鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下的東莞市生態(tài)控制區(qū)規(guī)劃管理初探
——以東莞市東坑鎮(zhèn)為例

謝玲璋

（東莞市東坑鎮(zhèn)規(guī)劃管理所，廣東 東莞 523000）

為了保障城市基本生態(tài)安全，防止城市建設(shè)無序蔓延，實(shí)現(xiàn)城市科學(xué)可持續(xù)發(fā)展，東莞市政府于2008年4月審批通過《東莞市生態(tài)控制線規(guī)劃》，2009年7月頒布施行《東莞市生態(tài)控制線管理規(guī)定》。生態(tài)控制線內(nèi)村 （社區(qū)） 的發(fā)展和生態(tài)管控沖突突顯。基于社會(huì)公平發(fā)展原則，生態(tài)控制線內(nèi)空間利用與發(fā)展需要深入研究，其與生態(tài)管控的矛盾急需梳理解決。

1 東莞市生態(tài)控制線現(xiàn)狀

1.1 生態(tài)控制線的劃定情況

《東莞市生態(tài)控制線規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)尊重自然肌理，保留生態(tài)格局完整，最終劃定東莞市域生態(tài)控制范圍約1 103 km2，占全市土地面積44.7%，其中不乏相當(dāng)數(shù)量的歷史村落和已建成項(xiàng)目。

1.2 存在問題

1.2.1 “反規(guī)劃”理念貫徹不夠徹底

東莞生態(tài)控制線的劃定和管理規(guī)定筑造出東莞城市發(fā)展的“底”，體現(xiàn)了俞孔堅(jiān)教授2002年提出的“反規(guī)劃（Negative Planning） ”理念。不過，目前東莞市生態(tài)控制線規(guī)劃管理關(guān)注點(diǎn)側(cè)重于線內(nèi)空間控制，但沒有按照“反規(guī)劃”理念所提倡的，守住“底線”的同時(shí)，對(duì)城市發(fā)展中的一些系統(tǒng)性問題進(jìn)行反思，綜合鄉(xiāng)土文化景觀或歷史文化遺產(chǎn)，解讀和重塑城市特色風(fēng)貌，重建當(dāng)?shù)厝说仃P(guān)系的和諧[1]。

1.2.2 劃定過于理想，不夠細(xì)致

東莞市生態(tài)控制線規(guī)劃雖從宏觀統(tǒng)籌上做了大量工作，但中觀層次忽視了與當(dāng)?shù)赝恋乩每傮w規(guī)劃、林地規(guī)劃等規(guī)劃的銜接，微觀層次缺乏線內(nèi)建設(shè)清退實(shí)施難度、權(quán)屬完整性與生態(tài)控制區(qū)質(zhì)量保證等多方關(guān)系的評(píng)估，加上當(dāng)?shù)卣畬?duì)規(guī)劃管控剛性強(qiáng)度認(rèn)識(shí)不清，最終生態(tài)控制區(qū)是理想而粗糙的，造成新的歷史遺留問題。東坑鎮(zhèn)生態(tài)控制線與土規(guī)、總規(guī)銜接情況 （局部）如圖1所示，東坑鎮(zhèn)生態(tài)控制線切割現(xiàn)狀產(chǎn)業(yè)和村莊如圖2所示。

圖1 東坑鎮(zhèn)生態(tài)控制線與土規(guī)、總規(guī)銜接情況 （局部）

圖2 東坑鎮(zhèn)生態(tài)控制線切割現(xiàn)狀產(chǎn)業(yè)和村莊

1.2.3 關(guān)注點(diǎn)過于傾向“不建設(shè)”管制

目前，國內(nèi)編制的生態(tài)控制線規(guī)劃和相關(guān)管理規(guī)定，往往側(cè)重強(qiáng)調(diào)線內(nèi)“不建設(shè)”和清退管制，忽視了生態(tài)控制線內(nèi)歷史建設(shè)空間存在價(jià)值的研究。東莞的實(shí)踐證明，“不建設(shè)”管制往往帶來：（1） 線內(nèi)大量未完善手續(xù)的土地更加難以理順權(quán)屬關(guān)系；（2） 線內(nèi)既存產(chǎn)業(yè)用地?zé)o法升級(jí)改造，相當(dāng)長的使用期限內(nèi)只能延續(xù)“三來一補(bǔ)”時(shí)期的五金、服裝加工等低端加工制造業(yè)，成為線內(nèi)空間的持續(xù)生態(tài)污染源； （3） 線內(nèi)空間得不到系統(tǒng)規(guī)劃和完善，生產(chǎn)生活環(huán)境品質(zhì)始終低下。

1.2.4 引起社會(huì)公平性的討論

以東坑鎮(zhèn)為例，由于沒有自然保護(hù)區(qū)、一級(jí)水源保護(hù)區(qū)、森林公園、郊野公園、水庫、濕地等大型生態(tài)斑塊，加上歷史村落眾多且分散，相當(dāng)數(shù)量的自然村和已建產(chǎn)業(yè)區(qū)被納入生態(tài)控制區(qū)進(jìn)行管控。全鎮(zhèn)16個(gè)村 （社區(qū)） 就有12個(gè)行政村受生態(tài)線制約，其中坑美村和塔崗村70%以上面積在生態(tài)線內(nèi)，黃麻嶺村和長安塘村也有50%以上面積在生態(tài)線內(nèi)。這些村一方面為東坑鎮(zhèn)的生態(tài)安全作出重大貢獻(xiàn)，另一方面又只能獨(dú)立應(yīng)對(duì)產(chǎn)業(yè)和社會(huì)“難以為繼”的發(fā)展困局，十年以來無數(shù)次向當(dāng)?shù)厣暾?qǐng)解決方案。

2 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下的生態(tài)管控

2.1 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略主平臺(tái)——“田園綜合體”概念的提出

東莞生態(tài)控制線規(guī)劃實(shí)施十年之際，黨的“十九大”報(bào)告提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，隨后，2017年中央“一號(hào)文件”提出實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵平臺(tái)——“田園綜合體”新概念，為生態(tài)控制線規(guī)劃管理工作提供了新的思考路徑。

2.2 田園綜合體與生態(tài)控制線的關(guān)系

田園綜合體集循環(huán)農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、農(nóng)事體驗(yàn)于一體，《人民日?qǐng)?bào)》 （2017） 評(píng)論其“將成為城鄉(xiāng)一體化的新支點(diǎn)和新引擎”。東莞憑借“四個(gè)輪子一起轉(zhuǎn)”，40年時(shí)間直接從農(nóng)村成長為“世界工廠”，也由此造成社會(huì)結(jié)構(gòu)多元，城市面貌呈現(xiàn)“半城半鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)混雜”狀態(tài)，使其與“田園綜合體”有較為特別的契合度。尤其是沉寂多年的生態(tài)控制區(qū)，可望依托田園綜合體嘗試探索多元化的聚居模式，以及生態(tài)方向的產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型，重構(gòu)和諧的人地關(guān)系。

3 生態(tài)控制區(qū)的利用與發(fā)展——以東坑鎮(zhèn)為例

東坑鎮(zhèn)位于東莞市中部，屬南亞熱帶季風(fēng)氣候，年平均氣溫21.5 ℃，年均降水量1 620 mm，非常適合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。寒溪河 （又名“青鶴灣水”） 自古貫穿其中，通達(dá)廣州，鎮(zhèn)內(nèi)也有東行運(yùn)河中的一段 （名為“東坑水”） 自南向北匯入寒溪河，兩條河流一起滋養(yǎng)著東坑大地，幫助東坑農(nóng)業(yè)興旺發(fā)達(dá)。東坑鎮(zhèn)于南宋孝宗年間 （1163～1187） 開始有人居住，且一直是東莞埔田片區(qū)人口密集高地，是歷史悠久的農(nóng)耕宜居古鎮(zhèn)，沉積了相當(dāng)豐富的文化遺產(chǎn)。

東坑鎮(zhèn)內(nèi)，尤其是寒溪河兩側(cè)至今保存有延綿6.7 km，總面積近5 000 畝的埔田地貌。目前是東坑鎮(zhèn)生態(tài)控制區(qū)的主要載體，且真實(shí)用作農(nóng)事生產(chǎn)，具有發(fā)展田園綜合體的良好條件。

3.1 細(xì)化調(diào)整界線，明晰產(chǎn)權(quán)

東坑鎮(zhèn)生態(tài)控制區(qū)共計(jì)8.26 km2，基本屬于連接生態(tài)“斑塊”的“廊道”空間，根據(jù)“總量不減、占一補(bǔ)一”原則，只能“繡花式”調(diào)整。在對(duì)外圍空間和已經(jīng)在城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)過程中顯現(xiàn)的問題全面梳理，多方面評(píng)估清退必要性、清退難度、權(quán)屬完整性等因素，東坑鎮(zhèn)結(jié)合當(dāng)?shù)赝恋乩每傮w規(guī)劃，在近期建設(shè)規(guī)劃中提出了生態(tài)控制線細(xì)化調(diào)整方案；同時(shí)提倡通過流轉(zhuǎn)、完善歷史用地手續(xù)等手段明晰線內(nèi)線外土地及建筑產(chǎn)權(quán)。最終的生態(tài)控制線線型雖不理想，但體現(xiàn)了對(duì)歷史、對(duì)物權(quán)、對(duì)生態(tài)的尊重，厘清了部分歷史遺留問題，并同時(shí)一定程度上提高了生態(tài)控制區(qū)的生態(tài)純度。

3.2 發(fā)展田園綜合體，解決“建設(shè)”問題

城市生態(tài)控制線內(nèi)空間，本就承載著自然界與人類社會(huì)相互過渡、相互滲透、相互融合歷史，蘊(yùn)藏了無數(shù)當(dāng)?shù)貧v史脈絡(luò)、景觀和文化遺產(chǎn)。這些線內(nèi)空間在辯證分析后，有價(jià)值部分應(yīng)該得到保護(hù)和傳承。

東坑這個(gè)農(nóng)耕古鎮(zhèn)將“七姐誕”和“大金鐘戲會(huì)”兩大風(fēng)俗節(jié)日都蜚聲在外的亭崗嶺，以及孕育了二月初二“賣身節(jié)” 的 5 000 畝埔田地貌引入市場(chǎng)運(yùn)營的田園綜合體，帶動(dòng)線內(nèi)既存產(chǎn)業(yè)用地轉(zhuǎn)型改造，打造田園綜合體的配套設(shè)施，與線外空間形成良性互動(dòng)。

另一方面，東坑鎮(zhèn)計(jì)劃參照廣州小洲村和長沙云田谷，將抗美、塔崗等生態(tài)管制型歷史村落植入文化創(chuàng)意藝術(shù)、主題活動(dòng)和新業(yè)態(tài)，尋求空間建設(shè)、設(shè)施改善、產(chǎn)業(yè)更新等方面的解決方案。

3.3 引入生態(tài)補(bǔ)償、權(quán)利救濟(jì)等機(jī)制

雖然目前生態(tài)控制線具有較高的社會(huì)管理地位，但并不能抵消其造成部分社會(huì)公民法人合法權(quán)益受損的事實(shí)。筆者認(rèn)為，應(yīng)強(qiáng)化生態(tài)補(bǔ)償、權(quán)利救濟(jì)、清退補(bǔ)償?shù)葯C(jī)制研究，在全域范圍內(nèi)建立共同責(zé)任的管理機(jī)制，跨村 （社區(qū)） 按比例捆綁土地出讓和生態(tài)控制區(qū)內(nèi)已建項(xiàng)目補(bǔ)償或清退，引導(dǎo)利益平衡，最終實(shí)現(xiàn)城市生態(tài)安全、持續(xù)發(fā)展與社會(huì)和諧。

4 結(jié)語

城市生態(tài)基底不光是綠色的，還應(yīng)該是動(dòng)態(tài)、和諧、且富含鄉(xiāng)土人文氣息的。技術(shù)上縱向傳承歷史文化遺產(chǎn)、對(duì)照權(quán)屬、分析難度，橫向銜接各類規(guī)劃、評(píng)估生態(tài)質(zhì)量和生態(tài)安全，整體細(xì)化生態(tài)控制線，管理上引入田園綜合體解決線內(nèi)“建設(shè)”需求，引入相應(yīng)補(bǔ)償和救濟(jì)機(jī)制，最終引導(dǎo)社會(huì)權(quán)益平衡，實(shí)現(xiàn)和諧的人地關(guān)系。