城市規(guī)劃轉(zhuǎn)型更需講究“精細(xì)美”

吳宜夏

城市是我國(guó)各類要素資源和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)最集中的地方。過去，城市強(qiáng)調(diào)“做大、做強(qiáng)、做優(yōu)、做美”，而在規(guī)劃轉(zhuǎn)型時(shí)期下，存量和減量規(guī)劃不僅強(qiáng)調(diào)“做強(qiáng)、做優(yōu)”，更要講究“精細(xì)美”?！笆濉睍r(shí)期城市發(fā)展亟待轉(zhuǎn)型。在中央城市工作會(huì)議精神的指導(dǎo)下，要把握發(fā)展規(guī)律，完善城市設(shè)計(jì)流程，抓管理、抓立法、抓標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)謀劃城市“成長(zhǎng)坐標(biāo)”，系統(tǒng)化規(guī)范化推動(dòng)體制機(jī)制改革，對(duì)提升新時(shí)期城市規(guī)劃、建設(shè)、管理水平至關(guān)重要。

在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下，城市品質(zhì)已成為城市參與競(jìng)爭(zhēng)的一張王牌，成為一種新的生產(chǎn)力。政府工作不僅要注重“公平”也需注重“優(yōu)質(zhì)”，傳統(tǒng)規(guī)劃過于偏重二維管理與通則管理，忽視了對(duì)城市空間形態(tài)的設(shè)計(jì)考慮。在這種背景下，城市設(shè)計(jì)成為提高城市三維空間品質(zhì)的突破口。

上世紀(jì)90年代，作為一種新的規(guī)劃手段，城市設(shè)計(jì)被引入我國(guó)，圍繞城市建設(shè)熱點(diǎn)，受到各界重視與矚目。然而，我國(guó)新出臺(tái)的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中未對(duì)城市設(shè)計(jì)做出表述，在具體的操作過程中，由于城市設(shè)計(jì)一直缺乏國(guó)家層面的上位法明確其法律地位，編制工作宛若“鏡中花水中月”，管理實(shí)施層面名不正言不順，在以法制為核心的行政管理體制中更不能獨(dú)立運(yùn)作。因此，城市設(shè)計(jì)的多數(shù)成果也就停留在概念設(shè)計(jì)階段，技術(shù)成果難以轉(zhuǎn)入法定規(guī)劃管理，大多成為紙上畫畫、墻上掛掛的空中樓閣。

在筆者看來，城市設(shè)計(jì)的法定化是優(yōu)化城市設(shè)計(jì)編制與管理體系最有效的策略，同時(shí)也是提升規(guī)劃可實(shí)施性的最為重要的環(huán)節(jié)。

城市設(shè)計(jì)可分為總體城市設(shè)計(jì)、區(qū)段城市設(shè)計(jì)和專項(xiàng)城市設(shè)計(jì)3個(gè)層級(jí)。其中，專項(xiàng)城市設(shè)計(jì)是將城市設(shè)計(jì)從過去簡(jiǎn)單的物質(zhì)空間塑造角色加以拓展，對(duì)城市中特定系統(tǒng)（要素）或?qū)ｍ?xiàng)（如慢行系統(tǒng)、綠化景觀、濱水景觀、夜景照明、公共藝術(shù)、廣告標(biāo)識(shí)等）進(jìn)行有針對(duì)性的設(shè)計(jì)，涵蓋規(guī)劃、建筑、景觀學(xué)科，并涉及經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)等領(lǐng)域的綜合型專項(xiàng)規(guī)劃類型，其內(nèi)容包括：整體發(fā)展策略、產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究、實(shí)施項(xiàng)目建議、公共空間整合設(shè)計(jì)以及傳統(tǒng)的建筑色彩和高度等。

目前，我國(guó)城市設(shè)計(jì)組織編制現(xiàn)狀與問題主要有以下幾方面：編制組織主體分散、各層級(jí)城市設(shè)計(jì)脫節(jié)只能分項(xiàng)獨(dú)立編制；編制高度不足，缺乏對(duì)城市文化和城市面貌的統(tǒng)籌考慮、缺少動(dòng)態(tài)維護(hù)機(jī)制與評(píng)估機(jī)制等問題。而在專項(xiàng)系統(tǒng)城市設(shè)計(jì)審批當(dāng)中，則存在審批單位自編自審缺乏管控、缺少審批依據(jù)、審批流程缺乏公眾參與、法律效應(yīng)缺失等問題。在實(shí)施與管控過程中則問題更加突出，主要體現(xiàn)在：管理內(nèi)容不一，各項(xiàng)管理工作（道路、綠化等）分散進(jìn)行，沒有片區(qū)統(tǒng)籌管理的思路；管理組織不暢，相關(guān)管理部門各自為政，缺乏統(tǒng)籌組織；管理抓手不明，與專項(xiàng)城市設(shè)計(jì)缺乏銜接，缺乏將規(guī)劃藍(lán)圖變成實(shí)際行動(dòng)的可行路徑；管理主體不明確，建設(shè)前期管控不足，后期維護(hù)以補(bǔ)缺為主，非常被動(dòng)。

明確城市設(shè)計(jì)與法定規(guī)劃關(guān)系

針對(duì)以上問題，筆者認(rèn)為，要在理順各專項(xiàng)城市設(shè)計(jì)與總體、區(qū)段城市設(shè)計(jì)關(guān)系的基礎(chǔ)上，明確專項(xiàng)城市設(shè)計(jì)與法定規(guī)劃的捆綁關(guān)系，將專項(xiàng)城市設(shè)計(jì)、城市設(shè)計(jì)指引與控制性詳細(xì)規(guī)劃進(jìn)行捆綁。

需要注意的是，通常來說總體城市設(shè)計(jì)與總體規(guī)劃相銜接，并通過總體規(guī)劃加以落實(shí)，區(qū)段城市設(shè)計(jì)則與控制性詳細(xì)規(guī)劃銜接，通過其落實(shí)，以此類推，專項(xiàng)城市設(shè)計(jì)應(yīng)與詳細(xì)規(guī)劃相銜接，但就目前看來，專項(xiàng)城市設(shè)計(jì)從編制審批、實(shí)施落實(shí)、管理運(yùn)行等各個(gè)環(huán)節(jié)都沒有明確的管理結(jié)構(gòu)和嚴(yán)格的把控手段。

此外，在編制城市設(shè)計(jì)時(shí)，由于涉及三維空間，各種設(shè)施混雜，故務(wù)必要做到多部門統(tǒng)籌協(xié)同合作，尤其是專項(xiàng)城市設(shè)計(jì)，其需要由各相關(guān)管理部門直接參與編制，并由專家領(lǐng)銜，公眾參與，以保證各專項(xiàng)的合理性和合法性。例如，慢行系統(tǒng)專項(xiàng)規(guī)劃可以由交通部門主導(dǎo)、綠地系統(tǒng)專項(xiàng)規(guī)劃由園林綠化部門主導(dǎo)。

強(qiáng)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)化與部門綜合化

在管理與建設(shè)階段，審批管理是政府部門工作的重點(diǎn)。此階段建議采取層層遞進(jìn)與部門間協(xié)作的工作機(jī)制，首先引入專家委員會(huì)協(xié)助評(píng)審，邀請(qǐng)規(guī)劃、建筑、景觀、市政等相關(guān)專業(yè)的專家組成評(píng)委，在市政府與規(guī)劃部門進(jìn)行審批之前進(jìn)行初審，對(duì)設(shè)計(jì)中不合理的地方進(jìn)行評(píng)議和選擇；此后進(jìn)入正審程序，由市政府和規(guī)劃部門主導(dǎo)，邀請(qǐng)市政市容、園林綠化、住建委、交通委、規(guī)委等部門負(fù)責(zé)人，對(duì)城市設(shè)計(jì)要素的道路系統(tǒng)、綠地系統(tǒng)、濱水空間等進(jìn)行全面管理，形成多部門合作聯(lián)合審批共同決策，完善精細(xì)化設(shè)計(jì)。

在建設(shè)階段，相關(guān)管理部門應(yīng)積極履行監(jiān)督職責(zé)，開展動(dòng)態(tài)評(píng)估，并做好評(píng)估反饋工作，及時(shí)準(zhǔn)確收集反饋意見，組織相關(guān)專家委員會(huì)討論，決定是否需要對(duì)專項(xiàng)城市設(shè)計(jì)進(jìn)行調(diào)整和修改，以提高實(shí)施和管理的效率。

建后監(jiān)管階段，應(yīng)建立“重心下移、職能下沉”的管理機(jī)制，建立城市綜合治理的資源整合機(jī)制，完善專項(xiàng)城市設(shè)計(jì)相關(guān)的地方性規(guī)范文件，并在此基礎(chǔ)上制定基本原則，引導(dǎo)相關(guān)規(guī)劃編制。在規(guī)劃控制中，采取“總論+分類型”來分項(xiàng)控制的方法對(duì)城市公共環(huán)境品質(zhì)進(jìn)行總體控制與整體規(guī)范。