地方開放大學(xué)預(yù)算管理能力提升研究

黃曼殊

摘 要：隨著我國地方開放大學(xué)進(jìn)行轉(zhuǎn)型，地方開放大學(xué)的資金來源渠道也變得越來越廣泛，這就要求地方開放大學(xué)在提升財(cái)務(wù)服務(wù)能力的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)對(duì)校內(nèi)有限資源的高效使用。本文詳細(xì)介紹了我國地方開放大學(xué)提升預(yù)算管理能力的必要性，分析了現(xiàn)存的問題，并就如何優(yōu)化預(yù)算管理體系提出舉措。

關(guān)鍵詞：開放大學(xué);預(yù)算管理體系;研究

一、提升開放大學(xué)預(yù)算管理能力的必要性

2014年1月《高等學(xué)校會(huì)計(jì)制度》和2014年9月《新預(yù)算法》的頒布實(shí)施，對(duì)開放大學(xué)的預(yù)算管理提出了新的要求，預(yù)算管理能力的提升成為單位財(cái)務(wù)工作的重中之重。

目前，我國已經(jīng)建立了與公共財(cái)政管理相匹配的現(xiàn)代預(yù)算管理體系，但長期以來開放大學(xué)在預(yù)算管理中形成的粗放管理模式在延續(xù)。對(duì)于收入來源渠道和支出多元化的開放大學(xué)而言，加強(qiáng)預(yù)算管理問題的研究，引進(jìn)預(yù)算管理體系，對(duì)地方開放大學(xué)的財(cái)務(wù)管理有著重大的現(xiàn)實(shí)意義。

二、地方開放大學(xué)預(yù)算管理存在的問題及原因分析

目前，地方開放大學(xué)預(yù)算管理體系中普遍存在的問題主要表現(xiàn)在預(yù)算編制過程、預(yù)算執(zhí)行效率及預(yù)算監(jiān)督考核三個(gè)方面。

1.預(yù)算編制方面出現(xiàn)的問題

（1）預(yù)算編制方法單一，且流于形式。許多地方開放大學(xué)目前編制預(yù)算方法主要采用“基數(shù)+增長”的模式，各經(jīng)費(fèi)使用部門很少能提供詳細(xì)的測(cè)算依據(jù)以及對(duì)績(jī)效目標(biāo)的闡述，這使得支出無法做到細(xì)化，最終影響支出的執(zhí)行效率。比如，某開放大學(xué)每一年投入使用的大樓及辦公區(qū)域面積、招生規(guī)模和終身學(xué)習(xí)教育等擴(kuò)展業(yè)務(wù)都有不同程度的變化，但電費(fèi)指標(biāo)的測(cè)算結(jié)果只是在前一年的基礎(chǔ)上簡(jiǎn)單做上浮調(diào)整。

（2）編制預(yù)算的信息系統(tǒng)相對(duì)落后。開放大學(xué)的財(cái)務(wù)部門目前采用的是財(cái)政部門統(tǒng)一的預(yù)算編制系統(tǒng)，而校內(nèi)各職能的預(yù)算編制都是通過Excel表格來完成，各個(gè)職能部門提交來的表格也是五花八門，對(duì)于預(yù)算的編制最初的資料收集和整理人員來說工作量較繁重。

2.預(yù)算執(zhí)行方面出現(xiàn)的問題

（1）經(jīng)費(fèi)使用部門的預(yù)算意識(shí)和成本意識(shí)不強(qiáng)。在實(shí)際工作中，職能部門在使用經(jīng)費(fèi)的過程中，并未遵照預(yù)算編制的項(xiàng)目進(jìn)行，存在超范圍支出，這很大原因是預(yù)算編制不科學(xué)合理，執(zhí)行部門并沒有形成預(yù)算指導(dǎo)核算的意識(shí)，導(dǎo)致有的部門預(yù)算執(zhí)行率不高，預(yù)算無法完成，有的部門經(jīng)費(fèi)不夠。另外，大部分地方開放大學(xué)雖是事業(yè)單位，但也需要經(jīng)營管理，考慮效益和投入產(chǎn)出比。在預(yù)算編制的初期，不少部門為了爭(zhēng)取資源絞盡腦汁，而預(yù)算執(zhí)行時(shí)卻出現(xiàn)了資源閑置、重復(fù)購買的現(xiàn)象，而另一些部門卻因資源得不到有效的分配而出現(xiàn)教學(xué)資源緊張的現(xiàn)象。盡管近些年管理制度規(guī)范化有所提升，像這種預(yù)算資金錯(cuò)配的問題有些改善，但要真正地使各部門減少夸大預(yù)算的情況，還需要繼續(xù)完善預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行。

（2）預(yù)算執(zhí)行過程中，管理缺位，內(nèi)控不完善。地方開放大學(xué)普遍更重視財(cái)務(wù)服務(wù)能力的提升，財(cái)務(wù)工作的重點(diǎn)放在核算上，在財(cái)務(wù)報(bào)銷核算方面投入了大量的人力和技術(shù)支持，但對(duì)于預(yù)算管理的投入少之又少，這造成了預(yù)算管理的缺位。另外，地方開放大學(xué)在預(yù)算執(zhí)行過程中會(huì)出現(xiàn)內(nèi)部控制不力的情況。核算人員通常只關(guān)注票據(jù)的真實(shí)性及完整性，但往往會(huì)忽略預(yù)算支出的合理性，而經(jīng)費(fèi)使用部門更多的是對(duì)經(jīng)費(fèi)使用的宏觀把控，也無法從經(jīng)費(fèi)報(bào)銷這一環(huán)節(jié)來了解費(fèi)用支出的合理性，這就導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行中可能會(huì)出現(xiàn)失控現(xiàn)象。

3.預(yù)算監(jiān)督評(píng)價(jià)方面出現(xiàn)的問題

盡管許多地方開放大學(xué)預(yù)算管理制度中提及了預(yù)算考評(píng)機(jī)制，但在實(shí)際操作過程中，卻沒有得到有效執(zhí)行，而且沒有建立完善的獎(jiǎng)懲機(jī)制或問責(zé)機(jī)制。部門負(fù)責(zé)人對(duì)預(yù)算的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)也只有經(jīng)費(fèi)是否超支使用、項(xiàng)目的執(zhí)行率是高是低，對(duì)于資金使用效率測(cè)算、財(cái)務(wù)內(nèi)控管理等方面較為忽視，致使預(yù)算管理的效用無法充分發(fā)揮。

三、提升地方開放大學(xué)預(yù)算管理能力的舉措

1.修訂和完善預(yù)算管理制度

地方開放大學(xué)關(guān)于財(cái)務(wù)制度方面的建設(shè)，更多側(cè)重于報(bào)銷制度的完善，而有關(guān)預(yù)算管理方面的制度少之又少，并且較為陳舊，一直未修訂。地方開放大學(xué)修訂新的預(yù)算管理辦法，要從制度層面明確學(xué)校預(yù)算的組織機(jī)構(gòu)、預(yù)算分配原則、預(yù)算管理模式以及預(yù)算編制、審批、下達(dá)、執(zhí)行、調(diào)整、考核等流程。

2.完善預(yù)算管理流程，實(shí)施全面預(yù)算管理

全面預(yù)算管理要求地方開放大學(xué)將學(xué)校的收入和支出全部納入預(yù)算管理體系中，全面預(yù)算管理流程可參照以下幾個(gè)步驟進(jìn)行設(shè)計(jì)。

（1）以學(xué)校戰(zhàn)略目標(biāo)指導(dǎo)各職能部門的發(fā)展規(guī)劃。各職能單位的全年規(guī)劃應(yīng)與學(xué)校戰(zhàn)略的時(shí)間節(jié)點(diǎn)相適應(yīng)。

（2）職能部門作為預(yù)算編制的主要實(shí)施者，應(yīng)始終貫徹以績(jī)效目標(biāo)指導(dǎo)預(yù)算、預(yù)算指導(dǎo)核算支出的理念，實(shí)現(xiàn)資源的合理配置。

（3）預(yù)算的執(zhí)行由財(cái)務(wù)部門全程監(jiān)督，財(cái)務(wù)部門在每個(gè)月月初的前五日向校領(lǐng)導(dǎo)及各職能部門及時(shí)通報(bào)預(yù)算執(zhí)行情況。財(cái)務(wù)部門應(yīng)在財(cái)政允許預(yù)算調(diào)整時(shí)間開始之前，提前一個(gè)月與各職能部門溝通，在上報(bào)調(diào)整之日前進(jìn)行預(yù)算調(diào)整。

（4）學(xué)校的預(yù)算管理領(lǐng)導(dǎo)小組作為預(yù)算監(jiān)督的部門，將財(cái)務(wù)部門匯總的預(yù)算執(zhí)行情況及職能部門在編制預(yù)算時(shí)提交的績(jī)效目標(biāo)相結(jié)合，按照預(yù)算管理辦法的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)各職能部門的預(yù)算執(zhí)行效果進(jìn)行考評(píng)，并對(duì)考評(píng)成績(jī)進(jìn)行排序，從中區(qū)分出“優(yōu)、良、中、差”四個(gè)層次，據(jù)此實(shí)施獎(jiǎng)懲機(jī)制。對(duì)考評(píng)中發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)處理，在下個(gè)年度的預(yù)算中嚴(yán)格把控，避免相關(guān)問題再次發(fā)生。

（5）在部門預(yù)算評(píng)價(jià)考核工作完成后，學(xué)校應(yīng)根據(jù)考評(píng)情況對(duì)各職能部門的計(jì)劃進(jìn)行考評(píng)，這也是通過預(yù)算績(jī)效結(jié)果來修正和指導(dǎo)部門的具體工作計(jì)劃。

3.預(yù)算編制的優(yōu)化舉措

（1）優(yōu)化預(yù)算流程。在預(yù)算編制流程方面，開放大學(xué)的總體流程堅(jiān)持“二上二下”的編制、批復(fù)程序，在實(shí)際實(shí)施過程中，更加強(qiáng)調(diào)財(cái)務(wù)部門與職能部門之間的溝通。在財(cái)務(wù)部門編制學(xué)?？傤A(yù)算的環(huán)節(jié)，不僅是對(duì)各部門的預(yù)算進(jìn)行匯總，更重要的是考慮以往年度的預(yù)算績(jī)效考評(píng)結(jié)果，結(jié)合這些因素對(duì)部門上報(bào)的預(yù)算提出修改意見，進(jìn)行調(diào)整和修正。

（2）優(yōu)化預(yù)算編制方法，引入零基預(yù)算法和滾動(dòng)預(yù)算法。在編制方法上，原有的“基數(shù)+增長”模式無法滿足開放大學(xué)預(yù)算管理的需求，目前開放大學(xué)正處于轉(zhuǎn)型期，隨著辦學(xué)空間的擴(kuò)展，老年教育、社區(qū)教育不斷興起，開放遠(yuǎn)程教育規(guī)模相對(duì)縮減，每年具體的預(yù)算收入和支出數(shù)據(jù)都不盡相同，因此建議在原有的編制方法加入零基預(yù)算法和滾動(dòng)預(yù)算法，這也是目前財(cái)政部門所倡導(dǎo)的。首先，職能部門采用零基預(yù)算的方法提出立項(xiàng)申請(qǐng)，由財(cái)務(wù)部門及預(yù)算管理部門論證項(xiàng)目的可行性，再根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施的輕重緩急確定項(xiàng)目庫中的執(zhí)行順序，對(duì)已納入學(xué)校滾動(dòng)項(xiàng)目庫的當(dāng)年無法安排的項(xiàng)目，可以在下一年度預(yù)算中或者預(yù)算追加調(diào)整中優(yōu)先考慮。

4.預(yù)算執(zhí)行的優(yōu)化舉措

（1）利用信息技術(shù)，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)控。在各級(jí)地方財(cái)政管理下的開放大學(xué)，目前采用的預(yù)算管理系統(tǒng)只有財(cái)政要求使用的預(yù)算上報(bào)軟件。在目前無專門的預(yù)算軟件系統(tǒng)的情況下，可利用已經(jīng)使用的校內(nèi)OA系統(tǒng)中增加新功能，或開發(fā)預(yù)算管理系統(tǒng)，使得各個(gè)職能部門的負(fù)責(zé)人可以在辦公自動(dòng)化平臺(tái)上看到每一個(gè)預(yù)算項(xiàng)目的目標(biāo)完成情況，各位負(fù)責(zé)人可以實(shí)時(shí)對(duì)應(yīng)績(jī)效目標(biāo)檢查其完成情況。這樣確保了每項(xiàng)任務(wù)都分配到了具體的崗位上，每個(gè)人都參與預(yù)算管理。

（2）提高財(cái)務(wù)人員預(yù)算管理專業(yè)能力。財(cái)務(wù)人員是預(yù)算執(zhí)行的主體，協(xié)助項(xiàng)目負(fù)責(zé)人解決預(yù)算執(zhí)行中存在問題或及時(shí)調(diào)整預(yù)算，要求預(yù)算實(shí)施者按時(shí)間進(jìn)度執(zhí)行預(yù)算以確?？?jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。另外，財(cái)務(wù)人員工作效率不高將會(huì)影響年終報(bào)賬的速度，也會(huì)影響到預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的公示，因此需繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)財(cái)務(wù)人員的管理水平及專業(yè)技能的培訓(xùn)，從根本上提高財(cái)務(wù)部門的管理效率。

5.預(yù)算監(jiān)督評(píng)價(jià)的優(yōu)化舉措

開放大學(xué)應(yīng)盡快建立健全預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)制度。由預(yù)算管理領(lǐng)導(dǎo)工作小組對(duì)各職能部門的預(yù)算執(zhí)行效果進(jìn)行考評(píng)，必要時(shí)委托第三方進(jìn)行評(píng)價(jià)，并對(duì)考評(píng)成績(jī)進(jìn)行排序，從中區(qū)分出優(yōu)秀、良好、中等、較差四等，此結(jié)果作為下一年度預(yù)算經(jīng)費(fèi)分配的參考依據(jù)。在預(yù)算年度結(jié)束時(shí)，對(duì)績(jī)效考評(píng)和績(jī)效審計(jì)后的結(jié)果及整改措施進(jìn)行公開。在年度總結(jié)大會(huì)上，以財(cái)務(wù)收支報(bào)告的形式公開經(jīng)費(fèi)預(yù)算情況，營造公開透明的環(huán)境，接受全體教職工的監(jiān)督。

考評(píng)結(jié)果不僅僅與管理者的評(píng)優(yōu)掛鉤，更要落實(shí)到一線崗位的每一位教職工。根據(jù)考評(píng)等級(jí)結(jié)果，實(shí)施獎(jiǎng)懲機(jī)制，對(duì)于預(yù)算執(zhí)行表現(xiàn)良好的部門給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)于預(yù)算績(jī)效不好的部門給予一定處罰。同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)指導(dǎo)，確保業(yè)務(wù)部門能夠齊頭并進(jìn)，協(xié)調(diào)發(fā)展。這樣可以充分調(diào)動(dòng)績(jī)效考評(píng)較好的部門的積極性，又能幫助考評(píng)成績(jī)較差的部門及時(shí)調(diào)整，更好地實(shí)施預(yù)算管理。

四、結(jié)語

預(yù)算管理體系的優(yōu)化，是我國開放大學(xué)需要重視的工作。開放大學(xué)要從根本上完善預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督評(píng)價(jià)等各個(gè)環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制科學(xué)化、預(yù)算管理精細(xì)化，以推動(dòng)地方開放大學(xué)的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。

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（責(zé)任編輯：王文龍）