奧斯特羅姆的公共事務(wù)治理制度：嬗變和述評

(同濟大學(xué)，上海 201804)

1 實踐中嬗變的制度分析

在不斷變化發(fā)展的公共事物管理實踐中，Ostrom已經(jīng)歸納了各地公共池塘資源管理的行動場景、集體行動和治理制度特征，但隨著公共池塘資源自然變量、規(guī)則和社群屬性基本假設(shè)的改變，情境因素的諸要素的界定方式隨之受到影響。[1]換句話說，八項制度設(shè)計的原則在存續(xù)性規(guī)則方面的共性探索已經(jīng)達到了相當(dāng)完備的程度，但在多中心治理話語在更多公共池塘資源管理中得到強化的情況下，更多的復(fù)雜因素應(yīng)該予以考慮。

1.1 流動和模糊的邊界呼吁靈活的制度安排

在公共池塘資源的現(xiàn)實治理過程中，清晰界定邊界的制度安排往往在其刻板性上受到一些學(xué)者的苛責(zé)。薩赫勒地帶的公共池塘資源治理就被視為一個很好的流暢邊界的案例。[2]當(dāng)?shù)氐膫鹘y(tǒng)牧區(qū)相當(dāng)于一種公共池塘資源，但是資源本身存在相對固定的重疊區(qū)域、緩沖地帶和農(nóng)田，固定的資源儲備區(qū)和生活核心區(qū)，以及完全流動的年度放牧區(qū)，這些功能地塊界限模糊并且不存在嚴(yán)格的準(zhǔn)入限制。當(dāng)?shù)夭柯洹⑹献宓裙餐炀拥默F(xiàn)狀更是為邊界之間的流動提供了可能性(并且這種可能性得到了社會習(xí)俗和習(xí)慣文化的支持)。因此，自治條件下以利益相關(guān)方的協(xié)商進行準(zhǔn)入制度設(shè)計、確保靈活制度安排是比較可行的做法。

1.2 社會中的“社區(qū)”所受到的外部政治壓力

社區(qū)內(nèi)的公共池塘資源需要社區(qū)成員，即利益相關(guān)者共同投入一定的成本，來維持和保證資源的可持續(xù)性使用，這種情況下呼吁制度安排就不能僅僅考慮社區(qū)內(nèi)部制度設(shè)計是否符合社區(qū)內(nèi)部的使用、占用和供應(yīng)規(guī)則，而要考慮外部強加的規(guī)則作用?；谫Y源流量和存量的提取和提供安排，很難不受外部權(quán)威的壓力挑戰(zhàn)?；ヂ?lián)網(wǎng)信息技術(shù)已經(jīng)讓行政區(qū)劃下的社區(qū)本身從理性個體轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣€體，孤立、理性地以社區(qū)身份實現(xiàn)理性決策的情況在當(dāng)下世界各地的公共事物管理中已經(jīng)難尋蹤跡，上下層級之間的管理和被管理、監(jiān)督和被監(jiān)督關(guān)系、同一層級之間的相互溝通和學(xué)習(xí)是普遍存在的行政意義上的“社區(qū)”個體所必不可少的活動。

1.3 分級制裁是彌補監(jiān)測不力的高成本“鐵腕”設(shè)計

Ostrom對集體選擇安排、監(jiān)測和分級制裁三項原則的設(shè)計安排是基于民主必要和適宜性的考慮。無論是利益相關(guān)個體對治理規(guī)則的修改可能性，還是公共池塘資源存在依賴性的個體充當(dāng)資源的監(jiān)督者，作為社區(qū)內(nèi)部的利益相關(guān)者能夠親自和低成本地獲取信息很大程度上決定了這樣的現(xiàn)實安排。[3]這也在現(xiàn)實案例中得到了很好的驗證，例如我國西部林地地區(qū)設(shè)有的共管委員會和森林巡護員大多來自于附近地區(qū)的居民，具有本地經(jīng)驗的資源監(jiān)察員若能從提升資源條件中受益，那么這種監(jiān)測機制是具備效率的，但這也會使其他的資源使用者忽視監(jiān)察員的權(quán)威，從而不得不引出分級制裁這樣耗費較高成本的制度設(shè)計。分級制裁雖然能夠有效阻遏破壞公共池塘資源的違規(guī)情況，但是更多情況下，采用協(xié)商、合作的方法更為合理。因為合作網(wǎng)絡(luò)下的社會習(xí)俗、家庭結(jié)構(gòu)、勞動力安排等相互關(guān)聯(lián)的活動對集體的行動邏輯產(chǎn)生驅(qū)動作用。[4]

1.4 市場化對社區(qū)內(nèi)激勵機制的塑造作用

外部的經(jīng)濟社會因素不僅會作為一種外生變量干擾公共池塘資源的獨立狀況，更有可能破壞CPR制度設(shè)計安排在資源孤立情況下的良好運作狀態(tài)。而在全球化的語境下，這種作用無疑被進一步放大。這種來自外部的干擾對制度“設(shè)計”八項原則的介入機制是通過改變使用者對公共池塘資源的依賴性而發(fā)揮作用的。當(dāng)身為CPR使用者的利益相關(guān)者受到外部一體化的去資源依賴機制影響，成員對資源的依賴度降低，貼現(xiàn)率變高，高度市場化的社區(qū)更有可能受到外部激勵的影響，出現(xiàn)過度提取資源的情況。這往往為CPR的管理制度增加了不確定因素。而制度“設(shè)計”八項原則卻在一定意義上回避了對全球化、市場等外部因素對社區(qū)內(nèi)部在話語、權(quán)力、資源性質(zhì)和行動情境等全方位的重塑。在內(nèi)生邏輯上，Ostrom的制度“設(shè)計”八項原則是相互補充和促進的，而非相互排斥的，在對現(xiàn)實狀況的高度抽象和概括下，理論模型的一般性陳述和現(xiàn)實狀況之間的張力增加了。因此，模型建構(gòu)在普遍性和精確性兩者之間的權(quán)衡需要更多探索。[5]

2 中國語境下的社區(qū)公共池塘資源治理

在中國，農(nóng)業(yè)灌溉被視為一種直接關(guān)系到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟產(chǎn)出的重要支撐活動，而這顯然符合Ostrom所定義的公共池塘資源卻未能在當(dāng)?shù)亟⑵鹨粋€行之有效的治理方案。以湖北荊門市沙洋縣高陽村的農(nóng)業(yè)灌溉系統(tǒng)為例，當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)對水資源的需求量較大，農(nóng)民通過自發(fā)性地組織和分工進行大規(guī)模的地下水開采和利用，罔顧當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)壓力和可持續(xù)發(fā)展，也未受到相關(guān)規(guī)則或制度的約束和規(guī)范。這種現(xiàn)象的原因是傳統(tǒng)意義上為社區(qū)居民提供灌溉水資源的主管部門即政府難以提供相應(yīng)的公共服務(wù)?；鶎诱?quán)的無政府狀態(tài)使得政府行為既難以覆蓋到很多方面，又在程度上削弱了基層政府對當(dāng)?shù)厥聞?wù)的重視程度和投入水平。

隨著農(nóng)村稅費的改革和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資源的緊張，投入到農(nóng)業(yè)技術(shù)設(shè)施建設(shè)上的資金面臨著短缺的困境，許多農(nóng)民對灌溉水的需求無法由公共服務(wù)機制予以滿足；另外，2003年當(dāng)?shù)剡M行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的改革，原本由政府部門提供的諸多公共服務(wù)讓渡給市場主體企業(yè)，這種直接的市場化轉(zhuǎn)向轉(zhuǎn)移了政府職能，為企業(yè)帶來了很大的負(fù)擔(dān)，但是社會民生事業(yè)的市場化所帶來的必然是市場主體的退出防御機制，提供主體的退縮和瓦解加劇了公共池塘資源短缺的困境。市場和基層政府無力解決提供灌溉水的難題，作為使用者的農(nóng)民雖然不符合制度設(shè)計八原則中的自治要求，但是通過簡單粗暴的小團體合作抽取地下水行動維持了短期的利益均衡，卻從長期來看違背了可持續(xù)發(fā)展的基本要求。這種局面在中國并不少見。

3 結(jié) 論

第一，社區(qū)公共池塘資源的多中心治理需要各參與主體的合作。這種合作既要有制度基礎(chǔ)，更要有基于當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)、家庭結(jié)構(gòu)和社會風(fēng)俗等確立的社會基礎(chǔ)，這需要作為使用者的農(nóng)民或居民個體意識和互信機制不斷強化、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的資本參與，同時以制度化的方式對公共池塘資源的產(chǎn)權(quán)予以界定。

第二，有別于制度設(shè)計八原則中的孤立觀點，資源的有效治理離不開政府的參與，更離不開在政府組織下使用者參與自主治理機制建設(shè)的共同對話平臺的構(gòu)建，鼓勵企業(yè)、非營利組織等社會組織加入到自主治理機制建設(shè)的過程中來。

社會生態(tài)系統(tǒng)的不斷發(fā)展是基于對利益相關(guān)者的可替代性生計的考慮，這里的利益相關(guān)者，在Ostrom模型定義下是CPR所在社區(qū)內(nèi)的居民和使用者，在中國發(fā)展的語境中則是坐擁綠水青山的當(dāng)?shù)乩习傩铡?/p>

一方面，Ostrom的制度設(shè)計原則是基于高度抽象的共性事實，和個性現(xiàn)實存在一定差距，不能將這八項原則作為治理一切公共池塘資源的萬能膏藥；另一方面，中國目前無論是從社區(qū)自主性、居民自主意識還是外部力量的介入程度來看都是難以和制度設(shè)計八項原則的自治實施條件相匹配的。

基于此，中國的地方性公共池塘資源治理的過程仍然是依靠政府主導(dǎo)力量貫穿治理的過程，這種趨向誠然可以彌補社區(qū)自治組織在自發(fā)地管理CPR上的相對低效和無序，但卻代替不了利益相關(guān)者對自己賴以生存的資源最基本的利益表達和訴求，因此，在Ostrom的公共事物多中心治理思想的中國化和當(dāng)?shù)鼗^程中，相應(yīng)的制度設(shè)計呼吁更多樣的力量參與、更全面的情境考察和更完備的制度設(shè)計。