我國城市無煙法規(guī)實施評價指標(biāo)體系研究

羅霄偉 熊靜帆 楊杰

我國于2003年11月正式簽署世界衛(wèi)生組織《煙草控制框架公約》(以下簡稱《公約》或FCTC)，并于2006年1月正式生效[1]。截止2018年12月，我國已有19個城市出臺了城市層面的無煙法規(guī)，但未出臺國家層面的無煙法規(guī)[2]。隨著越來越多的城市實施或?qū)⒁獙嵤o煙立法，對立法城市法規(guī)實施過程及效果評價的重要性日益凸顯。目前國內(nèi)外進(jìn)行無煙法規(guī)效果評價主要采用的方法及指標(biāo)包括：煙草使用情況、對無煙環(huán)境相關(guān)規(guī)定的遵守情況、煙草煙霧濃度、生物標(biāo)志物、無煙環(huán)境的健康效應(yīng)等指標(biāo)[3-6]。由于以上指標(biāo)均只能反映無煙法規(guī)在某單一方面的效果，且我國無煙法規(guī)實施時間相對較短、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不完善等原因，直接采用效果評價指標(biāo)進(jìn)行評價尚不能全面反映法規(guī)實施情況，需要一套綜合過程及效果指標(biāo)的、簡便且科學(xué)的指標(biāo)體系，對各城市法規(guī)實施情況進(jìn)行評價。WHO提出了實現(xiàn)全面無煙城市的六要素，很好地概括了各城市推動法規(guī)實施的具體內(nèi)容[7]。建立一套全面的、實用性較強的評價方法，不僅可以幫助立法城市找出問題，為下一步的執(zhí)法或修法工作提供指導(dǎo)，還可以為即將立法的城市提供參考，避免出現(xiàn)類似的失誤，為國家控?zé)熈⒎üぷ魈峁┛茖W(xué)依據(jù)。為此，于2018年8-12月，開展了我國城市無煙法規(guī)實施評價指標(biāo)體系研究，現(xiàn)將結(jié)果報道如下。

1 資料與方法

1.1基礎(chǔ)指標(biāo)框架的確定 以WHO提出的無煙法律成功實施六要素(①簡單、明確、可執(zhí)行的全面立法；②預(yù)期并批駁反對方； ③對法律實施和執(zhí)法的精心規(guī)劃和充足資源；④ 公民社會的參與；⑤宣傳和傳播；⑥監(jiān)測、評估法律的實施和影響)為基礎(chǔ)[7]，收集和閱讀國內(nèi)外關(guān)于無煙法規(guī)實施現(xiàn)狀或效果評估的文獻(xiàn)，并結(jié)合我國的實際情況，經(jīng)過研究小組討論后得出了基礎(chǔ)框架。為了使評估框架更加科學(xué)合理，經(jīng)過一次專家討論會后，剔除了六要素中的預(yù)期和批駁反對方，最終確定了以5個一級指標(biāo)為基礎(chǔ)，并包括二、三級評估指標(biāo)的基礎(chǔ)框架。

1.2專家咨詢法[8-10]

1.2.1咨詢專家選擇： 選擇來自國家或地方控?zé)熤鞴懿块T、疾病預(yù)防控制中心、健康教育所(中心)、控?zé)焾?zhí)法部門等單位，從事煙草控制工作5年以上，且具有副高級職稱(或具有同等專業(yè)水平)及以上的專家開展咨詢?？紤]到專家有可能中途退出咨詢，選擇20位專家進(jìn)行咨詢。

1.2.2咨詢問卷設(shè)計： 專家咨詢表包括研究背景介紹、專家基本情況、指標(biāo)熟悉程度及判斷依據(jù)評分(本研究只根據(jù)一級指標(biāo)進(jìn)行評價)、權(quán)重分配得分等部分(第一輪問卷還包括開放性建議)。權(quán)重分配得分：將每一層總分定為100分，專家按照指標(biāo)的相對重要性對權(quán)重進(jìn)行分配。熟悉程度(Cs)：分為不熟悉(0.2)、較不熟悉(0.4)、一般(0.6)、較熟悉(0.8)、熟悉(1.0)。判斷依據(jù)(Ca)：包括“理論分析”(分為大0.3，中0.2，小0.1)、“實踐經(jīng)驗”(分為大0.5，中0.4，小0.3)、“對同行了解”、“直覺”(0.1)四個部分。

1.2.3咨詢形式與程序： 本研究總共進(jìn)行2輪咨詢。以電子郵件的形式將咨詢表發(fā)送給咨詢專家，各位專家單獨對指標(biāo)權(quán)重進(jìn)行賦值。在第一輪咨詢中，專家可以提出指標(biāo)框架以外的其他指標(biāo)，并進(jìn)行相應(yīng)說明。第一輪專家咨詢表回收完成后，經(jīng)過對相應(yīng)統(tǒng)計分析，并匯總專家意見，研究小組經(jīng)過討論，確定最終的指標(biāo)框架，再制定第二輪專家咨詢表，再以相同方式將咨詢表發(fā)送給第一輪反饋的專家，進(jìn)行第二輪專家咨詢。第二輪專家咨詢表回收完成后，經(jīng)過統(tǒng)計分析，得出最終指標(biāo)權(quán)重分配方案。

1.3統(tǒng)計學(xué)方法 采用Excel 2016建立專家咨詢結(jié)果數(shù)據(jù)庫，SPSS 23.0進(jìn)行統(tǒng)計學(xué)分析。本研究采用專家積極系數(shù)、變異系數(shù)、權(quán)威系數(shù)、專家意見協(xié)調(diào)系數(shù)進(jìn)行分析[11，12]。

1.3.1專家積極系數(shù)： 專家積極系數(shù)為每輪咨詢成功回收的有效咨詢表的比例，表示咨詢專家對本次咨詢的重視和支持程度。專家積極系數(shù)=成功回收的有效咨詢表數(shù)量/本輪次所發(fā)放的咨詢表總數(shù)。

1.3.5權(quán)重計算方法[13]： 首先以專家權(quán)威系數(shù)(將專家對一級指標(biāo)的權(quán)威系數(shù)作為該指標(biāo)所有下級指標(biāo)的權(quán)威系數(shù))作為權(quán)重計算各指標(biāo)的初始權(quán)重；再分布不同層級計算該層級的歸一化權(quán)重；最后采用連乘法計算三級指標(biāo)的組合權(quán)重。所有三級指標(biāo)的組合權(quán)重之和為1。

2 結(jié)果

2.1專家基本情況及積極系數(shù) 本研究2輪分別發(fā)出咨詢表20份與18份，2輪均回收咨詢表18份，專家積極系數(shù)分別為0.9和1。兩輪咨詢結(jié)果均有效的18位專家中，年齡在41～50歲者所占比例最高(56%)；9人為本科學(xué)歷(50%)；12人為高級職稱，其中，正高職稱8人；55%的專家是作為研究人員參與控?zé)煿ぷ?，參與協(xié)調(diào)與執(zhí)法的有6人(33%)；來自事業(yè)單位的專家所占比例最高，為44%；從事5～10年煙草控制研究或工作者所占比例最高，為72%(表1)。

2.2咨詢專家權(quán)威程度及變異系數(shù) 本研究中，專家對5個一級指標(biāo)權(quán)威系數(shù)的平均值為0.8，其中有3個指標(biāo)超過高于0.8，對宣傳和傳播的權(quán)威系數(shù)最高。在變異系數(shù)中，第一輪變異系數(shù)的均數(shù)為0.30，第二輪為0.28，變異系數(shù)有減小，并且第二輪咨詢5個一級指標(biāo)的變異系數(shù)均小于0.35(表2)。

2.3專家意見協(xié)調(diào)程度 從一級指標(biāo)來看，W為0.387(P<0.05)，咨詢結(jié)果具有一致性。從二級指標(biāo)來看，專家對公民社會的參與的二級指標(biāo)的權(quán)重分配的協(xié)調(diào)程度最高(P<0.05)，對簡單、明確、可執(zhí)行的全面立法的二級指標(biāo)的權(quán)重分配的協(xié)調(diào)程度最低(P<0.05，表3)。

表1 咨詢專家基本情況(n=18)

表2 咨詢專家權(quán)威程度及變異系數(shù)(以第二輪計算)

表3 專家意見協(xié)調(diào)系數(shù)

注：a指專家對5個一級指標(biāo)權(quán)重分配的協(xié)調(diào)程度；b指專家對各一級指標(biāo)下的二級指標(biāo)權(quán)重分配的協(xié)調(diào)程度。

2.4最終指標(biāo)框架與權(quán)重分配結(jié)果 完成第一輪專家咨詢后，根據(jù)咨詢結(jié)果，研究小組進(jìn)行討論后，對原指標(biāo)框架進(jìn)行了調(diào)整。一級指標(biāo)未改變，但增加5個二級指標(biāo)，刪除1個二級指標(biāo)，合并1個三級指標(biāo)，增加2個三級指標(biāo)，最終形成包括5個1級指標(biāo)，29個二級指標(biāo)，33個三級指標(biāo)的指標(biāo)框架。以第二輪咨詢結(jié)果為準(zhǔn)，得到最后的權(quán)重分配方案(表4)。

3 討論

3.1本研究得出了一套無煙法規(guī)實施情況綜合評價指標(biāo)，但可行性和實用性等需要進(jìn)一步在實踐中驗證。分析18名咨詢專家的基本特征，他們的意見有較強的代表性：10名研究者從事無煙政策、煙草監(jiān)測、戒煙干預(yù)、疾病負(fù)擔(dān)等方面的研究；6名參與協(xié)調(diào)與執(zhí)法工作的專家均為各城市的控?zé)焻f(xié)調(diào)部門的主要負(fù)責(zé)人，他們對城市控?zé)煹母鞣矫婀ぷ骶卸嗄甑慕?jīng)驗；咨詢專家從事控?zé)煿ぷ鞯哪晗蘧^5年，最高超過20年，表明他們對控?zé)煿ぷ饔凶銐虻恼J(rèn)識與經(jīng)驗。兩輪咨詢專家積極系數(shù)都較高，且與同類研究相似[14]，表明咨詢專家對本此研究的重視程度與支持程度都較高。在專家的權(quán)威程度方面，5個一級指標(biāo)的權(quán)威系數(shù)平均值為0.80，一般研究認(rèn)為，權(quán)威系數(shù)大于0.7則可接受，說明本研究的咨詢結(jié)果可信度較高。專家的咨詢結(jié)果一致性分析結(jié)果與同類型研究結(jié)果類似[15]，且一致性檢驗均顯示咨詢結(jié)果一致性較強。

3.2對于權(quán)重分配來說，一級指標(biāo)中，歸一化權(quán)重顯示立法和執(zhí)法所占權(quán)重最高，兩者占近一半的比重，說明咨詢專家認(rèn)為一部好的法律與相應(yīng)的執(zhí)法工作及保障是最重要的2個部分。好的立法是執(zhí)法工作的基礎(chǔ)以及重要保障，全面的禁煙范圍、可執(zhí)行的問責(zé)機制、簡化的執(zhí)法程序及好的執(zhí)法配套制度等是可以提高執(zhí)法效率、節(jié)省執(zhí)法成本，為法律的有效實施奠定理論基礎(chǔ)，其重要性在該一級指標(biāo)內(nèi)二級指標(biāo)的權(quán)重分配中得到了很好的體現(xiàn)。對于執(zhí)法工作來說，咨詢專家認(rèn)為執(zhí)法準(zhǔn)備情況及執(zhí)法行動和處罰比較重要。執(zhí)法準(zhǔn)備情況是保障執(zhí)法工作順利進(jìn)行的基礎(chǔ)，包括執(zhí)法協(xié)調(diào)部門的建設(shè)及工作、人員與經(jīng)費的配置、執(zhí)法指南與細(xì)則的制定及執(zhí)法考核制度的制定與實施等，協(xié)調(diào)機構(gòu)的協(xié)調(diào)能力強與協(xié)調(diào)效率高是法規(guī)全面實施的重要保障，為控?zé)焾?zhí)法提供充分的人員與經(jīng)費保障可以提高執(zhí)法的效率，具有可操作性的執(zhí)法指南與細(xì)則是執(zhí)法人員順利執(zhí)法的理論依據(jù)。執(zhí)法行動和處罰是考量執(zhí)法工作情況的具體指標(biāo)，其中場所處罰案例數(shù)、檢查場所數(shù)量占比較大，可能由于咨詢專家認(rèn)為各城市法規(guī)規(guī)定的處罰金額不一致，所以以處罰及檢查數(shù)量為主要指標(biāo)來衡量執(zhí)法工作更加合理。在社會的參與中，咨詢專家認(rèn)為投訴舉報所占的比重最大。投訴舉報是公眾參與控?zé)煹捏w現(xiàn)，可以為執(zhí)法工作提供線索，增強法規(guī)的威懾力。對于宣傳與傳播，咨詢專家認(rèn)為經(jīng)費投入是最重要的。宣傳的成本投入較大，且較充足的經(jīng)費保障，可以開展更多高質(zhì)量的宣傳活動與方式，達(dá)到更好的宣傳效果。

立法城市應(yīng)該積極開展無煙法規(guī)實施情況綜合評估，從多角度評價城市無煙法規(guī)實施情況，找出問題，指導(dǎo)下一步控?zé)煿ぷ?；對于有意愿立法的城市或者正在立法過程中的城市，應(yīng)該在禁煙范圍、執(zhí)法程序等焦點問題上著重考慮，立一部全面、明確、可執(zhí)行的好法。

表4 指標(biāo)權(quán)重分配結(jié)果