貧困村整治創(chuàng)建規(guī)劃再思考以廣東省省定貧困村為例

楊靜雅

廣東省為了切實改善省定貧困村生產(chǎn)生活生態(tài)條件，以行政村為基礎，按照先整治后提升的要求，展開貧困村整治創(chuàng)建規(guī)劃。本文介紹了廣東省貧困村發(fā)展的困境，分享了貧困村整治創(chuàng)建規(guī)劃工作重點，并對貧困村整治創(chuàng)建的推進路徑進行了再思考。

2018年《中共廣東省委 廣東省人民政府 關于全域推進農(nóng)村人居生態(tài)環(huán)境綜合整治建設社會主義新農(nóng)村示范村的實施意見》提出了廣東省建設宜居鄉(xiāng)村的新目標，省定貧困村創(chuàng)建社會主義新農(nóng)村示范村工作是廣東省鄉(xiāng)村振興工作推進的重點。

一、貧困村發(fā)展困境

1.勞動力流出，多元發(fā)展動力不足

廣東省貧困村經(jīng)濟基礎薄弱，受到長期貧困的壓力，村民缺乏多元致富的動力。勞動人口大量外流，造成農(nóng)村空心村、留守孤寡現(xiàn)象，貧困村更是出現(xiàn)有政策、無人才的困境。

2.用地緊缺與土地粗放利用的矛盾

農(nóng)村用地小而散，粗放低效利用現(xiàn)狀嚴重，這就造成了農(nóng)村建設用地緊缺與“一戶多宅”和土地粗放利用的矛盾。一方面土地利用規(guī)劃安排新增建設用地指標有限，另一方面由于缺乏對一宅多戶和空心村騰退的政策應對和指引，貧困村存在大量空置危房、舊房，出現(xiàn)現(xiàn)狀人均建設用地指標遠超規(guī)范要求，但無分戶新增宅基地可用的現(xiàn)狀。

3.生態(tài)環(huán)境破壞，嶺南特色風貌退化

生態(tài)環(huán)境方面，部分貧困村生態(tài)環(huán)境受到經(jīng)濟發(fā)展的沖擊，生態(tài)環(huán)境日益遭到破壞。農(nóng)村傳統(tǒng)文化方面，原有嶺南水鄉(xiāng)格局、傳統(tǒng)村落肌理等文化符號逐漸消失。但村民對生產(chǎn)生活環(huán)境有了更高的要求，對村莊生態(tài)和人文環(huán)境建設方面的訴求不僅表現(xiàn)在綠化、水體等居住環(huán)境的改善，還需要延續(xù)文化特色。

二、貧困村整治創(chuàng)建規(guī)劃工作重點

1.問題導向，重點突出

廣東省貧困村建設規(guī)劃內(nèi)容和導向經(jīng)歷了從村莊建設規(guī)劃到整治創(chuàng)建規(guī)劃轉(zhuǎn)變。孵化由大而全的整體規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)橐詥栴}為導向的建設引導，強調(diào)分析現(xiàn)階段地方村民的實際需求，在整治和創(chuàng)建規(guī)劃內(nèi)容中以項目的形式進行對應落實。

2.過程把控，多專業(yè)協(xié)調(diào)

目前，越來越多的規(guī)劃建設工作基于扶貧工作要求，全階段統(tǒng)籌不同技術力量參與。首先，依據(jù)《廣東省村莊規(guī)劃編制指引》編制行政村規(guī)劃，明確村莊功能布局，完善基礎設施和公共服務設施，構建多元化的村莊公共空間。其次，針對村內(nèi)重要公共建筑建設，提供建筑設計方案支持。最后，按照構建多元化的村莊公共空間的要求，提出村容村貌改造及景觀設計方案。

3.培育“造血”功能，引導多元發(fā)展動力

規(guī)劃應根據(jù)村莊的經(jīng)濟基礎、地理區(qū)位、資源條件等實際情況，因村制宜，注重挖掘貧困村的資源優(yōu)勢，以“一村一品”為指導，培育鄉(xiāng)村“造血”功能，引導鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展。

目前，主要從三個方面進行“造血”功能引導：一是鼓勵新型農(nóng)業(yè)。規(guī)劃通過“公司+基地+農(nóng)戶”模式，整合土地，提高農(nóng)業(yè)專業(yè)化、規(guī)模化、集約化水平。推動電子商務平臺建設，豐富農(nóng)產(chǎn)品銷售渠道。二是引導鄉(xiāng)村旅游業(yè)。對于資源條件較好的村莊，依托村莊改善后的良好基礎設施與優(yōu)美鄉(xiāng)村環(huán)境，開展休閑、觀光、民宿、體驗等旅游產(chǎn)品，促進鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展。三是引入新型產(chǎn)業(yè)。對于資源條件優(yōu)勢不顯著的村莊，規(guī)劃引入新型產(chǎn)業(yè)（如能源產(chǎn)業(yè)——光伏發(fā)電項目），增加穩(wěn)定收益。

三、貧困村整治創(chuàng)建規(guī)劃再思考

1.規(guī)劃組織

（1）全過程化，多層次鏈接

基于扶貧工作要求，開展“村莊規(guī)劃—建筑設計+景觀設計—施工咨詢”鏈條式跟蹤規(guī)劃建設。

規(guī)劃+設計+運營模式圖

（2）村民參與，共編共管共用

政府引導與村民自組織相結合。規(guī)劃充分了解村民的生產(chǎn)和生活方式，了解村民建房、集體經(jīng)濟發(fā)展、配套設施、居住環(huán)境等需求和醫(yī)院，建立規(guī)劃建設需求臺賬，在村莊規(guī)劃中予以落實。同時，將村莊建設內(nèi)容融入村規(guī)民約，確保村民共編共管共用。

2.技術優(yōu)化

（1）土地整合再利用

針對廣東省用地緊缺的現(xiàn)狀，一是在技術層面盤活存量用地，提高土地利用效率，如充分利用和改造農(nóng)村現(xiàn)有的閑置學校、宗祠、禮堂、其他傳統(tǒng)風貌建筑以及閑置地、曬谷場等，使其適用于農(nóng)村公共功能的使用。二是在技術層面，完善公共服務設施和市政基礎設施，協(xié)調(diào)內(nèi)部矛盾，保障農(nóng)村土地整合的進行。

（2）人居環(huán)境整治提升

按照村莊基礎條件和改造投入差異，因地制宜、分類指導。一是達到整潔有序，落實“三清理”、“三拆除”、“三整治”等多項農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生整治任務；二是達到優(yōu)美宜人結合村莊特色和實際需求，完成村莊景觀綠化、農(nóng)房風貌、道路硬底化、配套設施和大地景觀的美化提升，提高農(nóng)村人居環(huán)境質(zhì)量；三是特色突出，保護村莊的自然肌理和歷史文化遺存，尊重健康的民俗風情和生活習慣，結合廣府文化、潮汕文化、客家文化和雷州文化進行綜合風貌整治提升；結合不同地區(qū)地形地貌特征，突顯和重塑農(nóng)村自然風光；統(tǒng)籌兼顧農(nóng)村田園風貌保護和環(huán)境整治，注重鄉(xiāng)土味道，強化地域文化元素符號。

3.建設實施

（1）資金整合。規(guī)劃應認真研究相關扶持政策，整合各項涉農(nóng)資金和專項扶貧資金，用于農(nóng)村水、電、路、醫(yī)、學等基礎配套設施建設。二是組織村民自籌資金，用于產(chǎn)業(yè)投入和生活環(huán)境改善，補充建設資金缺口。三是驛道市場化運作，有條件的村充分調(diào)動企業(yè)參與，實現(xiàn)村莊建設投入多元化。

（2）實施模式。貧困村規(guī)劃建設實施正在探索不同的模式，筆者接觸的貧困村，探索了四種不同的模式：

村莊規(guī)劃建設實施模式表

規(guī)劃應結合不同實施模式特點及村莊需求進行規(guī)劃調(diào)整，如企業(yè)結合旅游項目推進建設模式，規(guī)劃應注重前期分析與發(fā)展方向判斷，弱化具體施工詳細設計；而對于工程隊承包模式，規(guī)劃則應在前期分析的基礎上注重設計的對接。

總之，廣東省貧困村規(guī)劃建設在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的指導下，在工作思路和編制方法方面進行了新的嘗試，并不斷積累經(jīng)驗。村莊規(guī)劃從編制到落地，需要多方配合，以及完善土地、財政等一系列保障機制，希望規(guī)劃可以最大限度地發(fā)揮其協(xié)調(diào)保障作用，促成村莊建設有效落地實施。