構(gòu)建新時(shí)代四川城鄉(xiāng)融合體制機(jī)制對策

廖祖君 王理 林若谷

黨的十九大報(bào)告提出建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，這是對我國新時(shí)代城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展作出的重大戰(zhàn)略部署。四川作為全國的農(nóng)業(yè)大省和農(nóng)村人口大省，改革開放以來城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展取得了歷史性進(jìn)步，但是除成都市對鄉(xiāng)村帶動力較強(qiáng)、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展程度較高外，大部分市州城市帶動力還不強(qiáng)，城鄉(xiāng)二元分割的體制機(jī)制仍突出存在?，F(xiàn)階段，如何建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制和政策體系來振興鄉(xiāng)村是一個(gè)極為緊迫的重大任務(wù)。根據(jù)四川省情實(shí)際，充分借鑒全國先進(jìn)省市有益經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)重點(diǎn)圍繞城鄉(xiāng)空間轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、融資轉(zhuǎn)型、治理轉(zhuǎn)型和文化轉(zhuǎn)型五個(gè)方面的重點(diǎn)方向，以產(chǎn)城相融為主線探索城鄉(xiāng)融合發(fā)展新路徑，以產(chǎn)城相融促進(jìn)鄉(xiāng)村振興，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

推進(jìn)四川城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基礎(chǔ)條件

自2007年成都市被批準(zhǔn)設(shè)立全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)以來，四川積極推進(jìn)成都國家級統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)和自貢市、德陽市、廣元市等省級試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，形成了國家級、省級、市級梯度競相推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革的基本格局，取得了一批可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)了高起點(diǎn)基礎(chǔ)上的多維度、高水平、長效性的互動融合發(fā)展。

——城鄉(xiāng)新形態(tài)初步建立。近年來，四川深入實(shí)施“兩化”互動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略，通過優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、收入結(jié)構(gòu)，大力推進(jìn)新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化，加快發(fā)展高端現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)，形成了具有四川特點(diǎn)的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系和現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系。初步構(gòu)建起了以成都特大城市為核心，綿陽、南充、瀘州三個(gè)人口超百萬大城市為支撐，中小城市為骨干，眾多小城鎮(zhèn)為基礎(chǔ)的省域城鎮(zhèn)體系骨架，“一核、四群、五帶”的城鎮(zhèn)化發(fā)展格局，全省GDP過千億市（州）達(dá)到16個(gè)，城鄉(xiāng)空間布局得到優(yōu)化，生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間實(shí)現(xiàn)合理布局。

——城鄉(xiāng)要素流動不斷加快。當(dāng)前，四川工業(yè)化已進(jìn)入中后期階段，城鎮(zhèn)化率達(dá)到52.29%，城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”試點(diǎn)逐步推進(jìn)，農(nóng)村土地綜合整治與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的結(jié)合程度不斷提高。通過一系列的深化改革，影響勞動力、土地、資本、技術(shù)、信息等要素在城鄉(xiāng)之間自由流動的體制機(jī)制被逐漸削弱，工商資本向鄉(xiāng)村流動的趨勢日益明顯，新技術(shù)、新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)、新模式不斷涌現(xiàn)，為城鄉(xiāng)融合注入強(qiáng)勁驅(qū)動力。

——城鄉(xiāng)建設(shè)內(nèi)涵更加豐富。近年來，四川城鄉(xiāng)建設(shè)正由粗放外延式擴(kuò)張向集約內(nèi)涵綠色轉(zhuǎn)變，城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和公共服務(wù)統(tǒng)籌得到全面加強(qiáng)，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施更加完善，城鎮(zhèn)特色日益彰顯，文化建設(shè)取得有效進(jìn)展，生態(tài)環(huán)境得到進(jìn)一步改善。成都市國內(nèi)生產(chǎn)總值已突破1.5萬億元，正加快建設(shè)國家中心城市，綿陽、德陽、樂山、宜賓等積極爭創(chuàng)全省經(jīng)濟(jì)副中心。

——城鄉(xiāng)發(fā)展差距顯著縮小。促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)穩(wěn)定增收以縮小城鄉(xiāng)收入差距，是四川城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要內(nèi)容。四川通過積極拓展農(nóng)民工就業(yè)渠道、促進(jìn)鄉(xiāng)村就地就業(yè)、提升農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入等一系列舉措，讓農(nóng)民獲得了多元、穩(wěn)定的收入來源。自2010年以來，四川農(nóng)村居民人均可支配收入增幅持續(xù)高于全國平均增幅和全省城鎮(zhèn)居民可支配收入增幅。2018年，四川農(nóng)村居民人均可支配收入13331元，高出全國平均水平0.2個(gè)百分點(diǎn)。城鄉(xiāng)居民收入比從3.12：1縮小到2.49：1。

推進(jìn)四川城鄉(xiāng)融合發(fā)展的制約

目前，四川城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展雖然仍有不足之處，但整體上已經(jīng)進(jìn)入了向更高層次的城鄉(xiāng)融合過渡的關(guān)鍵階段。我們要科學(xué)審視現(xiàn)階段城鄉(xiāng)融合發(fā)展的制約因素，系統(tǒng)謀劃鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制的發(fā)展方向。

——空間布局不合理。通過形成國家級、省級、市級三個(gè)層級的試點(diǎn)格局，四川城鄉(xiāng)發(fā)展呈現(xiàn)出全省多點(diǎn)開花之勢，初步構(gòu)建起了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型城鄉(xiāng)關(guān)系。但應(yīng)看到，城市產(chǎn)業(yè)空心化現(xiàn)象仍然存在，局部地區(qū)城鄉(xiāng)分割式發(fā)展形勢依然嚴(yán)峻，土地稀缺和土地閑置并存，膨脹發(fā)展的“大城市病”與發(fā)展不足“空心村”之間矛盾不斷凸顯，現(xiàn)代城鄉(xiāng)形態(tài)發(fā)育不足。

——產(chǎn)業(yè)集聚程度低。隨著城鄉(xiāng)關(guān)系進(jìn)入新階段，產(chǎn)業(yè)間、城鄉(xiāng)間的互動融合進(jìn)一步加深，需要城鄉(xiāng)要素能夠在更大范圍內(nèi)以更高效率進(jìn)行合理配置。但是，目前全省城鄉(xiāng)要素市場發(fā)育仍相對滯后，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略研判能力較弱，閉合式的產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈尚未形成，產(chǎn)業(yè)帶動資源要素在城鄉(xiāng)中優(yōu)化配置作用不明顯，缺乏城鄉(xiāng)融合的多形態(tài)平臺，城鄉(xiāng)要素自由、雙向流動仍存在較多阻礙，難以支撐城鄉(xiāng)融合發(fā)展的進(jìn)一步深化拓展。

——投資融資渠道窄。西部大開發(fā)戰(zhàn)略實(shí)施以來，四川進(jìn)入了城鎮(zhèn)化加速發(fā)展時(shí)期，在城市規(guī)模擴(kuò)大的同時(shí)，城鄉(xiāng)融合動力機(jī)制不足，與全國大部分地區(qū)一樣，四川的城鎮(zhèn)化建設(shè)也采取了以財(cái)政投資為主的投融資體制。然而，隨著經(jīng)濟(jì)增速趨緩、土地市場價(jià)格回落，各地政府財(cái)政收入增速也隨之下降，以財(cái)政為主的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展投融資機(jī)制難以為繼。因此，為了使城鄉(xiāng)融合發(fā)展形成新的活力，應(yīng)改變政府直接干預(yù)具體的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目和城鄉(xiāng)要素資源配置的行為，堅(jiān)持以人性化的細(xì)水漫灌的著力方式，發(fā)揮社會資本的力量，推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

——社會治理能力不足。城鄉(xiāng)融合社區(qū)的人口結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，城鎮(zhèn)人口和農(nóng)村人口，本地人口和外地人口交錯(cuò)的狀態(tài)，如何協(xié)調(diào)平衡不同群體的利益訴求，促進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)和諧、共同發(fā)展，避免社會風(fēng)險(xiǎn)，對基層社區(qū)治理能力提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。因此，城鄉(xiāng)融合新型社區(qū)治理要更加注重聯(lián)動融合、開放共治，既要發(fā)揮政府在社會治理中的主導(dǎo)作用，也要發(fā)揮其他社會組織的協(xié)同治理作用，從而建立起現(xiàn)代化的治理模式和治理體系，彌補(bǔ)政府管理靈活性不足等問題。

——城鄉(xiāng)文化互動不足。城鄉(xiāng)融合必須面對傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代文化、村落文化與城市文化雙向演進(jìn)和文化沖突的新問題。因此，在城鄉(xiāng)融合過程中，實(shí)現(xiàn)對城鄉(xiāng)多重文化的創(chuàng)新與整合，是重建城鄉(xiāng)融合社區(qū)秩序與重塑家園歸屬感的重要途徑，也是破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合愿景的有益探索。

推進(jìn)四川城鄉(xiāng)融合發(fā)展的對策建議

以產(chǎn)城相融促進(jìn)鄉(xiāng)村振興，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，解決城鄉(xiāng)空間轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、融資轉(zhuǎn)型、治理轉(zhuǎn)型和文化轉(zhuǎn)型等難題，探索以產(chǎn)城相融為主線的城鄉(xiāng)融合發(fā)展新路徑。

——以產(chǎn)業(yè)新城為載體實(shí)現(xiàn)“空間轉(zhuǎn)型”。堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向功能優(yōu)化配置生產(chǎn)要素，促進(jìn)城鄉(xiāng)空間布局優(yōu)化和功能特色互補(bǔ)。一是以產(chǎn)業(yè)新城為樞紐和載體重點(diǎn)發(fā)展城市郊區(qū)類村莊。對有天然區(qū)位優(yōu)勢的城市郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊，要發(fā)揮城市的輻射帶動作用，建設(shè)一批產(chǎn)業(yè)新城，著力提升其城市功能，擴(kuò)大人口集聚規(guī)模。加快推進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、公共服務(wù)共建共享，以產(chǎn)興城，以產(chǎn)帶城。二是打造一批具備城市形態(tài)的特色?。ǔ牵╂?zhèn)。對具有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、自然和文化資源的村莊，要堅(jiān)持產(chǎn)城相融、城田相融，把改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件與保護(hù)自然文化資源統(tǒng)一起來，積極塑造新的城鄉(xiāng)形態(tài)。

——以產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)為核心實(shí)現(xiàn)“經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型”。以“產(chǎn)業(yè)新城（小鎮(zhèn)）”為平臺推進(jìn)產(chǎn)城良性互動，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展。一是堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)同步發(fā)展，通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動城鎮(zhèn)建設(shè)，以產(chǎn)業(yè)新城、特色小鎮(zhèn)為核心構(gòu)建產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈。以城鄉(xiāng)建設(shè)的不斷完善推動產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)新城和特色小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)集聚度，形成以中小城區(qū)為主體、特色?。ǔ牵╂?zhèn)為支點(diǎn)的產(chǎn)城一體、城鄉(xiāng)融合的發(fā)展新格局。二是積極深化統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革，打破城鄉(xiāng)隔閡和生產(chǎn)要素單向流動困境。通過要素流動，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)優(yōu)勢互補(bǔ)，提高城鄉(xiāng)互動水平，促進(jìn)人才、土地等要素向農(nóng)業(yè)農(nóng)村集聚。全面重塑要素支持保障政策，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)各產(chǎn)業(yè)間均衡配置。

——以PPP模式為動力實(shí)現(xiàn)“投資轉(zhuǎn)型”。堅(jiān)持投融資機(jī)制改革，促進(jìn)要素高效流通和資源均衡配置。一是構(gòu)建社會資本支持城鄉(xiāng)融合的省級財(cái)政獎補(bǔ)機(jī)制，對長期投入的企業(yè)給予更多財(cái)政稅收補(bǔ)貼政策。推進(jìn)市（州）、縣（區(qū)）城鄉(xiāng)融合產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)基金建設(shè)工作，幫助具備條件的企業(yè)實(shí)現(xiàn)直接融資。二是完善PPP模式和政府購買服務(wù)制度建設(shè)，進(jìn)一步完善PPP項(xiàng)目庫和指導(dǎo)手冊，制定政府采購負(fù)面清單，降低意向性企業(yè)進(jìn)入成本。三是加快建立風(fēng)險(xiǎn)基金制度，引導(dǎo)社會資本做好項(xiàng)目前期規(guī)劃和評估，對社會資本投資PPP項(xiàng)目做好風(fēng)險(xiǎn)提示，嚴(yán)防沖動性和盲目性投資。

——以聯(lián)動融合為關(guān)鍵實(shí)現(xiàn)“治理轉(zhuǎn)型”。堅(jiān)持以城鄉(xiāng)人口聯(lián)動融合為關(guān)鍵，促進(jìn)城鄉(xiāng)治理方式科學(xué)化。一是積極發(fā)揮返鄉(xiāng)農(nóng)民工在鄉(xiāng)村治理中的生力軍作用。吸引農(nóng)民工返鄉(xiāng)擔(dān)任鄉(xiāng)村干部和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，更大地發(fā)揮他們在鄉(xiāng)村治理中的帶頭作用。建立農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)專項(xiàng)支持政策，優(yōu)化鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)環(huán)境，構(gòu)建農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)孵化制度，以政府購買等形式向企業(yè)、社會組織采購系統(tǒng)化、多方式的農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)輔導(dǎo)服務(wù)。二是注重發(fā)揮基層黨組織下鄉(xiāng)村治理的領(lǐng)導(dǎo)作用。加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)，推進(jìn)黨建帶動村級組織建設(shè)的協(xié)同治理機(jī)制，構(gòu)建科學(xué)有效的村級組織領(lǐng)導(dǎo)體制。高度關(guān)注城鄉(xiāng)人口流動和混合居住對鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的影響，特別要加強(qiáng)城郊社區(qū)的社會管理和服務(wù)。

——以秩序重建為抓手實(shí)現(xiàn)“文化轉(zhuǎn)型”。促進(jìn)城鄉(xiāng)文化發(fā)展的成果共享和秩序重建。一是立足鄉(xiāng)村人口的實(shí)際需求和心理特征，深入挖掘鄉(xiāng)村優(yōu)秀傳統(tǒng)文化所蘊(yùn)含的科學(xué)成分和積極因素，結(jié)合時(shí)代要求進(jìn)行繼承創(chuàng)新，以多種靈活形式開展鄉(xiāng)村文化生活，增強(qiáng)居民文化認(rèn)同感，弱化文化沖突。二是強(qiáng)化企業(yè)文化和社區(qū)文化的凝聚帶動作用，將先進(jìn)城市文化、企業(yè)文化植入到新的鄉(xiāng)村社區(qū)，以制度重建為抓手加強(qiáng)對居民思想道德教育和文明素質(zhì)培育，重構(gòu)社區(qū)文化體系和文化傳統(tǒng)，增強(qiáng)居民歸屬感。

（作者廖祖君系四川省社會科學(xué)院區(qū)域經(jīng)濟(jì)與城市發(fā)展研究所所長、研究員）