鄉(xiāng)村有效治理面臨的困境及對策
——基于山西省Y縣鄉(xiāng)村治理規(guī)劃調(diào)研工作的思考

雷廣元，范志宏，韓芳

（北京農(nóng)學(xué)院，北京 102206）

鄉(xiāng)村有效治理不僅是農(nóng)村內(nèi)部的自我管理和發(fā)展問題，更是加強(qiáng)國家治理的重要內(nèi)容之一[1]，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和國家治理現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)。目前，我國鄉(xiāng)村較為突出的社會經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象有空心化、原子化和老齡化，人口流動性大，基層政權(quán)不穩(wěn)定等。楊春娟[2]認(rèn)為，鄉(xiāng)村空心化正在日益制約著鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展；張敬燕[3]對河南省G村農(nóng)民流動與鄉(xiāng)村治理的重塑進(jìn)行了實證研究，結(jié)果顯示，人口外流使鄉(xiāng)村社會治理主體發(fā)生了改變。費孝通[4]和賀雪峰[5]認(rèn)為，目前我國鄉(xiāng)村正由熟人社會發(fā)展成為半熟人社會，人的主體意識和集體意識逐漸淡薄，制約著鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)和社會的健康發(fā)展?；诖?，2018年11月對山西省Y縣負(fù)責(zé)鄉(xiāng)村治理工作的有關(guān)部門進(jìn)行走訪與座談，了解該縣鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)狀，總結(jié)成功經(jīng)驗，深入分析治理過程中存在的問題，并提出對策建議。

1 山西省Y縣的概況

Y縣隸屬于山西省臨汾市，位于晉、陜、豫“大三角”和臨汾、運城、晉城三市“小三角”的中心地區(qū)以及黃河沿線輻射區(qū)，縣域總面積1 168 km2，平川、丘陵和山區(qū)面積各占縣域總面積的1/3，其中耕地面積為3.7萬hm2。該縣轄4個鄉(xiāng)6個鎮(zhèn)212個行政村和6個社區(qū)委員會，截止2017年底，縣域常住總?cè)丝?22 544人，男女人口性別比為101.01∶100，有回族、朝鮮族、蒙古族等少數(shù)民族19個。

2 Y縣鄉(xiāng)村有效治理的成功經(jīng)驗

經(jīng)過數(shù)年的發(fā)展，Y縣的鄉(xiāng)村治理初顯成效。農(nóng)村人居環(huán)境得到大力改善，完成了1個省級、3個市級、15個縣級美麗宜居示范村的創(chuàng)建工作；“三治結(jié)合”的鄉(xiāng)村治理體系初步建立，縣級文明村鎮(zhèn)48個，做到了村規(guī)民約、一村一法律顧問全覆蓋；社會風(fēng)氣有了很大提升，2017年Y縣學(xué)雷鋒活動注冊人數(shù)全市第一。

2.1 縣域經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步增長，農(nóng)業(yè)快速發(fā)展是基礎(chǔ)

近年來，Y縣經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步增長，生產(chǎn)總值由2014年的66.8億元增加到2018年的75.5億元，以農(nóng)業(yè)和工業(yè)發(fā)展為主，旅游資源亟待開發(fā)。

農(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)為種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)。是“全國商品糧基地縣”“國家級水果出口示范區(qū)”，山西省“畜牧產(chǎn)業(yè)化示范縣”“瘦肉型商品豬基地縣”“奶牛優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)縣”，農(nóng)業(yè)發(fā)展勢頭良好。在農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下，該縣積極調(diào)整農(nóng)業(yè)發(fā)展思路，建成了“一村一品”專業(yè)村30個，有效優(yōu)化了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；“三品一標(biāo)”認(rèn)證數(shù)量位列臨汾市第一。2012～2017年第一產(chǎn)業(yè)總值逐年上升，2017年達(dá)到9.5億元，占生產(chǎn)總值的12.5%；城鎮(zhèn)、農(nóng)村常住居民人均可支配收入均逐年上升，其中2017年城鎮(zhèn)常住居民人均可支配收入28 597元，農(nóng)村常住居民人均可支配收入10 962元（表1）。

工業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)為鋼鐵、煤炭、汽車加工等。

旅游資源豐富，處于發(fā)展初期。素有“唐堯故地、晉國源頭”之稱，是中國民間文化藝術(shù)之鄉(xiāng)，國家級保護(hù)文物、省級保護(hù)文物單位20處，國家級、省級非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)項目13項，歷史文化名山4座。

經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步增長，農(nóng)業(yè)發(fā)展勢頭良好，為該縣的鄉(xiāng)村有效治理奠定了良好基礎(chǔ)。

表1 2012耀2017年Y縣生產(chǎn)總值、第一產(chǎn)業(yè)總值以及城鎮(zhèn)和農(nóng)村常住居民的可支配收入Table 1 The gross domestic product，gross value of primary industry and disposable income of permanent residents in town and rural areas in Y County from 2012 to 2017

2.2“三治”是鄉(xiāng)村治理體系的核心

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，應(yīng)當(dāng)按照黨的十九大提出的“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”要求，促進(jìn)鄉(xiāng)村有效治理，提高“三農(nóng)”工作水平。

2.2.1 自治 建立了村級自治組織結(jié)構(gòu)。鄉(xiāng)村治理專項規(guī)劃提出要全面推行以村黨組織為領(lǐng)導(dǎo)核心，村民委員會、村民議事會、村務(wù)監(jiān)督委員會各司其職、各負(fù)其責(zé)的村級治理，探索村民自治有效實現(xiàn)形式，保障了村民權(quán)益與民主決策的參與度。全縣農(nóng)村基層黨組織、村民委員會212個，黨組織班子成員837名，村委會班子成員813名，村規(guī)民約各村全覆蓋。村書記兼村主任的鄉(xiāng)村比例達(dá)到山西省的平均水平（22.2%），實施農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的行政村58個。

2.2.2 法治 初步建立了法治建設(shè)系統(tǒng)的體制機(jī)制。2017年Y縣成立了縣委法治建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)3個專項小組，同時設(shè)立了辦公室；2018年要求將法治建設(shè)工作責(zé)任落實到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，明確了23個法治創(chuàng)建任務(wù)，24個法治創(chuàng)建示范單位，81個項目，4個專項攻堅項目，將法治創(chuàng)建納入到干部考核評價體系中。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)圍繞法治創(chuàng)建創(chuàng)新思路、明確任務(wù)、制定制度、采取措施，發(fā)展了“掃黑除惡宣傳”“一村一法律顧問”“誰執(zhí)法誰普法”等有效行動。實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各縣鎮(zhèn)主要街道都有掃黑除惡方面的標(biāo)語橫幅，全縣10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)有效配置了法律服務(wù)人員，提升了農(nóng)村法治化的管理水平。

2.2.3 德治 促進(jìn)道德教育和品牌創(chuàng)建。Y縣以培育和踐行核心價值觀為根本，以文明村鎮(zhèn)、文明縣城創(chuàng)建為牽引，突出文明縣城、文明村鎮(zhèn)、文明單位三大創(chuàng)建活動，抓好道德模范的評選、學(xué)習(xí)和宣傳，公益廣告的制作與刊播，未成年人思想道德建設(shè)3項重點工作；打造道德評議、志愿服務(wù)2項品牌，把文化旅游作為建設(shè)美麗鄉(xiāng)村和推動德治建設(shè)的主要載體。2017年創(chuàng)建申報了縣級文明村鎮(zhèn)48個，其中，省級文明鄉(xiāng)鎮(zhèn)2個、文明村5個，市級文明村鎮(zhèn)6個、文明村19個，縣級文明鄉(xiāng)鎮(zhèn)2個、文明村14個。

2.3 良好的鄉(xiāng)村社會風(fēng)氣和農(nóng)村精神文化生活是保障

2.3.1 村規(guī)民約全覆蓋，源頭上杜絕了不良風(fēng)氣 Y縣所轄村莊都制定了村規(guī)民約，對婚喪禮節(jié)中的大操大辦等不良風(fēng)氣進(jìn)行了約定，此外還積累了一些移風(fēng)易俗的好做法。如在縣城周邊村鎮(zhèn)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)推廣電子花圈租賃業(yè)務(wù)，緩解了攀比之風(fēng)的同時，也保護(hù)了周圍的環(huán)境。

2.3.2 自發(fā)組織廣場舞，豐富了精神文化內(nèi)容 村民成立廣場舞隊，勞作之余進(jìn)行學(xué)習(xí)與交流，并且舉辦不同規(guī)模的比賽活動，極大地調(diào)動了村民參與的積極性，豐富了村民的精神世界。

2.3.3 積極開展學(xué)雷鋒活動 2017年3月全縣掀起了學(xué)雷鋒志愿活動熱潮。開展了義務(wù)清掃、日行一善、藍(lán)天救援隊、鄰里守望等群眾性志愿活動，好人好事多不勝數(shù)，學(xué)雷峰一派好景象。2017年底Y縣學(xué)雷鋒活動注冊人數(shù)居臨汾市第1位。

3 鄉(xiāng)村治理工作中存在的主要問題

3.1 鄉(xiāng)村空心化嚴(yán)重，村民自治向心力減弱

Y縣在進(jìn)行資源性經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型后，青壯年勞動力大量地轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)，村中留下的大多是老弱病殘婦女等弱勢群體。弱勢群體之間文化認(rèn)同感較弱，鄉(xiāng)村向心力減弱成為鄉(xiāng)村自治的主要障礙因素之一。

3.2 基層組織的老齡化進(jìn)一步加劇，鄉(xiāng)村有效治理后勁不足

我國進(jìn)入老齡化社會。Y縣由于地理位置優(yōu)越，大量的青壯年勞動力進(jìn)城務(wù)工，老齡化問題更加嚴(yán)峻。實地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，村干部和黨員隊伍的年齡偏大，且黨員發(fā)展的數(shù)量逐年減少；村莊合并普遍發(fā)生，各黨員總體指標(biāo)逐漸減少。目前該縣的黨員隊伍持續(xù)發(fā)展已陷入困境，鄉(xiāng)村有效治理后勁不足。

3.3 集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，實力較弱

發(fā)展壯大集體村級經(jīng)濟(jì)是提升鄉(xiāng)村治理成效和農(nóng)村公共服務(wù)水平的重要保障。Y縣的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)尚處于初級探索階段，由于村民普遍缺少對集體非經(jīng)營性資產(chǎn)量化確權(quán)的內(nèi)在動力，集體資產(chǎn)確權(quán)僅流于形式。調(diào)查顯示，全縣集體收入穩(wěn)定在10萬元以上的鄉(xiāng)村僅6個，整體收入偏低；對于村集體經(jīng)濟(jì)無收入的鄉(xiāng)村，上級下?lián)苓\轉(zhuǎn)經(jīng)費3萬元，扣除村干部的工資后所剩無幾。從而導(dǎo)致村委會辦實事的能力較弱，公共服務(wù)自主投入后勁乏力。

3.4 基層組織薄弱，農(nóng)民的主體意識淡薄

Y縣社會組織結(jié)構(gòu)單一，基層組織薄弱，村民主體意識較薄弱。具體表現(xiàn)在以下3個方面：

3.4.1 公民法治意識淡薄 缺乏規(guī)則意識、契約精神和訴訟意識，征用拆遷、耕地占用等領(lǐng)域侵害農(nóng)民合法權(quán)益的現(xiàn)象時有發(fā)生。

3.4.2 缺乏集體意識 村莊村民自家庭院環(huán)境整潔，而公共區(qū)域衛(wèi)生條件臟亂差。

3.4.3 缺乏自我發(fā)展意識 大多數(shù)農(nóng)民只重視眼前利益而忽視長遠(yuǎn)利益，大部分村民只積極參加政府組織的發(fā)放禮品的培訓(xùn)。

4 鄉(xiāng)村治理對策建議

4.1 對村莊進(jìn)行分類，精準(zhǔn)施策

精準(zhǔn)施策旨為確保政策的有效性與可持續(xù)性，提高政府的工作效率。以鄉(xiāng)村治理為大背景，根據(jù)村莊區(qū)域特征、資源稟賦、經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件、基層黨建、“三治”等基本條件，引導(dǎo)縣、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）兩級政府及村兩委干部、相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜?、社會力量代表、村民代表等主體參與，本著科學(xué)性、針對性的原則，將農(nóng)村分為4～6類。選擇各類具有代表性的鄉(xiāng)村1～2個進(jìn)行試點，并給予各方面的支持，探索出成功的治理模式，并且對各個成功模式進(jìn)行效果評價，再根據(jù)實際情況進(jìn)一步地示范與推廣。

4.2 加強(qiáng)人才隊伍建設(shè)和農(nóng)村基層組織建設(shè)

4.2.1 加強(qiáng)人才隊伍建設(shè)

4.2.1.1 加強(qiáng)農(nóng)村黨組織書記隊伍的建設(shè)。加強(qiáng)農(nóng)村黨組織書記的培養(yǎng)選拔、教育培訓(xùn)、管理監(jiān)督和激勵機(jī)制，將鄉(xiāng)村治理工作納入相關(guān)人員和部門的績效考核當(dāng)中；加強(qiáng)農(nóng)村后備干部儲備，充實農(nóng)村“兩委”班子，鼓勵農(nóng)村致富帶頭人、在外經(jīng)商返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員、本土新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體等進(jìn)入農(nóng)村后備干部儲備庫；推進(jìn)村黨支部書記和村民主任兼任工作。解決村內(nèi)機(jī)制不暢、人才短缺的問題。

4.2.1.2 加強(qiáng)農(nóng)村法治隊伍的建設(shè)。加強(qiáng)基層法律服務(wù)工作者、普法宣傳員、普法志愿者、人民調(diào)解員、農(nóng)村法律顧問、社區(qū)矯正工作者等人員的培育，為農(nóng)村普法教育、法律咨詢、法律援助等公共服務(wù)提供穩(wěn)定持續(xù)的中堅力量。

4.2.1.3 加強(qiáng)農(nóng)村黨員新生力量的培育。以農(nóng)村致富帶頭人、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工、農(nóng)村大學(xué)生、退伍軍人、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體為重點，有針對性地進(jìn)行黨政教育，引導(dǎo)、培育發(fā)展這些主體成為新的黨員力量，為農(nóng)村黨員隊伍充實理想信念堅定、科學(xué)文化素質(zhì)較高、產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力較強(qiáng)的新生力量。

4.2.2 加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)

4.2.2.1 夯實黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)。采取選派干部駐村、對口指導(dǎo)等方式，進(jìn)一步夯實黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)。

4.2.2.2 加強(qiáng)社會組織的隊伍建設(shè)。支持建立農(nóng)村基層老年協(xié)會、婦女協(xié)會等，加快推進(jìn)紅白喜事會、鄉(xiāng)賢理事會等社會主體的建立與發(fā)展，助力鄉(xiāng)村自治、德治體系建立。

4.2.2.3 加強(qiáng)對基層組織的監(jiān)督。探索通過委派董事會成員、監(jiān)事會成員、經(jīng)理、財會人員等方式，將村黨組織對集體經(jīng)濟(jì)的領(lǐng)導(dǎo)核心作用落到實處。加強(qiáng)村監(jiān)會等監(jiān)督組織對基層組織的監(jiān)督。

4.3 創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理資金投入方式

4.3.1 創(chuàng)新財政資金支持的機(jī)制 政府可采用財政傾斜、資金整合、利用財政資金杠桿作用，通過擔(dān)保、貼息、發(fā)行債券、以獎代補(bǔ)、小額信貸等方式撬動金融資本的投入。

4.3.2 創(chuàng)新社會參與的機(jī)制 鼓勵采用慈善捐贈、鄉(xiāng)村基金會等方式，允許工商資本進(jìn)入特定行業(yè)，引導(dǎo)社會資金投向鄉(xiāng)村振興治理工作領(lǐng)域。

4.3.3 拓寬鄉(xiāng)村治理自籌資金的路徑 挖掘旅游資源、文化資源隱性資源的潛力，大力發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，提高村民協(xié)同參與鄉(xiāng)村治理的積極性。