老齡化趨勢下的成都市養(yǎng)老機構(gòu)供給策略

邱崇珊， 陳 摯

(成都市規(guī)劃設(shè)計研究院，四川成都 610041)

黨的十九大召開后，將“健康中國”提升至國家戰(zhàn)略，提出要“積極應(yīng)對人口老齡化，構(gòu)建養(yǎng)老、孝老、敬老政策體系和社會環(huán)境”。國家及省市層面相繼出臺新政策，要“充分發(fā)揮公辦養(yǎng)老機構(gòu)及公建民營養(yǎng)老機構(gòu)兜底保障作用，在滿足當前和今后一個時期特困人員集中供養(yǎng)需求的前提下，重點為經(jīng)濟困難失能(含失智)老年人等提供無償或低收費托養(yǎng)服務(wù)”；要支持社會力量興辦養(yǎng)老機構(gòu)，推動養(yǎng)老服務(wù)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展和創(chuàng)造老年人高品質(zhì)生活，構(gòu)建供需對接精準的養(yǎng)老服務(wù)體系。面對政策新要求和更加迫切的養(yǎng)老需求，成都市的養(yǎng)老機構(gòu)供給還存在諸多問題。本文旨在以問題為導向，科學預測老齡人口，提出養(yǎng)老機構(gòu)床位有效供給策略，為成都市及其他老齡化城市養(yǎng)老機構(gòu)專項規(guī)劃修編提供參考。

1 成都市養(yǎng)老機構(gòu)供給的主要問題

已批復的《成都市中心城區(qū)養(yǎng)老設(shè)施(機構(gòu))布局規(guī)劃(2015-2020年)》布局養(yǎng)老機構(gòu)點位515處，提供床位約18萬張。截止2018年，全市共建設(shè)養(yǎng)老機構(gòu)465處，提供床位12.3萬張，一定程度上緩解了成都市養(yǎng)老床位需求，但在規(guī)劃和實施上仍有兩個主要問題：一是缺乏對老年人需求精細化預測。2015版規(guī)劃按照老年人年均增長率法預測各區(qū)(市)縣2020年人口，并按照國家標準每千名老年人45張養(yǎng)老機構(gòu)床位進行配置，未結(jié)合城市發(fā)展趨勢預測老齡人口，未考慮不同區(qū)域老年人的床位需求；在新政策要求下，原規(guī)劃尚未考慮要保障特殊老年人的“兜底”床位需求。二是新建的養(yǎng)老機構(gòu)點位與規(guī)劃點位錯位。全市建設(shè)養(yǎng)老機構(gòu)已達規(guī)劃總量的90 %，但僅有48 %養(yǎng)老機構(gòu)建在規(guī)劃社會福利用地上，造成社會福利用地閑置；而其余機構(gòu)均為民辦，多為租用其他用地或建筑改造而成，部分改造養(yǎng)老機構(gòu)難以達到建設(shè)標準。通過回訪市民政局、與民營養(yǎng)老企業(yè)座談得知，雖然政府鼓勵新建社會辦養(yǎng)老機構(gòu)，但受土地政策制約，社會資本難以取得社會福利用地建設(shè)養(yǎng)老機構(gòu)。

2 科學預測成都市老齡人口

2.1 成都市老齡人口發(fā)展趨勢

2.1.1 2023年老齡人口將激增，養(yǎng)老需求日趨嚴峻

據(jù)2010年第六次全國人口普查的人口年齡結(jié)構(gòu)、死亡率及基于“全面二孩”政策下預測的成都市出生人口等參數(shù)，采用人口金字塔移算法測算自然增長人口，如圖1所示。由于上世紀六十年代饑荒后出現(xiàn)“嬰兒潮”，到2023年這部分出生人口均進入老年階段，老齡人口增長率激增；由于1973年開始實行計劃生育后出生率有所下降，到2033年老齡人口增長率有所下降；此后，雖然老齡人口增長率持續(xù)下降，但直至2052年老齡人口總量才有下降趨勢。經(jīng)預測，社會老年撫養(yǎng)比持續(xù)上升，由2018年底的26.25 %變化為2035年的53.17 %，再到2050年的76.29 %，給勞動人口的負擔越來越重，養(yǎng)老需求日趨嚴峻。

圖1 常住老年人自然增長人口總量及增長率變化

2.1.2 老年人身體情況總體較好，但高齡、失能老人總量持續(xù)高速增長

結(jié)合六普統(tǒng)計數(shù)據(jù)，成都市老年人整體健康情況較好，失能率為1.51 %。分年齡結(jié)構(gòu)看，60～69歲老人失能率0.6 %，70～79歲老人失能率0.9 %，80歲老人失能率達到6 %。由此可見，隨著年齡增長，高齡老人失能率將成倍增長。經(jīng)預測，2018～2035年80歲以上自然增長的老齡人口數(shù)以年均4.95 %的速度增長，比老齡人口總增長速度高1.68 %，高齡老人總量將增加52萬人，高齡失能老人總量也將隨之增長。

2.1.3 受城市差異化發(fā)展影響，“新區(qū)”相比其他區(qū)域的老齡人口增長更緩慢

成都市現(xiàn)狀老齡人口主要集中在老城區(qū)和郊區(qū)，老齡化程度均超過20 %；“6+2”區(qū)域(1)成都市老城區(qū)指青羊區(qū)、錦江區(qū)、成華區(qū)、金牛區(qū)、武侯區(qū)；“6+2”區(qū)域指溫江區(qū)、郫都區(qū)、新都區(qū)、青白江區(qū)、龍泉驛區(qū)、雙流區(qū)6個行政區(qū)和成都高新區(qū)、天府新區(qū)成都直管區(qū)；郊區(qū)指彭州市、都江堰市、崇州市、大邑縣、邛崍市、蒲江縣、新津縣、簡陽市、金堂縣。成都市中心城區(qū)包括老城區(qū)及“6+2”區(qū)域。大部分區(qū)(市)縣老齡化率都在20 %以下，高新區(qū)老齡化程度最低(圖2)。由于“6+2”區(qū)域新建區(qū)域多，人才引進力度大，年輕化趨勢明顯；老城區(qū)醫(yī)療條件及服務(wù)質(zhì)量更好，不僅吸引年輕人，也吸引更多老年人集聚；而郊區(qū)整體吸引力不足使得年輕人流失，老齡化率也更高。按照成都發(fā)展戰(zhàn)略東部區(qū)域?qū)⒊蔀椤靶陆ā敝鲬?zhàn)場，引入更多年輕人，而受中心城區(qū)極核作用，西部區(qū)域年輕人被吸附遷出，老齡化率將進一步提高。

圖2 成都市各區(qū)(市)縣老齡化率分布

2.1.4 郊區(qū)、農(nóng)村地區(qū)失能老人占比更高，對養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)化需求更高

按照市民政局提供各區(qū)(市)縣數(shù)據(jù)，2018年其中郊區(qū)戶籍老人中無自理能力老人數(shù)占1.18 %，中心城區(qū)戶籍老人中無自理能力老人占0.84 %，郊區(qū)失能老人占比更高。結(jié)合六普數(shù)據(jù)，農(nóng)村地區(qū)人口總體健康狀況不及城鎮(zhèn)地區(qū)，而在生活不能自理時，更多老人會選擇機構(gòu)養(yǎng)老，對養(yǎng)老機構(gòu)的專業(yè)化需求也更高。

2.2 成都市老齡人口預測

為了充分滿足老年人差異化需求，亟待提出一套科學的人口預測方法，為養(yǎng)老機構(gòu)供給提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)?；趯v史人口、未來城市發(fā)展趨勢的考慮，本次提出通過人口金字塔移算法和遷入人口預測法相結(jié)合的方法測算老齡人口規(guī)模。

按照人口金字塔移算法測算，2035年全市自然增長老齡人口為530萬，由于成都市規(guī)劃至2035年的目標人口為2 300萬，則需未來人口以平均增速2 %穩(wěn)定增長，規(guī)劃年能夠達到人口規(guī)模目標。參照上海、北京等人口飽和城市經(jīng)驗，成都市常住人口增長率趨勢為先增后減，約8年后增長率達到峰值3 %，由增長率得出歷年常住人口總規(guī)模，反推出歷年累積的機械增長人口規(guī)模(圖3)。

圖3 成都常住人口變化趨勢預測

根據(jù)資料，成都市2017年市外遷入60歲以上人口占總數(shù)的10 %左右，結(jié)合近年上海、北京、南京等城市遷入老齡人口占外來常住人口比例5 %～6 %，設(shè)未來每年成都市外遷入老齡人口占比約8 %。結(jié)合歷史數(shù)據(jù)建立成都市每年機械增長總?cè)丝诘哪挲g結(jié)構(gòu)，疊加未來自然增長部分的年齡結(jié)構(gòu)，預測出成都市2025年、2030年、2035年的人口金字塔(圖4)，測算得出2035年老齡人口總量約為590萬。

圖4 預測成都市2025年、2030年、 2035年的常住人口金字塔

2.3 需兜底保障養(yǎng)老床位的老齡人口預測

由于成都市現(xiàn)狀特困老人、經(jīng)濟困難(低保及低保邊緣)中的失能(失智)和高齡的老年人、計劃生育特殊困難家庭老年人等三類老年人共63 095人，占老年人比例約為2 %，假設(shè)占比不變，2035年全市需兜底養(yǎng)老床位的老齡人口為11.8萬，考慮未來人口趨勢存在不確定性，本次基于預測人口上浮20 %預留床位數(shù)，則需要兜底保障養(yǎng)老床位24張/千名老人。

3 成都市養(yǎng)老機構(gòu)供給策略

按照國家要求每千名老年人配置45張養(yǎng)老機構(gòu)床位的標準，全市至少需提供26.55萬張養(yǎng)老床位，其中包括14.16萬張滿足兜底需求的床位。為保障規(guī)劃養(yǎng)老機構(gòu)床位有效供給，本次提出分區(qū)統(tǒng)籌床位供給、差異引導供給方式、分類優(yōu)化配套標準三大策略。

3.1 分區(qū)統(tǒng)籌床位供給

考慮成都市區(qū)域發(fā)展特征、預測老齡化程度、醫(yī)療和社區(qū)養(yǎng)老條件、用地存量等因素[4]，劃定優(yōu)化完善區(qū)、預留配置區(qū)、穩(wěn)定配置區(qū)、重點配置區(qū)四大分區(qū)引導床位配比，促進空間資源有效匹配(表1)。優(yōu)化完善區(qū)適當降低到35床/千名老人配置，預留配置區(qū)、穩(wěn)定配置區(qū)按照平均水平45床/千名老人配置，重點配置區(qū)可預留設(shè)施接納外地老人養(yǎng)老，按照55床/千名老人配置。

3.2 差異引導供給方式

為了實現(xiàn)兜底優(yōu)先，充分利用規(guī)劃社會福利用地，需要明確政府職責，配套鼓勵社會資本參與養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)的相關(guān)政策，提出養(yǎng)老機構(gòu)的供給指引。按照政府職責不同，將養(yǎng)老機構(gòu)分為政府主導型和政府引導型。政府主導型養(yǎng)老機構(gòu)面向特困老人、失能失智老人，主要利用社會福利用地供給兜底養(yǎng)老床位；政府引導型養(yǎng)老機構(gòu)面向其他社會老人，主要利用農(nóng)村集體建設(shè)用地、經(jīng)營性用地、閑置資源供給普通>養(yǎng)老床位。

表1 成都市養(yǎng)老機構(gòu)床位供給分區(qū)及床位配比

3.2.1 政府主導型養(yǎng)老機構(gòu)供給指引

規(guī)劃控制方面，各區(qū)(市)縣通過控制用地保障政府主導型養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)，且用地納入年度供地計劃，按照時序保障用地供給。同時要對規(guī)劃用地進行評估，保障近期5年供給的政府主導型養(yǎng)老機構(gòu)均布置在可拆遷、有實施條件的用地上。建設(shè)運營方面，以公建民營為主。政府通過招投標等方式選定專業(yè)化的運營機構(gòu)負責一定期限的運營和管理，服務(wù)收費依據(jù)委托協(xié)議等合理確定，機構(gòu)獲得專項補貼和政策優(yōu)惠。政策保障方面，一是完善非營利性養(yǎng)老機構(gòu)認定機制，制定優(yōu)惠政策。經(jīng)行業(yè)主管部門認定的非營利性養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)，其養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地可采取劃撥方式供地。二是制定滿足24張/千名老人兜底保障床位后的原規(guī)劃“富余”用地可租賃、出讓給營利性養(yǎng)老機構(gòu)的土地政策。出讓方式應(yīng)在限定地價、規(guī)定配套建設(shè)和提出管理要求的基礎(chǔ)上，采用“帶養(yǎng)老項目的招掛拍”形式供地。

3.2.2 政府引導型養(yǎng)老機構(gòu)供給指引

一是利用農(nóng)村集體建設(shè)用地供給。采取企業(yè)與村集體聯(lián)合興辦養(yǎng)老機構(gòu)的方式，考慮農(nóng)村地區(qū)的失能失智老人占比更高，村集體可協(xié)議要求在養(yǎng)老機構(gòu)中配置滿足兜底需求的養(yǎng)老床位。同時，建立健全集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市政策。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，與國有土地“同等入市、同權(quán)同價”。

二是整合改造閑置資源供給。機關(guān)、企事業(yè)單位改制或轉(zhuǎn)型后騰出的辦公用房、培訓或療養(yǎng)休養(yǎng)功能的各類機構(gòu)可采取PPP模式組建市場化養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)或非營利性機構(gòu)。民間資本則對存量土地上的企業(yè)廠房、閑置學校、商業(yè)設(shè)施及其他可利用的資源進行整合改造運營養(yǎng)老機構(gòu)。同時，各區(qū)(市)縣建立存量資源統(tǒng)籌機制，并形成養(yǎng)老機構(gòu)改造驗收機制。要求區(qū)(市)縣按照床位分解目標任務(wù)，推動閑置資源改造為養(yǎng)老機構(gòu)。

三是在經(jīng)營性用地上建設(shè)。企業(yè)自行投資建設(shè)養(yǎng)老機構(gòu)，利用經(jīng)營性用地興辦的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，經(jīng)民政部門認定，可享受建設(shè)補助、運營補貼、稅費減免等。

3.3 分類優(yōu)化配套標準

參照《城鎮(zhèn)老年人設(shè)施規(guī)劃規(guī)范(2008-06-01)》(2018版)，將成都市的養(yǎng)老機構(gòu)配套標準分為養(yǎng)老院和老年養(yǎng)護院兩類，其中老年養(yǎng)護院更加注重醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，提供專業(yè)的養(yǎng)老服務(wù)；規(guī)模上分為50～100床為小型，101～300床為中型，301床及以上床位為大型；床均面積考慮中心城區(qū)內(nèi)外用地緊張程度不同來設(shè)置；建設(shè)形式上養(yǎng)老院更加彈性，老年養(yǎng)護院則需要獨立占地(表2)。由于政府主導型養(yǎng)老機構(gòu)主要面向失能失智老人，因此必須按照老年養(yǎng)護院標準建設(shè)，其他養(yǎng)老機構(gòu)不低于養(yǎng)老院標準建設(shè)。

表2 成都市養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)標準優(yōu)化建議

4 結(jié)束語

本文充分考慮城市差異化發(fā)展下不同區(qū)域的遷入老齡人口，并綜合考慮老齡化趨勢，對養(yǎng)老機構(gòu)供給方向給予啟示。隨著時代發(fā)展，老年人的需求將更加多元化，養(yǎng)老設(shè)施供給也需要更加精細化，基于更加細致的老齡人口預測、更加完善的養(yǎng)老設(shè)施體系、更加完備的政策保障措施，能夠有力推動養(yǎng)老設(shè)施的建設(shè)實施，使得老年人能真正享受到養(yǎng)老服務(wù)。