吉林省精準扶貧落實情況跟蹤審計與績效審計一體化評價指標(biāo)體系的構(gòu)建

顧 兵，王日俊

精準扶貧是黨為了全面建成小康社會提出的一項重大戰(zhàn)略決策，旨在通過扶貧對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準和脫貧成效精準六個“精準”有效解決貧困問題。吉林省通過開展“千個單位包村、萬名干部包戶和百萬黨員參與幫扶活動”等扶貧措施，幫助數(shù)十萬貧困人口實現(xiàn)脫貧。2017年吉林省累計下?lián)苤醒牒褪〖壺斦ｍ椃鲐氋Y金20.3億元，8個國家級貧困縣整合財政涉農(nóng)資金25.2億元。但是，精準扶貧工作開展的過程中仍存在著很多問題，包括：扶貧機制不健全、扶貧政策落實不徹底和扶貧資金的使用管理不當(dāng)?shù)?。因此為了保障精準扶貧工作的有效開展，必須對其落實情況實行強有力的監(jiān)督審計措施。

精準扶貧工作審計的主體是各級政府審計部門。而跟蹤審計和績效審計在政府審計的核心方式，是一個國家政府審計機制健全的重要標(biāo)志。我國精準扶貧工作已經(jīng)進入攻堅階段，傳統(tǒng)的政府審計模式存在很多問題，沒有辦法從根本上確保精準扶貧政策的有效落實和資金的正確使用，而跟蹤審計和績效審計一體化的審計模式可以有效解決這些問題，對其研究具有重要意義。

一、研究現(xiàn)狀綜述

寇永紅（2014）等認為我國扶貧資金績效審計可以從以下幾個方面進行完善：強化績效審計意識、將扶貧資金績效審計與其他幾種審計相結(jié)合、開展績效審計監(jiān)督和評價、加大審計結(jié)果公開力度，提高它的利用水平等［1］。熊建華（2014）等將跟蹤審計與績效審計相結(jié)合對政府投資項目進行審計研究，強調(diào)了績效審計視野下的跟蹤審計以經(jīng)濟性、效率性和效果性為指標(biāo)，對政策實施的事前、事中和事后的全過程進行深層次的監(jiān)督和審計，大大提高了審計效果。［2］王善平（2011）等對財政扶貧資金績效評價從經(jīng)濟、社會、生態(tài)等三個方面進行了設(shè)計，其中經(jīng)濟績效包括：個人收入增加、集體收入增加、稅利貢獻等三個指標(biāo)；社會績效包括：減貧效果、教育培訓(xùn)、醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施等四個指標(biāo)；生態(tài)績效包括：土地利用、植被保護、節(jié)能推廣等三個指標(biāo)。［3］

彭磊（2013）根據(jù)平衡計分卡理念構(gòu)建了財政扶貧資金績效審計評價指標(biāo)體系，綜合運用定量分析和定性分析方法，并利用貴州省扶貧審計工作的實際數(shù)據(jù)進行實證檢驗，對于精準扶貧資金使用情況的審計工作具有一定的參考價值。［4］

高波（2016）針對精準扶貧工作的綜合績效審計提出了基于人本導(dǎo)向的審計模型，包括了人力資本維度、物力資本維度、組織資本維度和關(guān)系資本維度四個方面，該模型的構(gòu)建遵循了科學(xué)性的審計原則，并對各評價指標(biāo)進行了重要性和相關(guān)性等一系列實證檢驗，對于扶貧政策落實情況的審計工作具有一定的實踐指導(dǎo)意義。［5］李苗（2017）等將扶貧資金績效審計與黨的十八屆五中全會提出的“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”新發(fā)展理念相結(jié)合，構(gòu)建了一個包括5個一級指標(biāo)、15個二級指標(biāo)和46個三級指標(biāo)的扶貧資金績效評價遞階層次指標(biāo)體系，并運用了層次分析法對遞階指標(biāo)進行賦權(quán)。該指標(biāo)全面、詳細，體系科學(xué)、完整，為新時期中國扶貧工作的審計開展提供了理論和實踐參考。［6］

綜上所述，目前對于精準扶貧審計工作的研究大多較為分散，表現(xiàn)為審計對象的分散和審計方法的分散。絕大多數(shù)是采用績效審計的方法研究財政扶貧資金的績效評價指標(biāo)，以及對精準扶貧政策的落實情況和扶貧資金的使用情況進行跟蹤審計的研究。本文考慮到精準扶貧工作涉及多個部門和從中央到地方的不同層級，包括了扶貧機制、扶貧政策和扶貧資金等多個方面，而精準扶貧的審計工作也要從事前、事中到事后的全過程、全方位進行展開，于是采用跟蹤審計與績效審計一體化的審計方法，在設(shè)立機制健全、政策落實、資金使用和資金管理四個方面評價的基礎(chǔ)上，對各個對象詳盡列示不同的指標(biāo)，并采用層次分析法和專家打分法等方法對各指標(biāo)進行定量和定性分析。

二、精準扶貧跟蹤審計與績效審計一體化評價指標(biāo)體系的構(gòu)建

吉林省精準扶貧落實情況跟蹤審計與績效審計一體化評價指標(biāo)體系的構(gòu)建是在將跟蹤審計與績效審計方法相結(jié)合的基礎(chǔ)上，通過政府審計部門、會計師事務(wù)所以及群眾輿論等多樣化的審計主體，采用部門合作、資源共享和不斷創(chuàng)新的審計模式，對扶貧機制的健全情況、扶貧政策的執(zhí)行情況、扶貧資金的使用及管理情況、管理部門及人員和審計人員自身等，進行扶貧項目從立項、預(yù)算、撥付資金到貧困群眾意見反饋的全過程跟蹤審計。

（一）精準扶貧跟蹤審計與績效審計一體化評價指標(biāo)體系框架的設(shè)計

根據(jù)吉林省扶貧審計工作的現(xiàn)狀，將傳統(tǒng)的跟蹤審計與績效審計理念和平衡計分卡理念相結(jié)合，把評價指標(biāo)體系框架分為機制健全程度、政策落實程度、資金使用情況和資金管理情況四個大方面，如圖1所示：

圖1 精準扶貧跟蹤審計與績效審計一體化評價指標(biāo)體系框架

1.扶貧機制健全程度

扶貧機制是精準扶貧工作開展的總體戰(zhàn)略部署，完善健全的扶貧機制能夠提高扶貧工作的精準性、有效性和持續(xù)性，所以扶貧機制的健全程度是考察精準扶貧工作成效的一個重要指標(biāo)。對于扶貧機制健全程度的考察可采用跟蹤審計的方式，從信息管理、監(jiān)督考核等各種機制的建立開始全程跟蹤，體現(xiàn)了事前和事中審計的全方位審計原則，同時也為扶貧政策和扶貧資金的審計打下基礎(chǔ)。

2.扶貧政策落實程度

精準扶貧政策的落實情況是精準扶貧工作的核心內(nèi)容，其涉及到扶貧項目管理、貧困人口相關(guān)指標(biāo)和生態(tài)環(huán)境等多個方面，與績效審計的“3E”特征最為接近。本文在績效審計經(jīng)濟性、效率性和效果性特征的基礎(chǔ)上，結(jié)合吉林省精準扶貧政策落實的實際情況，建立了包括管理效益、社會效益、經(jīng)濟效益和生態(tài)效益四個方面的指標(biāo)評價體系。從扶貧政策的建立、實施到反饋的全過程實行跟蹤審計，保證獲取數(shù)據(jù)的及時性和準確性，為最后的績效審計提供有效依據(jù)。

3.扶貧資金的使用和管理情況

統(tǒng)一戰(zhàn)線是一些不同的階級、階層、政黨、集團、民族、國家等社會政治力量在共同利益的基礎(chǔ)上為實現(xiàn)共同目標(biāo)而結(jié)成的聯(lián)盟［2］。《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》（以下簡稱《條例》）規(guī)定，統(tǒng)一戰(zhàn)線是指中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的，包括全體社會主義勞動者、社會主義事業(yè)建設(shè)者、擁護社會主義愛國者、擁護祖國統(tǒng)一和致力于中華民族偉大復(fù)興愛國者的聯(lián)盟［3］。統(tǒng)一戰(zhàn)線歷經(jīng)多個階段的發(fā)展，堅持處理一致性與多樣性關(guān)系，在圍繞中心、服務(wù)大局和凝聚人心、匯聚力量中維護黨和國家安全。

精準扶貧資金是貧困群眾的“保命錢”和精準扶貧的“助推劑”，因此其使用和管理情況的審計是精準扶貧落實情況審計的一個重要內(nèi)容。扶貧資金從立項、預(yù)算到撥付，經(jīng)過了多個部門和多名扶貧工作人員，這其中必然存在擠占挪用、截留和貪污扶貧資金的問題，所以對扶貧資金的使用和管理情況的審計是十分必要的。扶貧資金的審計必須采用跟蹤審計與績效審計一體化的審計方法，審計人員深入到扶貧工作項目組對扶貧資金的使用和管理的各個環(huán)節(jié)進行實時跟蹤考察，該項指標(biāo)也能夠從側(cè)面反映扶貧機制和扶貧政策的合理性及落實情況。

（二）精準扶貧跟蹤審計與績效審計一體化評價指標(biāo)體系

在精準扶貧跟蹤審計與績效審計一體化評價指標(biāo)體系框架的基礎(chǔ)上，采用定量分析和定性分析相結(jié)合的方式，將具體的評價指標(biāo)總結(jié)如表2所示。

三、精準扶貧跟蹤審計與績效審計一體化評價模型

前文已建立了一個包括4個一級指標(biāo)、12個二級指標(biāo)和36個三級指標(biāo)的評價指標(biāo)體系。為構(gòu)建一個完整的吉林省精準扶貧落實情況跟蹤審計與績效審計一體化評價指標(biāo)體系，文章采用層次分析法（AHP）來確定各個評價指標(biāo)的權(quán)重具體的層次賦值文明及指標(biāo)體系見表1，表2。

（一）建立遞階層次模型

按層次分析方法，本文將吉林省精準扶貧落實情況跟蹤與績效一體化審計分成四個因素——機制健全程度、政策落實程度、資金使用情況和資金管理情況，同時把本文構(gòu)建的指標(biāo)體系中的12個二級指標(biāo)和36個三級指標(biāo)按照支配關(guān)系進行相應(yīng)的分組。

（二）構(gòu)建每個指標(biāo)層的判斷矩陣，進行外部專家調(diào)查

每個專家采用Saaty1～9標(biāo)度法，逐層對每個指標(biāo)層各元素的重要性進行兩兩比較，將重要性程度按照1至9賦值。例如，第t個專家對吉林省精準扶貧落實情況跟蹤審計與績效審計一體化評價指標(biāo)體系的一級指標(biāo)層：機制健全程度（A1）、政策落實程度（A2）、資金使用情況（A3）、資金管理情況（A4）進行兩兩重要性比較，并對重要性程度進行賦值，從而得到一級指標(biāo)的判斷矩陣A，A=(aij)n×n，其中aij為專家評定的兩兩比較判斷值，不難得出A為正反矩陣。類似地對每個一級指標(biāo)層下的二級指標(biāo)、二級指標(biāo)層下的三級指標(biāo)進行兩兩重要性比較，從而確定每個指標(biāo)層的判斷矩陣。

表1 層次分析法重要性賦值說明表

四、指標(biāo)體系的實際應(yīng)用——以吉林省ZL縣為例

（一）吉林省ZL縣的基本概況

ZL縣位于吉林省西北部，全縣面積4737平

方公里，其中濕地面積300萬畝、耕地面積260萬畝、草原面積239萬畝、林地面積51萬畝，人口28.5萬，縣轄10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、131個行政村。2016年，全縣生產(chǎn)總值148.5億元；固定資產(chǎn)投資159億元；工業(yè)增加值24.3億元；地方級財政收入7.08億元；城鎮(zhèn)居民人均可支配收入20887元；農(nóng)村居民人均可支配收入8103元。

表2 精準扶貧跟蹤審計與績效審計一體化評價指標(biāo)體系

（二）吉林省ZL縣精準扶貧審計實施

2016年吉林省ZL縣收到財政扶貧資金共計2862萬元，發(fā)展產(chǎn)業(yè)項目共計36個，完成投資808.6萬元，帶動貧困戶4932戶8411人。此次審計覆蓋ZL縣7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、25個貧困村，涉及財政扶貧資金總計2535.07萬元，其中中央財政資金1903.62萬元，省財政資金470.99萬元，市財政資金118.51萬元，縣財政資金36.95萬元，分別占75.17%、18.5%、4.75%、1.58%。主要用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和社會事業(yè)發(fā)展等方面。

1.審計準備階段

首先通過在權(quán)威機構(gòu)搜集資料和走訪調(diào)查等方式，詳細了解吉林省ZL縣精準扶貧工作的開展情況，包括機制健全程度、政策落實程度和扶貧資金的使用及管理情況等，明確審計的計劃和重點。然后，采用跟蹤審計與績效審計一體化的審計方法，制定周密的審計實施方案。最后，根據(jù)表3所示的精準扶貧跟蹤審計與績效審計一體化評價指標(biāo)體系，確定ZL縣審計評價指標(biāo)如表3所示：

表3 ZL縣精準扶貧跟蹤審計與績效審計一體化評價指標(biāo)體系

2.審計實施和總結(jié)階段

采用前文所述的層次分析法確定ZL縣精準扶貧跟蹤審計與績效審計一體化評價指標(biāo)體系的各指標(biāo)權(quán)重，結(jié)果如表4所示。通過表4各評價指標(biāo)的權(quán)重可以看出ZL縣的精準扶貧工作相對合理，但也存在著一些問題，比如ZL縣該三個指標(biāo)所占權(quán)重分別為24.7%、18.5%和56.8%，可以粗略地說明ZL縣的扶貧機制健全程度較高，但是扶貧政策的落實情況需要加強，尤其要強調(diào)扶貧資金的使用和管理?？傮w各級指標(biāo)的權(quán)重相對合理，說明ZL縣的扶貧工作取得了良好成績。

表4 ZL縣精準扶貧跟蹤審計與績效審計一體化評價指標(biāo)體系的各指標(biāo)權(quán)重

五、總結(jié)與討論

目前，吉林省正不斷探索扶貧創(chuàng)新，積極開展全程精準扶貧。文章從扶貧項目審計評價體系初步著手探究，結(jié)合國內(nèi)扶貧審計的研究內(nèi)容，將跟蹤審計與績效審計相結(jié)合，從機制健全、政策落實、資金使用和資金管理四個方面出發(fā)，建立了吉林省精準扶貧落實情況跟蹤審計與績效審計一體化評價指標(biāo)體系，為今后的精準扶貧審計工作的研究積累有益經(jīng)驗。同時，精準扶貧審計評價指標(biāo)體系的研究對于完善審計理論體系，指導(dǎo)我省審計實務(wù)工作具有重要的現(xiàn)實意義。

文章的研究內(nèi)容在審計工作中應(yīng)用轉(zhuǎn)化將會體現(xiàn)在以下三個方面：一是跟蹤審計與績效審計的結(jié)合應(yīng)用。實現(xiàn)對事前、事中階段的審計監(jiān)督將扶貧資金績效審計與經(jīng)濟責(zé)任審計、跟蹤審計、財政審計大格局等相結(jié)合。二是精準扶貧落實情況跟蹤審計與績效審計一體化評價指標(biāo)體系的應(yīng)用。通過構(gòu)建扶貧落實情況全過程精準審計體系、績效評價指標(biāo)體系，對經(jīng)濟性、效率性和效果性進行分析評價，在把握總體目標(biāo)的同時，實現(xiàn)精準扶貧的經(jīng)濟性、效率性和效果性，實現(xiàn)社會效益、經(jīng)濟效益的雙重考量，對扶貧項目進行更全面的監(jiān)督。三是審計一體化建議的應(yīng)用。實現(xiàn)扶貧對象落實到卡上、扶貧資金落實到項目上、建設(shè)項目落實到村上、幫扶措施落實到戶上、減貧目標(biāo)落實到人頭上，為促進吉林省精準扶貧工作的開展落實添磚加瓦。相信在精準扶貧政策的有效指揮，在審計工作的不斷深入探索過程中，在社會各方力量的通力合作下，將能有效提高審計效率、保證精準扶貧質(zhì)量，更好地服務(wù)于國家扶貧開發(fā)工作、維護基層貧困群眾利益的需要。

需要注意的是，文章的第二部分即表1是根據(jù)國內(nèi)扶貧審計的相關(guān)研究以及我國貧困地區(qū)的實際情況而建立的精準扶貧跟蹤審計與績效審計一體化綜合評價指標(biāo)體系，具體應(yīng)用到不同貧困地區(qū)在某些指標(biāo)的選取上會有所變化。正如文章第四部分的實證研究，根據(jù)吉林省ZL縣扶貧的實際情況，在精準扶貧跟蹤審計與績效審計一體化綜合評價指標(biāo)體系中選取最能反映ZL縣扶貧成果的評價指標(biāo)，如表3。因此，具體扶貧地區(qū)審計的應(yīng)用中，評價指標(biāo)的選取會存在一定的差異，造成審計結(jié)果的不同，這也是本文的一個不足之處，希望在以后的實踐中加以改正。