城市近郊生態(tài)區(qū)生態(tài)價(jià)值轉(zhuǎn)換研究
——以成都市環(huán)城生態(tài)區(qū)為例

王 潔

(成都市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院, 四川成都 610041)

長期以來，生態(tài)資源的合理保護(hù)和有效利用一直是困擾城市發(fā)展的難題。較長一段時(shí)間內(nèi)我國大城市無序擴(kuò)張發(fā)展對生態(tài)資源造成較大的破壞。而到“既要綠水青山也要金山銀山”的價(jià)值導(dǎo)向出現(xiàn)后，各大城市在發(fā)展過程中開始重視對生態(tài)資源保護(hù)。再到2005年習(xí)近平總書記提出“綠水青山就是金山銀山”的價(jià)值判斷后，從國家到省市都把生態(tài)文明建設(shè)放在首要位置，推動(dòng)生態(tài)資源保護(hù)和生態(tài)價(jià)值轉(zhuǎn)換開始成為新時(shí)代推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系的核心戰(zhàn)略思維。

1 環(huán)城生態(tài)區(qū)概況

國內(nèi)外城市為了抑制城市無序擴(kuò)張和預(yù)防城市粘連發(fā)展，建立了環(huán)城市集中建設(shè)區(qū)的生態(tài)隔離區(qū)。根據(jù)巴黎、莫斯科、北京、上海等地的經(jīng)驗(yàn)，這類生態(tài)區(qū)域主要包括近郊環(huán)和遠(yuǎn)郊環(huán)兩大類型，其中近郊生態(tài)保護(hù)區(qū)主要特征包括：區(qū)位上距離城中心10～15 km；功能上以現(xiàn)代服務(wù)功能和休閑游憩為主；景觀上以大尺度和精細(xì)景觀相結(jié)合；交通上以多層次的舒適、便捷交通為主。

2003年成都市將中心城區(qū)外圍面積為198 km2的區(qū)域控制為生態(tài)建設(shè)用地，成為環(huán)城生態(tài)區(qū)前身。2012年正式更名為環(huán)城生態(tài)區(qū)，同年成都市人大通過、四川省人大批準(zhǔn)《成都市環(huán)城生態(tài)區(qū)保護(hù)條例》，對環(huán)城生態(tài)區(qū)進(jìn)行立法保護(hù)。成都市環(huán)城生態(tài)區(qū)距離城中心10～15 km，屬于近郊生態(tài)保護(hù)區(qū)。其中生態(tài)用地133 km2，建設(shè)用地54 km2，生態(tài)用地配套服務(wù)設(shè)施用地0.5 km2，涉及11個(gè)區(qū)縣。

2 環(huán)城生態(tài)區(qū)生態(tài)價(jià)值轉(zhuǎn)換的探索實(shí)踐

2.1 初步探索階段(2003～2009年)

2.1.1 階段特征

2003年以前，“198”地區(qū)屬于典型的城郊結(jié)合部，以近郊農(nóng)業(yè)人口為主，現(xiàn)狀建設(shè)以農(nóng)村宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)及違建棚戶區(qū)為主。2003年成都市編制了《中心城非城市建設(shè)用地規(guī)劃》，對“198”地區(qū)進(jìn)行了首次專題研究，明確其主要有生態(tài)景觀、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施承載三大功能。2006年編制《成都市中心城非城市建設(shè)用地城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃——成都市“198”地區(qū)控制規(guī)劃》，明確了環(huán)城生態(tài)區(qū)內(nèi)基本的用地布局及規(guī)模、島式布局原則及市政管廊走向等內(nèi)容。

這個(gè)階段將“198”地區(qū)全面納入城市總體規(guī)劃及城市規(guī)劃管理體系，同時(shí)引導(dǎo)區(qū)內(nèi)農(nóng)民向新型社區(qū)和城區(qū)集中，實(shí)現(xiàn)集中居住和市民化。同時(shí)按照“拆二建一”的原則、增減掛鉤的測算，實(shí)行先拆后建，確定了45 km2建設(shè)用地上限，基本奠定其作為近郊生態(tài)區(qū)的資源本底。

2.1.2 生態(tài)價(jià)值轉(zhuǎn)換成效與問題

該階段“198”地區(qū)的工作重點(diǎn)主要是從農(nóng)村建設(shè)及農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)換為城市建設(shè)和生態(tài)用地，強(qiáng)化其作為城市近郊生態(tài)區(qū)的基礎(chǔ)，尚未開始重視其生態(tài)價(jià)值提升轉(zhuǎn)換問題。但“198”地區(qū)在“一村一品一業(yè)”的產(chǎn)業(yè)特色背景下，局部地區(qū)開始通過鄉(xiāng)村旅游激活生態(tài)農(nóng)業(yè)資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，其中“198”地區(qū)內(nèi)的三圣花鄉(xiāng)是生態(tài)價(jià)值轉(zhuǎn)換的典型代表。三圣花鄉(xiāng)打造了“花鄉(xiāng)農(nóng)居”“幸福梅林”“東籬菊園”“荷塘月色”“江家菜地”五朵金花，成為中國花木之鄉(xiāng)、國家AAAA級旅游景區(qū)和響譽(yù)內(nèi)外的“農(nóng)字號”休閑娛樂品牌。五朵金花在剛剛開始起步的2003年旅游接待人次就已達(dá)到319萬，旅游接待收入2 025萬元，往后旅游接待人數(shù)和旅游接待收入持續(xù)提高。三圣花鄉(xiāng)片區(qū)的農(nóng)民收入水平大幅度提高，約11萬的農(nóng)村居民實(shí)現(xiàn)了在新型社區(qū)和城區(qū)集中居住。三圣花鄉(xiāng)通過鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展有效實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生態(tài)資源的價(jià)值轉(zhuǎn)換，吸引了大量人流、物流、資金流，生態(tài)資源的生態(tài)經(jīng)濟(jì)價(jià)值和生態(tài)社會價(jià)值在一定程度上得到提升。

但到2009年整個(gè)“198”區(qū)域內(nèi)建設(shè)用地不減反增，各種違法建設(shè)增加，實(shí)際居住人口增加，這與“198”地區(qū)生態(tài)保育功能為主的核心定位相違背。同時(shí)局部旅游發(fā)展區(qū)域短時(shí)間內(nèi)大量旅游人口涌入，一定程度上造成生態(tài)環(huán)境的破壞，尤其水域生態(tài)環(huán)境遭到較大破壞，其生態(tài)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的轉(zhuǎn)換在一定程度上是以犧牲生態(tài)保育價(jià)值為代價(jià)。

2.2 深化實(shí)施階段(2009～2012年)

2.2.1 階段特征

2009年成都市劃定“198”地區(qū)為市級生態(tài)及現(xiàn)代服務(wù)綜合功能區(qū)。在生態(tài)保育基礎(chǔ)上，積極拓展其文化創(chuàng)意、生態(tài)旅游、商務(wù)總部經(jīng)濟(jì)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等功能。同時(shí)成立“198”功能區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關(guān)部門及各區(qū)縣工作，明確以各區(qū)縣為責(zé)任單元，加大管控，防止出現(xiàn)新增違法建設(shè)，將違法建設(shè)拆除納入各區(qū)目標(biāo)任務(wù)。

這個(gè)階段“198”地區(qū)內(nèi)的建設(shè)規(guī)模得到一定控制，到2012年區(qū)內(nèi)建設(shè)用地總規(guī)模約為62 km2，在上階段的基礎(chǔ)上逐漸減少。這些建設(shè)用地以村鎮(zhèn)建設(shè)用地、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)用地、居住用地和服務(wù)設(shè)施用地為主，違法建設(shè)得到有效抑制，“198”地區(qū)的生態(tài)功能得到保障。

2.2.2 生態(tài)價(jià)值轉(zhuǎn)換成效與問題

這個(gè)階段開始在“198”地區(qū)規(guī)劃實(shí)施包括湖泊、濕地和小型水面等多樣類型的生態(tài)項(xiàng)目，奠定后期“六湖八濕地”生態(tài)項(xiàng)目基礎(chǔ)。截止2012年，實(shí)施建成的生態(tài)項(xiàng)目約10 km2，有效增強(qiáng)其生態(tài)保育價(jià)值，這些生態(tài)項(xiàng)目不僅有蓄水滯洪和水質(zhì)凈化功能，同時(shí)因服務(wù)設(shè)施用地的配建，這些生態(tài)項(xiàng)目成為周邊居民日常休閑游憩的首選之地。同時(shí)該階段也規(guī)劃建設(shè)了一些主題公園項(xiàng)目和發(fā)展服務(wù)產(chǎn)業(yè)的項(xiàng)目，如高威體育公園和汽車小鎮(zhèn)等。

這個(gè)階段同時(shí)也存在生態(tài)項(xiàng)目、主題公園項(xiàng)目等后續(xù)推進(jìn)緩慢，建設(shè)資金量大、運(yùn)營成本高，產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益不能有效反哺建設(shè)和運(yùn)營成本，區(qū)縣推動(dòng)“198”地區(qū)建設(shè)提升的積極性不高等問題。雖然推動(dòng)環(huán)城生態(tài)區(qū)生態(tài)價(jià)值轉(zhuǎn)換的意識仍然不強(qiáng)，但是一批生態(tài)項(xiàng)目的規(guī)劃和實(shí)施，使區(qū)域內(nèi)生態(tài)本底得到有效保護(hù)，生態(tài)保育價(jià)值得到有效提升，生態(tài)經(jīng)濟(jì)價(jià)值和生態(tài)社會價(jià)值轉(zhuǎn)換呈現(xiàn)一定系統(tǒng)性和全面性。

2.3 提升發(fā)展階段(2012年至今)

2.3.1 階段特征

這個(gè)階段是立法保障、統(tǒng)籌規(guī)劃和生態(tài)價(jià)值全面轉(zhuǎn)換的集成階段。2012年 “198”地區(qū)正式更名為環(huán)城生態(tài)區(qū)，成都市相繼編制《成都市環(huán)城生態(tài)區(qū)總體規(guī)劃》《成都市環(huán)城生態(tài)區(qū)保護(hù)條例》和《成都市環(huán)城生態(tài)區(qū)形態(tài)控制研究》，將133 km2平方公里的生態(tài)用地進(jìn)行法定控制，區(qū)內(nèi)生態(tài)用地及建設(shè)用地實(shí)現(xiàn)控規(guī)滿覆蓋(圖1)。同時(shí)《成都市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》(2014版)增加第四分區(qū)，為建設(shè)用地與環(huán)城生態(tài)區(qū)之間的緩沖區(qū)域，對緩沖區(qū)域內(nèi)地塊容積率進(jìn)行控制。2014年開始開展環(huán)城生態(tài)區(qū)勘界定標(biāo)工作，首批界標(biāo)點(diǎn)位共100個(gè)，有效確定環(huán)城生態(tài)區(qū)邊界(圖2)。

圖1 環(huán)城生態(tài)區(qū)總體規(guī)劃用地布局

圖2 環(huán)城生態(tài)區(qū)首批界碑點(diǎn)位分布示意

2017年錦城綠道的規(guī)劃和建設(shè)，讓環(huán)城生態(tài)區(qū)生態(tài)價(jià)值進(jìn)入整體性和系統(tǒng)性轉(zhuǎn)換階段，其生態(tài)保育價(jià)值、生態(tài)經(jīng)濟(jì)價(jià)值、生態(tài)社會價(jià)值和生態(tài)文化價(jià)值得到大幅度提升。錦城綠道規(guī)劃包含一個(gè)總體規(guī)劃和景觀、產(chǎn)業(yè)、文化和市政等多個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃(圖3)，同時(shí)成都市成立錦城綠道建設(shè)投資有限公司，以商業(yè)化的邏輯推進(jìn)錦城綠道規(guī)劃、建設(shè)和運(yùn)維，讓環(huán)城生態(tài)區(qū)不再只是近郊生態(tài)區(qū)，而是成為“開放式、多功能的環(huán)狀生態(tài)公園、展現(xiàn)天府文化的蜀川畫卷和文體旅商農(nóng)融合發(fā)展的特色載體”，推動(dòng)環(huán)城生態(tài)區(qū)形成生態(tài)景觀、慢行交通、休閑游覽、城鄉(xiāng)融合、文化創(chuàng)意、體育運(yùn)動(dòng)、景觀農(nóng)業(yè)、應(yīng)急避難八大功能。同時(shí)在建設(shè)用地內(nèi)打造了“綠道”特色的新經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)體系，強(qiáng)化生活性服務(wù)業(yè)的植入，包括主題餐飲、主題酒吧、特色咖啡館、體育運(yùn)動(dòng)場所等，培育多元的消費(fèi)場景。

圖3 錦城綠道總平面

2.3.2 生態(tài)價(jià)值轉(zhuǎn)換成效與問題

這個(gè)階段環(huán)城生態(tài)區(qū)依托錦城綠道規(guī)劃和建設(shè)使整體生態(tài)價(jià)值得到全面提升和轉(zhuǎn)換，錦城綠道與城市慢行系統(tǒng)全面銜接，極大強(qiáng)化了環(huán)城生態(tài)區(qū)的可進(jìn)入性和可參與性。截至2019年6月，錦城綠道一期已全面完工，建成主干及支線綠道共計(jì)180 km，文體旅服務(wù)設(shè)施157 處，新建及提升生態(tài)景觀29 km2，吸引大量居民及游客前往休閑游憩。

錦城綠道的規(guī)劃與實(shí)施，讓環(huán)城生態(tài)區(qū)的生態(tài)保育價(jià)值、生態(tài)經(jīng)濟(jì)價(jià)值、生態(tài)文化價(jià)值和生態(tài)社會價(jià)值得到系統(tǒng)、全面的提升轉(zhuǎn)換。根據(jù)錦城綠道總體規(guī)劃，綠道全面建成后，其生態(tài)保育價(jià)值的提升主要體現(xiàn)在：在環(huán)城生態(tài)區(qū)內(nèi)形成133 km2生態(tài)公園、20 km2生態(tài)水系、24 km2城市森林、6條一級通風(fēng)廊道、35.2 km2基本農(nóng)田和85 km長的城市生態(tài)景觀帶。

生態(tài)經(jīng)濟(jì)價(jià)值轉(zhuǎn)換主要體現(xiàn)在促進(jìn)城市整體價(jià)值提升，帶動(dòng)環(huán)城生態(tài)區(qū)周邊2 000 ha土地增值1 500億以上，輻射影響周邊千億級現(xiàn)代服務(wù)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群，特色帶動(dòng)文創(chuàng)、文旅、特色生活服務(wù)業(yè)等產(chǎn)業(yè)發(fā)展，預(yù)計(jì)每年可吸引上億旅游人次，有效拉動(dòng)旅游消費(fèi)。

生態(tài)文化價(jià)值轉(zhuǎn)換主要體現(xiàn)在，以錦城綠道的二級服務(wù)驛站特色園為載體，每處特色園創(chuàng)意展示《蜀川勝概圖》描繪的文化元素，全面再現(xiàn)了《蜀川勝概圖》描繪的天府盛景。同時(shí)通過文體等設(shè)施，傳承和強(qiáng)化“創(chuàng)新創(chuàng)造、時(shí)尚優(yōu)雅、樂觀包容、友善公益”的天府文化主題。

生態(tài)社會價(jià)值轉(zhuǎn)換主要體現(xiàn)在有效支撐成都建設(shè)公園城市，將綠色生態(tài)全面融入居民生活空間，實(shí)現(xiàn)可進(jìn)入、可參與、可游憩，增強(qiáng)居民對綠色休閑空間的獲得感。同時(shí)錦城綠道全面建成運(yùn)營后可直接創(chuàng)造10萬個(gè)以上就業(yè)崗位，解決就業(yè)問題。有效吸引高素質(zhì)人才，促進(jìn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。同時(shí)帶動(dòng)周邊相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提供更多就業(yè)機(jī)會。

3 結(jié)束語

成都市環(huán)城生態(tài)區(qū)生態(tài)價(jià)值提升轉(zhuǎn)換是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程。經(jīng)過十多年的規(guī)劃建設(shè)，環(huán)城生態(tài)區(qū)從最開始城郊結(jié)合部雜亂狀態(tài)到如今成為兼具生態(tài)景觀、休閑游覽、文化創(chuàng)意、體育運(yùn)動(dòng)等功能的高品質(zhì)休閑游憩目的地，生態(tài)保育價(jià)值、生態(tài)經(jīng)濟(jì)價(jià)值、生態(tài)文化價(jià)值和生態(tài)社會價(jià)值得到有效挖掘、提升和轉(zhuǎn)換。初步探索階段奠定“198”地區(qū)作為城市近郊生態(tài)區(qū)的基礎(chǔ)，在用地性質(zhì)轉(zhuǎn)換過程中，一方面注重抑制違法建設(shè)，一方面注重利用農(nóng)業(yè)資源通過鄉(xiāng)村旅游提升生態(tài)資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值。在深化實(shí)施階段開始通過綜合功能區(qū)的形式，借助區(qū)縣力量推動(dòng)實(shí)施生態(tài)項(xiàng)目，同時(shí)發(fā)展特色多元的服務(wù)業(yè)，生態(tài)保育價(jià)值和生態(tài)經(jīng)濟(jì)價(jià)值有效提升。在提升發(fā)展階段則開展了一系列的規(guī)劃和立法工作，以法定條例明確環(huán)城生態(tài)區(qū)地位，通過總規(guī)、控規(guī)、各類導(dǎo)則等實(shí)現(xiàn)精細(xì)化管控，同時(shí)依托生態(tài)本底建設(shè)綠道，成立綠道公司進(jìn)行綠道建設(shè)、管理和運(yùn)維，實(shí)現(xiàn)生態(tài)價(jià)值全方面提升轉(zhuǎn)換，讓綠色資源真正成為綠色資產(chǎn)。當(dāng)前的環(huán)城生態(tài)區(qū)不再是靜態(tài)保護(hù)的近郊生態(tài)區(qū)，而是成為成都建設(shè)公園城市的特色地標(biāo)，成為高品質(zhì)綠色休閑載體，真正實(shí)現(xiàn)讓市民與游客能夠在此慢下腳步、靜下心來、親近自然、享受生活。