上海遠(yuǎn)郊城鎮(zhèn)圈空間協(xié)調(diào)發(fā)展策略思考
——以祝橋—惠南城鎮(zhèn)圈為例

熊 婭

（上海市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，上海 200040）

自1946年大上海都市計(jì)劃以來(lái)，上海各時(shí)期城市總體規(guī)劃始終堅(jiān)持著“有機(jī)疏散、多心開(kāi)敞”的空間布局理念，但隨著城市的快速發(fā)展，上海面臨著越來(lái)越多的發(fā)展瓶頸。當(dāng)前，上海城市空間格局已進(jìn)入結(jié)構(gòu)性調(diào)整的關(guān)鍵時(shí)期。圍繞空間發(fā)展的優(yōu)化思路，上海新一輪城市總體規(guī)劃分別從宏觀、中觀、微觀三個(gè)維度，從都市圈、城鎮(zhèn)圈、生活圈三個(gè)空間層次，著力研究上海可持續(xù)的空間發(fā)展模式。

上海市新一輪總體規(guī)劃首次提出“城鎮(zhèn)圈”發(fā)展創(chuàng)新理念，以城鎮(zhèn)圈作為空間組織和資源配置的基本單元，優(yōu)化郊區(qū)空間結(jié)構(gòu)，代表了轉(zhuǎn)型時(shí)期上海對(duì)于空間組織新模式的一種探索。

1 上海遠(yuǎn)郊城鎮(zhèn)以城鎮(zhèn)圈發(fā)展模式轉(zhuǎn)變的總體要求

1.1 城鎮(zhèn)圈發(fā)展內(nèi)涵

上海2035總體規(guī)劃以強(qiáng)化郊區(qū)節(jié)點(diǎn)城市的獨(dú)立功能為目標(biāo)，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)城鎮(zhèn)體系以行政層級(jí)配置公共資源的方式，在更大范圍統(tǒng)籌功能和服務(wù)，提出依托“城鎮(zhèn)圈發(fā)展戰(zhàn)略”優(yōu)化上海郊區(qū)空間組織、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。每個(gè)城鎮(zhèn)圈覆蓋若干個(gè)建制鎮(zhèn)或街道，新城和重點(diǎn)新市鎮(zhèn)是城鎮(zhèn)圈的核心城鎮(zhèn)，通過(guò)加強(qiáng)核心城鎮(zhèn)與周邊一般新市鎮(zhèn)、集鎮(zhèn) （非建制鎮(zhèn)），以及農(nóng)村地區(qū)的公共交通服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，促進(jìn)30～40 min交通可達(dá)范圍內(nèi)產(chǎn)城融合、職住平衡、資源互補(bǔ)、服務(wù)共享，起到統(tǒng)籌公共服務(wù)資源配置，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)圈內(nèi)各級(jí)城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村地區(qū)共享和組合發(fā)展的重要作用。

1.2 城鎮(zhèn)圈發(fā)展類(lèi)型

從促進(jìn)城鄉(xiāng)融合的角度出發(fā)，在主城區(qū)外新市鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)密集的地區(qū)，以一個(gè)或多個(gè)城鎮(zhèn) （新城、新市鎮(zhèn)） 為核心，劃定周邊30～40 min通勤可達(dá)范圍內(nèi)的24個(gè)城鎮(zhèn)圈，包括16個(gè)綜合發(fā)展型城鎮(zhèn)圈、4個(gè)整合提升型城鎮(zhèn)圈和4個(gè)生態(tài)主導(dǎo)型城鎮(zhèn)圈。其中，綜合發(fā)展型城鎮(zhèn)圈由新城、核心鎮(zhèn)和中心鎮(zhèn)引領(lǐng)，重點(diǎn)加強(qiáng)公共服務(wù)、住房等資源配置，推進(jìn)跨區(qū)域綜合交通設(shè)施對(duì)接和公共服務(wù)設(shè)施共享；整合提升型城鎮(zhèn)圈位于中心城周邊地區(qū)，著重體現(xiàn)生態(tài)宜居功能；生態(tài)主導(dǎo)型城鎮(zhèn)圈著重體現(xiàn)城鄉(xiāng)服務(wù)、生態(tài)保育、休閑游憩功能。

2 祝橋—惠南城鎮(zhèn)圈發(fā)展面臨的問(wèn)題和挑戰(zhàn)

祝橋—惠南城鎮(zhèn)圈位于上海遠(yuǎn)郊地區(qū)，屬于綜合發(fā)展型城鎮(zhèn)圈。城鎮(zhèn)圈涉及6個(gè)建制鎮(zhèn)，分別為祝橋鎮(zhèn)、惠南鎮(zhèn)、宣橋鎮(zhèn)、新場(chǎng)鎮(zhèn)、大團(tuán)鎮(zhèn)和老港鎮(zhèn)，8個(gè)非建制鎮(zhèn)，113個(gè)行政村。依據(jù)城鎮(zhèn)化水平、產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)和城鎮(zhèn)特色對(duì)6個(gè)建制鎮(zhèn)進(jìn)行分類(lèi)，相對(duì)獨(dú)立、產(chǎn)業(yè)支撐強(qiáng)、地域輻射力強(qiáng)的鎮(zhèn)有祝橋鎮(zhèn)、惠南鎮(zhèn)、宣橋鎮(zhèn)、新場(chǎng)鎮(zhèn)；鎮(zhèn)域面積較大，以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或生態(tài)為主的鎮(zhèn)有大團(tuán)鎮(zhèn)和老港鎮(zhèn)。此外，新場(chǎng)鎮(zhèn)是國(guó)家級(jí)歷史文化名鎮(zhèn)。浦東新區(qū)城鎮(zhèn)圈劃分如圖1所示。

圖1 浦東新區(qū)城鎮(zhèn)圈劃分

2.1 缺乏中觀謀劃，資源有待統(tǒng)籌

2009年南匯區(qū)劃歸浦東新區(qū)，2011年浦東新區(qū)川沙新鎮(zhèn)、六灶鎮(zhèn)、祝橋鎮(zhèn)行政邊界調(diào)整，兩次重大的行政邊界調(diào)整對(duì)祝橋—惠南城鎮(zhèn)圈所涉及的行政主體的管轄范圍產(chǎn)生重大影響，因此各鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)出現(xiàn)較大變化。城鎮(zhèn)圈內(nèi)部各鎮(zhèn)空間發(fā)展各自為政，存在空間結(jié)構(gòu)難以銜接，城鎮(zhèn)毗鄰地區(qū)的道路建設(shè)滯后，缺乏承接臨空地區(qū)產(chǎn)業(yè)溢出統(tǒng)籌謀劃，公共服務(wù)設(shè)施短板顯著但配置意愿不足等問(wèn)題。

隨著城市空間開(kāi)始向高層次演化，扁平化、網(wǎng)絡(luò)化、多中心化逐漸成為趨勢(shì)，遠(yuǎn)郊地區(qū)新市鎮(zhèn)以城鎮(zhèn)圈為單位對(duì)接落實(shí)上海2035總體規(guī)劃的重要指標(biāo)，能夠?qū)Τ蟪鞘械目臻g組織進(jìn)行比較好的管理。對(duì)比《 （原） 浦東新區(qū)綜合發(fā)展規(guī)劃》 （2000～2020） 和《 （原） 南匯區(qū)域總體規(guī)劃實(shí)施方案》 （2008～2020），《浦東新區(qū)總體規(guī)劃暨土地利用總體規(guī)劃》 （2017在編） （以下簡(jiǎn)稱(chēng)“新區(qū)總規(guī)”） 弱化形式上的功能分區(qū)概念，通過(guò)分解關(guān)鍵指標(biāo)對(duì)各鎮(zhèn)統(tǒng)籌發(fā)展起指引作用，高效落實(shí)全市總規(guī)要求。

2.2 人口規(guī)模屬于中型城鎮(zhèn)圈，未來(lái)還有人口導(dǎo)入空間

上海的郊區(qū)是未來(lái)應(yīng)對(duì)超大城市發(fā)展不確定性，實(shí)現(xiàn)彈性發(fā)展的重要空間。按照人口規(guī)模劃分，祝橋—惠南城鎮(zhèn)圈屬于中型城鎮(zhèn)圈。根據(jù)2010年六普人口數(shù)據(jù)，祝橋—惠南城鎮(zhèn)圈常住人口規(guī)模約68萬(wàn)人，戶籍人口占比約62%，外來(lái)人口占比約38%，常住人口密度為0.16 萬(wàn)人/km2。城鎮(zhèn)圈內(nèi)部各鎮(zhèn)人口規(guī)模差異較為顯著，其中祝橋、惠南鎮(zhèn)人口規(guī)模超過(guò)20萬(wàn)，宣橋、新場(chǎng)、大團(tuán)及老港鎮(zhèn)人口均低于20萬(wàn)，且外來(lái)人口比重均高于50%。根據(jù)新區(qū)總規(guī)對(duì)于本城鎮(zhèn)圈的人口規(guī)模要求 （80萬(wàn)人），且相較中心城周邊地區(qū)人口密度，本城鎮(zhèn)圈還有一定人口導(dǎo)入空間。未來(lái)國(guó)內(nèi)機(jī)場(chǎng)的中長(zhǎng)期需求將支撐城鎮(zhèn)圈內(nèi)浦東機(jī)場(chǎng)客流量持續(xù)提升，并影響城鎮(zhèn)圈內(nèi)的人口進(jìn)一步集聚。

人口分布方面，各城鎮(zhèn)沿主要區(qū)域交通設(shè)施形成滬南公路城鎮(zhèn)帶和川南奉公路城鎮(zhèn)帶，人口分布也隨之形成以惠南鎮(zhèn)為中心的“十字”發(fā)展結(jié)構(gòu)。對(duì)比第五次人口普查和第六次人口普查人口密度，祝橋—惠南城鎮(zhèn)圈十年間人口密度也是沿主要的交通廊道，即滬南公路和川南奉公路有明顯擴(kuò)張?；菽湘?zhèn)在失去了南匯區(qū)區(qū)域行政中心地位之后依靠已建設(shè)施和城鎮(zhèn)規(guī)模慣性，人口密度持續(xù)提升，依然在實(shí)際上承擔(dān)了區(qū)域中心的職能。

2.3 土地城鎮(zhèn)化發(fā)展階段清晰，承載多處高等級(jí)基礎(chǔ)設(shè)施

祝橋—惠南城鎮(zhèn)圈土地城鎮(zhèn)化過(guò)程階段顯著，根據(jù)土地的城鎮(zhèn)化程度和建設(shè)用地的分布情況可對(duì)城鎮(zhèn)圈土地使用情況劃分為三個(gè)階段。第一階段是傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)主導(dǎo)下的自由發(fā)展階段 （1990～2000年）。建設(shè)用地主要集中在惠南鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)和宣橋鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)，沿滬南公路和川南奉公路零星分布，用地類(lèi)型主要是居住用地和少量工業(yè)用地。第二階段是用地快速城鎮(zhèn)化發(fā)展階段 （2000～2010年）。城鎮(zhèn)圈范圍內(nèi)新增多處重大交通、市政基礎(chǔ)設(shè)施，包括浦東機(jī)場(chǎng)和老港垃圾處理廠等國(guó)家級(jí)、市級(jí)重要基礎(chǔ)設(shè)施。另外，由于產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人口城鎮(zhèn)化的需求，城鎮(zhèn)建設(shè)用地量大幅提升，在原有建設(shè)用地范圍周邊新增了大量產(chǎn)業(yè)用地和高等級(jí)教育設(shè)施用地，形成南匯工業(yè)區(qū)、機(jī)場(chǎng)臨空工業(yè)園、南匯大學(xué)城、上海野生動(dòng)物園等功能集中的板塊。第三階段是建設(shè)用地填充式發(fā)展 （2010年至今）。隨著交通設(shè)施網(wǎng)絡(luò)的進(jìn)一步完善，尤其是16號(hào)線軌道交通的布局與開(kāi)通，城鎮(zhèn)圈內(nèi)的建設(shè)用地量進(jìn)一步上升，布局沿交通走廊和軌交站點(diǎn)進(jìn)一步集聚。1997、2006、2015年城鎮(zhèn)圈現(xiàn)狀土地使用如圖2所示。

圖2 1997、2006、2015年城鎮(zhèn)圈現(xiàn)狀土地使用圖

2.4 公共活動(dòng)中心能級(jí)差距較大，公共開(kāi)放空間品質(zhì)整體較差

公共活動(dòng)中心是反映人類(lèi)城市活動(dòng)的核心地區(qū)，能反映城市發(fā)展的特征。公共中心的組成不是單一的個(gè)體，而是一個(gè)多層級(jí)的體系。城鎮(zhèn)圈整體上呈現(xiàn)出以惠南鎮(zhèn)區(qū)強(qiáng)中心，以祝橋、新場(chǎng)多社區(qū)為弱中心的空間分布格局。由于惠南鎮(zhèn)曾是南匯區(qū)的主要公共活動(dòng)中心，因此集聚了大量高等級(jí)公共服務(wù)設(shè)施。另外，2015年祝橋—惠南城鎮(zhèn)圈綠地率只有4.55%，人均公共綠地面積不足2.13 m2。城鎮(zhèn)圈內(nèi)公園等開(kāi)放空間建設(shè)嚴(yán)重不足，重要的公共空間分布不成體系，影響本地區(qū)的城市空間品質(zhì)。同時(shí)，生態(tài)空間內(nèi)較高比例的建設(shè)用地使生態(tài)廊道的生態(tài)功能下降，造成區(qū)域生態(tài)空間阻隔。

2.5 綜合交通體系完整，高等級(jí)交通設(shè)施對(duì)城鎮(zhèn)空間割裂嚴(yán)重

祝橋—惠南城鎮(zhèn)圈內(nèi)基本形成以軌道交通、高速公路、主干道、快速路為主體的交通網(wǎng)絡(luò)體系。現(xiàn)狀軌道交通配置較為薄弱，與中心城呈盡端式聯(lián)系，與規(guī)劃綜合交通樞紐及各級(jí)區(qū)域樞紐間的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系不足，且軌交站點(diǎn)覆蓋率較低。根據(jù)2017年地鐵運(yùn)營(yíng)數(shù)據(jù)，研究范圍內(nèi)現(xiàn)有地鐵線路3條，地鐵站7座，軌交站點(diǎn)15分鐘步行圈覆蓋范圍占城鎮(zhèn)圈總面積的2%，低于浦東新區(qū)的20%平均水平。高/快速路方面現(xiàn)狀已經(jīng)完成四橫四縱的路網(wǎng)體系，但城鎮(zhèn)之間的聯(lián)系主干路建設(shè)較為滯后。受制于高快速道路地面段敷設(shè)形式，城鎮(zhèn)空間割裂嚴(yán)重。

3 城鎮(zhèn)圈空間發(fā)展引導(dǎo)策略

3.1 構(gòu)建組團(tuán)式城鎮(zhèn)圈，確立祝橋、惠南雙中心體系

祝橋—惠南城鎮(zhèn)圈是浦東中部地區(qū)的重要組成部分，借助具有戰(zhàn)略發(fā)展意義的浦東綜合交通樞紐和便捷的城市交通，聯(lián)動(dòng)周邊城市功能板塊，加快城鎮(zhèn)圈整體發(fā)展，打造地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略支點(diǎn)。打造以中心鎮(zhèn)為核心的組團(tuán)式城鎮(zhèn)圈，憑借浦東綜合交通樞紐的發(fā)展條件，大力提升祝橋鎮(zhèn)城鎮(zhèn)功能定位，改變惠南鎮(zhèn)在城鎮(zhèn)圈中唯一的核心地位，著力培育祝橋—惠南雙中心體系，其中，祝橋鎮(zhèn)以世界級(jí)交通樞紐的配套功能為主，惠南鎮(zhèn)重點(diǎn)兼顧區(qū)域的生態(tài)宜居功能。加強(qiáng)滬南公路城鎮(zhèn)帶和川南奉公路城鎮(zhèn)帶的建設(shè)，注重培育特色小城鎮(zhèn)，統(tǒng)籌配置公共服務(wù)資源，加強(qiáng)城鎮(zhèn)圈內(nèi)部交通聯(lián)系。

3.2 完善高等級(jí)公共服務(wù)設(shè)施功能布局

為滿足差異化的公共服務(wù)配套需求，配置多層次、特色化、高品質(zhì)的設(shè)施，設(shè)置地區(qū)級(jí)—鎮(zhèn)級(jí)—社區(qū)級(jí)公共中心。地區(qū)級(jí)公共中心為祝橋綜合樞紐服務(wù)中心和惠南城鎮(zhèn)生活服務(wù)中心，其中，祝橋綜合樞紐服務(wù)中心將承載全球城市核心功能，加強(qiáng)面向樞紐服務(wù)人群的具有影響力的高能級(jí)公共設(shè)施建設(shè)，惠南城鎮(zhèn)生活服務(wù)中心將承載區(qū)域公共服務(wù)中心的職能導(dǎo)向，加強(qiáng)為中部城鎮(zhèn)帶服務(wù)的市區(qū)級(jí)公共服務(wù)設(shè)施；鎮(zhèn)級(jí)公共中心為新場(chǎng)鎮(zhèn)中心、宣橋鎮(zhèn)中心、大團(tuán)鎮(zhèn)中心、老港鎮(zhèn)中心以鎮(zhèn)級(jí)公共中心為核心，形成完善的文教體衛(wèi)設(shè)施體系，促進(jìn)各類(lèi)資源的集聚和共享；社區(qū)級(jí)公共中心應(yīng)根據(jù)各鎮(zhèn)居住組團(tuán)布局合理配置，結(jié)合軌交站點(diǎn)構(gòu)建社區(qū)生活圈，實(shí)現(xiàn)社區(qū)級(jí)公共服務(wù)設(shè)施均等化配置，針對(duì)居住、科研、商務(wù)、產(chǎn)業(yè)等不同類(lèi)型社區(qū)，建立差異化配套服務(wù)，細(xì)化社區(qū)設(shè)施配置要素和標(biāo)準(zhǔn)。祝橋—惠南城鎮(zhèn)圈公共活動(dòng)中心分布圖如圖3所示。

圖3 祝橋—惠南城鎮(zhèn)圈公共活動(dòng)中心分布圖

3.3 強(qiáng)化核心樞紐輻射功能，加強(qiáng)組團(tuán)間環(huán)線聯(lián)系

祝橋—惠南城鎮(zhèn)圈憑借優(yōu)越的既有交通條件，建設(shè)高等級(jí)的綜合交通樞紐與完善地區(qū)內(nèi)部的環(huán)線聯(lián)系。一方面，以浦東國(guó)際空港、鐵路上海東站為核心載體，著重建設(shè)功能完備、國(guó)際一流的現(xiàn)代化大型綜合交通樞紐。另一方面，強(qiáng)化交通網(wǎng)絡(luò)支撐，加強(qiáng)與主城區(qū)、川沙副中心、南匯新城等的交通聯(lián)系。建立城鎮(zhèn)圈內(nèi)部及周邊組團(tuán)的區(qū)域性公共交通系統(tǒng)和快速路系統(tǒng)，新增局域線的研究建設(shè)，規(guī)劃城際、市區(qū)、局域線組成均衡布局的公共交通網(wǎng)絡(luò)和站點(diǎn)。

3.4 構(gòu)建融入?yún)^(qū)域基底的生態(tài)體系結(jié)構(gòu)，豐富藍(lán)綠相融的公共開(kāi)敞空間

堅(jiān)持生態(tài)底線，保護(hù)生態(tài)廊道，提升土地資源承載能力與環(huán)境容量。結(jié)合195、198產(chǎn)業(yè)地塊轉(zhuǎn)型，在城鎮(zhèn)圈內(nèi)構(gòu)建多層次的公園休閑體系及郊野公園體系，加強(qiáng)生態(tài)修復(fù)，促進(jìn)水、田、林等環(huán)境綜合整治，打造宜居城鎮(zhèn)圈。依托天然河道、防護(hù)林帶、農(nóng)田等資源形成“一橫一片多廊”的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)空間。強(qiáng)化骨干河道的保護(hù)與管控，整理修復(fù)骨干河道水體，以水系和濱水綠帶共同形成的開(kāi)放空間網(wǎng)絡(luò)作為滲透各功能區(qū)塊的“毛細(xì)血管”，加強(qiáng)濱水地區(qū)的可達(dá)性，提升濱水地區(qū)活力。