì)六個(gè)大局以及湖北、廣西管理的核地勘單位劃分為公益一類事業(yè)單位，其他單位劃分為公益二類事業(yè)單位。從調(diào)研結(jié)果看，在已經(jīng)提出的方案討論稿中，有些省對(duì)前期的分類結(jié)果會(huì)作出調(diào)整，有重新考慮劃分為一類的，有考慮實(shí)行企業(yè)化改革的，也有考慮合并重組的。各地對(duì)屬地管理核地勘單位分類改革都持謹(jǐn)慎態(tài)度。在制定具體實(shí)施方案時(shí)，筆者認(rèn)為，以下路徑可供選擇。

路徑一：成建制劃分為公益一類事業(yè)單位。實(shí)行此路徑改革，一是全省公益一類事業(yè)單位布局確有需要;二是省內(nèi)管理的核地勘單位只有一家且人員編制規(guī)模不大。政府可通過放寬退休政策，安排部分年齡偏大的工作人員退休，縮減人員規(guī)模。賦予其放射性礦產(chǎn)地質(zhì)調(diào)查與研究、核與輻射環(huán)境監(jiān)測(cè)、輻射防護(hù)技術(shù)服務(wù)、放射衛(wèi)生技術(shù)服務(wù)、為核應(yīng)急和核安全提供監(jiān)測(cè)技術(shù)支持等公益服務(wù)職能。使其成為在核與輻射領(lǐng)域提供公益一類服務(wù)的專業(yè)隊(duì)伍，政府按照公益一類事業(yè)單位的要求進(jìn)行規(guī)范管理。改革單位原有的對(duì)外投資，不論是全資還是股份，均須在政府有關(guān)部門的主導(dǎo)和監(jiān)督下清理處置。如此，把屬地管理的核地勘單位作為公益一類事業(yè)單位科學(xué)布局的一塊有益拼板，能很好地解決地方在核與輻射領(lǐng)域的短板問題，又能充分發(fā)揮核地勘單位的積極作用，為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)作出新的貢獻(xiàn)。

路徑二：成建制劃分為公益二類事業(yè)單位。實(shí)施此路徑改革，一是省內(nèi)管理的核地勘單位數(shù)量不多，不宜超過兩家，二是全省事業(yè)單位布局上只適合設(shè)置為公益二類事業(yè)單位。整體劃分為公益二類事業(yè)單位的，也需處理好與原出資注冊(cè)的公司的關(guān)系，應(yīng)建立健全法人治理結(jié)構(gòu)，依法依規(guī)運(yùn)作。如此，有利于改革單位的平穩(wěn)過渡，穩(wěn)定發(fā)展。

路徑三：合并重組。省內(nèi)管理的核地勘單位超過三家的，適合選擇實(shí)施合并重組改革。按照業(yè)務(wù)相近合并重組，從事公益一類服務(wù)的業(yè)務(wù)單元合并作為省內(nèi)公益一類事業(yè)單位布局的補(bǔ)充，可成為獨(dú)立的法人主體，也可并入原有的相關(guān)機(jī)構(gòu)。從事公益二類服務(wù)的業(yè)務(wù)單元合并重組成一家公益二類事業(yè)單位，依原機(jī)構(gòu)的地理位置能合并辦公的合并辦公，不能合并辦公的設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。從事市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的業(yè)務(wù)單元，競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)且效益不好的宜撤銷，有一定競(jìng)爭(zhēng)能力的合并重組為集團(tuán)公司，建立健全法人治理結(jié)構(gòu)。

五、推進(jìn)屬地管理核地勘單位分類改革應(yīng)注意的幾個(gè)問題

在推進(jìn)屬地管理核地勘單位分類改革時(shí)，各有關(guān)部門和改革單位一定要認(rèn)真學(xué)習(xí)中央及地方的有關(guān)政策精神，準(zhǔn)確理解和把握事業(yè)單位分類改革的目的、要求、基本原則等，依據(jù)各地各單位實(shí)際，精心制定屬地管理核地勘單位改革落地方案。加強(qiáng)宣傳工作，加大思想政治工作力度，做好宣傳解釋、說服教育工作，及時(shí)掌握職工思想動(dòng)態(tài)，及時(shí)理順職工思想情緒，及時(shí)化解矛盾，為順利推進(jìn)改革提供思想保證。以下幾個(gè)問題，應(yīng)該提前做好謀劃。

1、政策銜接的問題。中央及地方對(duì)于事業(yè)單位分類改革陸續(xù)出臺(tái)了很多政策，但多數(shù)是規(guī)范和解決共性層面的問題，對(duì)于屬地管理核地勘單位改革將要涉及的人員安置、資產(chǎn)處置、機(jī)構(gòu)撤銷并轉(zhuǎn)等問題還要進(jìn)一步制定政策進(jìn)行規(guī)范和調(diào)整，為具體實(shí)施改革提供政策依據(jù)和保障。

2、法人治理結(jié)構(gòu)的問題。中央要求事業(yè)單位分類改革要建立健全法人治理結(jié)構(gòu)，探索建立理事會(huì)、董事會(huì)、管委會(huì)等多種形式的治理結(jié)構(gòu)，健全決策、執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)制。尤其是要理順改革單位與其出資組建的公司的關(guān)系，各自建立法人治理結(jié)構(gòu)，真正成為法人主體。目前狀況下，事企不分、產(chǎn)權(quán)不清、權(quán)責(zé)不明、制約失衡等問題根本原因就是法人治理結(jié)構(gòu)不健全或根本缺位。因此，建立健全法人治理結(jié)構(gòu)，形成科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)決策議事監(jiān)督整機(jī)構(gòu)是關(guān)鍵所在。

3、人員安置的問題。中央要求，事業(yè)單位分類改革要堅(jiān)持以人為本，把提高公益服務(wù)水平、滿足人民群眾需求作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。由于屬地管理核地勘單位都為老隊(duì)伍，且在屬地管理后新進(jìn)人員較少，人員普遍年齡偏大，改革中人員安置是必須考慮的一個(gè)重要問題。建議適當(dāng)放寬退休政策，符合提前退休的人員辦理退休手續(xù);鼓勵(lì)專業(yè)技術(shù)人員參加事業(yè)單位公開招聘考試并給予一定優(yōu)惠政策;為改革中落選人員再就業(yè)疏通渠道，創(chuàng)造條件。

4、資產(chǎn)處置的問題。屬地管理的核地勘單位在數(shù)十年的改革發(fā)展中，都積累了一定的不同形式的資產(chǎn)，有土地、房屋等不動(dòng)產(chǎn)，有設(shè)備車輛等固定資產(chǎn)，多數(shù)都有全資或股份形式對(duì)外投資企業(yè)資本及收益，多數(shù)也有一定負(fù)債。各地對(duì)其審計(jì)和清產(chǎn)核資寬嚴(yán)不一，政府主管部門未能掌握完全真實(shí)情況。資產(chǎn)處置是改革成敗的重要一環(huán)，直接關(guān)系到國有資產(chǎn)流失、國有資產(chǎn)效能發(fā)揮，甚至事關(guān)工作人員貪腐。

5、溫水煮青蛙的問題。事業(yè)單位分類改革是我國全面深化改革戰(zhàn)略的一個(gè)方面，事關(guān)大局，各地各部門都十分重視。主管部門和改革單位在思想上要高度重視，在行動(dòng)上也要快速準(zhǔn)確。要克服懈怠思想，不能停留于改革表層，只動(dòng)其皮毛，而不及內(nèi)腑。若深入推進(jìn)速度過緩，則財(cái)政撥款就會(huì)長(zhǎng)期維持，改革單位就會(huì)繼續(xù)維持原有狀態(tài)，干部職工思想又會(huì)重回老路，一旦嚴(yán)格要求，干部職工將難以適應(yīng)，溫水煮青蛙效應(yīng)就會(huì)出現(xiàn)。

六、結(jié)語

事業(yè)單位分類改革已經(jīng)接近中央制定的截止期，屬地管理核地勘單位如何深入推進(jìn)，是主管部門和改革單位必須面對(duì)的重要工作。只有全面準(zhǔn)確領(lǐng)會(huì)和把握中央及地方政府制定的事業(yè)單位分類改革的政策精神，認(rèn)真宣傳發(fā)動(dòng)，認(rèn)真貫徹落實(shí)，屬地管理核地勘單位改革方能深入推進(jìn)，按期完成任務(wù)。只要我們認(rèn)真做好調(diào)研工作，準(zhǔn)確掌握改革單位實(shí)際情況，按照中央及地方政府的政策精神要求，堅(jiān)持政策先行，堅(jiān)持溝通協(xié)商，堅(jiān)持人文關(guān)懷，精心謀劃，制定科學(xué)合理的改革落地方案，妥善解決好改革單位人、財(cái)、物等方面問題，屬地管理核地勘單位改革任務(wù)就能圓滿完成。

作者簡(jiǎn)介：孔友峰（1965-），男，漢族，湖北省孝感人，高級(jí)經(jīng)濟(jì)師，湖北省核工業(yè)地質(zhì)局局長(zhǎng)助理，單位：湖北省核工業(yè)地質(zhì)局。