多途徑解決征地沖突問題

【摘 要】 征地是城市化社會變遷的一種必然現(xiàn)象，經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)都離不開土地資源的支撐，必然會有大量的農(nóng)業(yè)土地被征收用于城市建設(shè)。這其中涉及到的利益沖突是征地沖突產(chǎn)生的根源，征地補(bǔ)償作為一種利益再分配的方式，其中存在較大的利益博弈空間，往往成為征地沖突的焦點(diǎn)問題，各個利益主體都會充分參與其中追逐自身利益的最大化。本文從土地經(jīng)濟(jì)價值、行政思維、征地補(bǔ)償模式、制度建設(shè)缺失以及政策法律“碎片化”等方面出發(fā)，分析了當(dāng)前我國征地沖突產(chǎn)生的原因，并相應(yīng)的給出了解決策略。

【關(guān)鍵詞】 征地沖突 ?土地經(jīng)濟(jì)價值 ?征地補(bǔ)償

1 征地沖突現(xiàn)狀

征地沖突是與征地相關(guān)的各個主體圍繞土地利益、權(quán)利和權(quán)力表現(xiàn)出來的一系列心理或行為上的互動對抗過程，在一定條件下可能激化為影響社會穩(wěn)定的暴力事件。當(dāng)前全國絕大多數(shù)地區(qū)征地拆遷中發(fā)生的沖突，往往不是維權(quán)性質(zhì)的，而是博利性質(zhì)的。因?yàn)槿珖鞯夭疬w補(bǔ)償普遍超過征地制度規(guī)定的補(bǔ)償上限，農(nóng)民并不反對征地拆遷。根據(jù)解釋征地沖突的利益博弈范式——土地征收過程中存在大量模糊利益空間，征地時各方利益主體為了利益最大化，會進(jìn)行激烈的利益博弈，并因此產(chǎn)生征地沖突，包括上訪和群體性事件。

2 征地沖突產(chǎn)生的原因

2.1 土地經(jīng)濟(jì)價值不斷提高。近年來，中國固定資產(chǎn)投資不斷加大，房地產(chǎn)開發(fā)明顯加速，違規(guī)建設(shè)、開發(fā)問題尤其突出，中國征收土地面積多年位居高位。隨著地價水平的不斷上漲，土地征收、占用補(bǔ)償費(fèi)也是一漲再漲。不僅法定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高，征收耕地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由被征收前三年平均產(chǎn)值的3-6倍提高到6-10倍，每一個農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由被征收前三年平均年產(chǎn)值的2-3倍提高到4-6倍，實(shí)際補(bǔ)償額度也有顯著提升。上述原因使得土地權(quán)利人尤其是城市土地使用單位、個人以及城中村、城市周邊、道路沿線、重要工程外圍的農(nóng)民著實(shí)感到土地的經(jīng)濟(jì)價值所在，有些早已處理的土地事務(wù)、原本平息的土地糾紛，只因土地價格上漲和征占地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的提高而被再度挑起，甚至演化為沖突。

2.2 以金錢為主導(dǎo)的征地補(bǔ)償模式。在村民與村委會、基層政府的博弈過程中，存在許多導(dǎo)致征地沖突激化的因素，如以金錢為主導(dǎo)的征地補(bǔ)償模式。在發(fā)達(dá)地區(qū)探索的“土地?fù)Q社保”等新型征地補(bǔ)償模式尚未大規(guī)模推廣之際，現(xiàn)階段多數(shù)地區(qū)農(nóng)村征地補(bǔ)償仍然延續(xù)的是“一次性貨幣補(bǔ)償”模式，這種“一錘子買賣”很難為村民提供未來生活所需要的安全感，村民不得不采取各種措施盡最大限度來降低未來的不確定性，這也導(dǎo)致了這樣一個局面：征地補(bǔ)償已經(jīng)達(dá)到法律所能允許的最高標(biāo)準(zhǔn)，但是村民仍然期待通過抗?fàn)幍玫礁嗾鞯厥找妗?/p>

2.3 程序正義的制度建設(shè)缺失和對村民訴求的回應(yīng)方式僵化。在大量的征地沖突樣本案例中村民對集體土地的處置與買賣情況基本一無所知，更不用說征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是否合理。其一，政府征地依憑的是文字材料，對征地合法性缺乏實(shí)質(zhì)性審查環(huán)節(jié)，不僅如此，還存在隨意變更征地用途等問題。其二，征地補(bǔ)償方案的決定程序不合理，盡管設(shè)置了公告聽證和裁決等機(jī)制，但這些機(jī)制的作用是告知而非聽取村民意見。即使村民有疑問和反對，也絲毫不能改變地方政府作出的決定。其三，村民難以有效監(jiān)督村委會對集體土地的使用和轉(zhuǎn)讓過程，是一個典型的“暗箱”操作。

3 征地沖突的解決對策

3.1 正確認(rèn)識土地經(jīng)濟(jì)價值的提高。“開源”措施——科學(xué)合理的確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。完善土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。結(jié)合“年產(chǎn)值倍數(shù)法”和“區(qū)片價法”，綜合考慮土地原用途和區(qū)位、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、土地供求狀況、人均收入等情況，合理確定土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn);完善征地補(bǔ)償與收入上漲、物價增長指數(shù)等相適應(yīng)的動態(tài)調(diào)整機(jī)制，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上逐步提高補(bǔ)償水平。此外，對殘余地補(bǔ)償費(fèi)、青苗費(fèi)、搬遷費(fèi)以及其他必要支出等補(bǔ)償，應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況確定。

“節(jié)流”措施——提高城市土地集約節(jié)約利用度。具體可以采取以下措施：一是堅(jiān)持“行政”與“市場”并重，實(shí)行“雙輪驅(qū)動”。著重政策引導(dǎo)，堅(jiān)持以規(guī)范推進(jìn)、政策激勵、數(shù)據(jù)考核來提升土地節(jié)約集約利用水準(zhǔn)。推進(jìn)土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，實(shí)行供需雙向調(diào)節(jié)機(jī)制，用市場手段和價格杠桿倒逼節(jié)約集約用地水平的提升。二是堅(jiān)持“增質(zhì)”與“減量”并重，鎖定轉(zhuǎn)型突破口。在招商引資上選優(yōu)擇強(qiáng)，圍繞推進(jìn)產(chǎn)業(yè)和城市同步轉(zhuǎn)型，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)同步提升，堅(jiān)持“規(guī)模與質(zhì)量并重、科技與人才并舉”，變“招商引資”為“招商選資、招商引智”。

3.2 多層次復(fù)合手段并舉。針對上文提到的以金錢為主導(dǎo)的征地補(bǔ)償模式以及程序正義的制度建設(shè)缺失和對村民訴求的回應(yīng)方式僵化問題，應(yīng)以多層次復(fù)合治理手段解決。實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的手段和機(jī)制應(yīng)既包括傳統(tǒng)管制類工具，也包括市場類和社會性工具，其應(yīng)視具體情況選擇和組合使用。農(nóng)村征地往往以一畝地補(bǔ)償多少錢的手段一次性完成土地所有權(quán)交割，這種“金錢主導(dǎo)”模式從形式上看最直接、最有效，然而它只關(guān)注到土地和土地附著物的當(dāng)前價值，回應(yīng)的是村民當(dāng)前現(xiàn)實(shí)利益需求，忽視了村民對長遠(yuǎn)發(fā)展和社會認(rèn)同歸屬方面的復(fù)合性需求。

3.3 深化征地制度改革，消除土地法律政策之間的矛盾。適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，清晰界定“公共利益”的內(nèi)涵，縮小征地的范圍，將工業(yè)和商業(yè)用地排除出征地范圍，從而為征地制度改革奠定基礎(chǔ)。同時，取消《土地管理法》關(guān)于“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”的規(guī)定，消除《土地管理法》與《憲法》之間的矛盾。

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作者簡介：李昊凱（1995.01-），男，漢族，山西呂梁人，山西財(cái)經(jīng)大學(xué)土地資源管理專業(yè)，碩士研究生，研究方向：土地規(guī)劃與利用。