環(huán)境行政權(quán)與司法權(quán)的協(xié)調(diào)與銜接
——基于責(zé)任承擔(dān)方式的視角

張 輝

(安徽大學(xué) 法學(xué)院，安徽合肥 230601)

傳統(tǒng)行政權(quán)理論認(rèn)為，行政權(quán)的性質(zhì)是管理權(quán)，是公共利益的代表者維護(hù)公共利益、管理公共事務(wù)的行為，行政權(quán)實(shí)現(xiàn)行政管理的手段主要體現(xiàn)為行政執(zhí)法內(nèi)容。目前，司法權(quán)在環(huán)境公共利益維護(hù)中發(fā)揮著越來越重要的作用，環(huán)境民事公益訴訟是近些年環(huán)境司法的熱點(diǎn)。實(shí)踐中，環(huán)境行政權(quán)與司法權(quán)不可避免存在交叉，二者很有可能共同作用于同一案件。從責(zé)任承擔(dān)方式的角度，比較分析環(huán)境行政權(quán)與司法權(quán)的協(xié)調(diào)與銜接，不僅可以使行政權(quán)與司法權(quán)在環(huán)境公共利益維護(hù)中共同發(fā)揮作用，還能夠避免行政權(quán)與司法權(quán)可能出現(xiàn)的沖突，對(duì)環(huán)境行政權(quán)的具體行使和環(huán)境民事公益訴訟責(zé)任承擔(dān)方式的具體適用發(fā)揮指導(dǎo)作用。

一、環(huán)境行政權(quán)與司法權(quán)的對(duì)比——基于現(xiàn)行法律的規(guī)定

依據(jù)現(xiàn)行法律的規(guī)定，環(huán)境民事公益訴訟的責(zé)任承擔(dān)方式與環(huán)境行政執(zhí)法的內(nèi)容存在高度的關(guān)聯(lián)性。

(一)環(huán)境民事公益訴訟的責(zé)任承擔(dān)方式

目前，環(huán)境民事公益訴訟的責(zé)任承擔(dān)方式主要來源于傳統(tǒng)的民事侵權(quán)責(zé)任，但又有所改變。我國《侵權(quán)責(zé)任法》規(guī)定有八種責(zé)任承擔(dān)方式：(1)停止侵害；(2)排除妨礙；(3)消除危險(xiǎn)；(4)返還財(cái)產(chǎn)；(5)恢復(fù)原狀；(6)賠償損失；(7)賠禮道歉；(8)消除影響、恢復(fù)名譽(yù)。[注]參見張輝：《論環(huán)境民事公益訴訟的責(zé)任承擔(dān)方式》，載《法學(xué)論壇》2014年第6期。對(duì)于以上責(zé)任承擔(dān)方式的適用情況，以2015-2018年全國法院已作出一審裁判且社會(huì)關(guān)注度較高的環(huán)境民事公益訴訟典型案件為例(見表一)，可以看出，停止侵害、排除妨礙、恢復(fù)原狀、賠償損失、賠禮道歉這五種責(zé)任承擔(dān)方式涵蓋了原告訴訟請(qǐng)求的主要內(nèi)容，是環(huán)境民事公益訴訟中最常適用的五種責(zé)任承擔(dān)方式。

表一 2015-2018年環(huán)境民事公益訴訟典型案件審理情況

1.停止侵害民事責(zé)任。停止侵害是“加害人以不作為方式所承擔(dān)的一項(xiàng)民事責(zé)任，適用于侵害還在繼續(xù)進(jìn)行的情況，目的是制止侵害，防止損害的進(jìn)一步擴(kuò)大?！盵注]劉書俊：《基于民法的水權(quán)問題思考》，載《法學(xué)論壇》2007年第4期。有學(xué)者認(rèn)為停止侵害不限于以不作為的方式實(shí)現(xiàn)，而同樣包括積極的作為方式。停止侵害是針對(duì)持續(xù)性侵害的主要責(zé)任形式。環(huán)境案件中的“停止侵害”并不限于傳統(tǒng)意義上只要被告消極停止即可自動(dòng)實(shí)現(xiàn)，而有大量內(nèi)容要求被告積極作為，需付出較高的經(jīng)濟(jì)成本(如拆除設(shè)施、進(jìn)行無害化處理)，有的需要復(fù)雜的工程建設(shè)(如進(jìn)行遺址保護(hù))，有的需要技術(shù)支持(如實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)排放)，有的甚至指向政治決策的重大調(diào)整(如重新規(guī)劃某地區(qū))。[注]參見鞏固：《2015年中國環(huán)境民事公益訴訟的實(shí)證分析》，載《法學(xué)》2016年第9期。

2.排除妨礙民事責(zé)任。排除妨礙是“環(huán)境侵害者實(shí)施的行為妨礙環(huán)境公共利益正常實(shí)現(xiàn)，環(huán)境民事公益訴訟原告有權(quán)請(qǐng)求被告將妨礙排除。”[注]張輝：《論環(huán)境民事公益訴訟的責(zé)任承擔(dān)方式》，載《法學(xué)論壇》2014年第6期。學(xué)者們習(xí)慣將“停止侵害、排除妨礙”與“消除影響”責(zé)任承擔(dān)方式統(tǒng)稱為“排除危害”。因而，排除危害從本義上來說并不是一種獨(dú)立的責(zé)任承擔(dān)方式，而是這一類預(yù)防性責(zé)任承擔(dān)方式的總稱，是指在環(huán)境侵害者造成或可能造成環(huán)境污染危害時(shí)，法院強(qiáng)制其排除可能發(fā)生的危害或停止已經(jīng)發(fā)生的危害并消除其危害影響，從而起到預(yù)防環(huán)境污染的作用。[注]“排除危害不是一種具體的責(zé)任形式，而是預(yù)防性的環(huán)境民事公益訴訟法律責(zé)任的總稱，是法院強(qiáng)令造成或可能造成環(huán)境危害者，排除可能發(fā)生的環(huán)境危害，或者停止已經(jīng)發(fā)生并予以消除繼續(xù)發(fā)生環(huán)境危害的一類責(zé)任的總和?！眳⒁姀堓x：《論環(huán)境民事公益訴訟的責(zé)任承擔(dān)方式》，載《法學(xué)論壇》2014年第6期。

3.恢復(fù)原狀民事責(zé)任?；謴?fù)原狀體現(xiàn)了環(huán)境民事公益訴訟的目的和價(jià)值訴求，即修復(fù)受損的環(huán)境或生態(tài)，從而使被環(huán)境侵害者破壞的環(huán)境公共利益得以補(bǔ)救，使被侵害的生態(tài)或環(huán)境能夠恢復(fù)到損害前的狀態(tài)，恢復(fù)環(huán)境的“整體利益”。[注]參見王智嵬、趙繼倫：《論作為損害賠償原則與責(zé)任承擔(dān)方式的恢復(fù)原狀——以侵權(quán)法為中心》，載《山東師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2018年第1期。但是，很多環(huán)境污染或生態(tài)破壞的產(chǎn)生過程都是漫長而不明顯的，等到發(fā)現(xiàn)污染的時(shí)候通常環(huán)境已經(jīng)被污染，生態(tài)也遭到破壞。已經(jīng)被破壞的環(huán)境，往往很難恢復(fù)到受損之前的狀態(tài)。這也導(dǎo)致很多環(huán)境民事公益訴訟案件在適用恢復(fù)原狀時(shí)，多以賠付環(huán)境修復(fù)費(fèi)用來盡量達(dá)到或彌補(bǔ)恢復(fù)原狀的目標(biāo)功能。如表一中所列的案件，法院在適用恢復(fù)原狀的責(zé)任承擔(dān)方式時(shí)，都會(huì)考慮恢復(fù)原狀的現(xiàn)實(shí)可能性和必要性，一般在判決中都是以賠償環(huán)境損害修復(fù)費(fèi)用來代替實(shí)現(xiàn)恢復(fù)原狀。由于環(huán)境修復(fù)費(fèi)用往往是“天價(jià)”，被告可能無法承擔(dān)這樣的巨額費(fèi)用，法院的恢復(fù)原狀判決就會(huì)處于難以執(zhí)行到位的尷尬境地。實(shí)踐中有通過創(chuàng)新環(huán)境修復(fù)費(fèi)用的賠付方式來解決這種困境的嘗試。[注]泰州市環(huán)保聯(lián)合會(huì)與錦匯、常隆等公司環(huán)境污染侵權(quán)糾紛案被稱為泰州“天價(jià)”賠償案。該案判決六家企業(yè)賠償1.6億元環(huán)境修復(fù)費(fèi)用。法院考慮到被告恐難以全部賠償，故創(chuàng)新賠付方式，采用延期履行和有條件抵扣法，既能達(dá)到修復(fù)環(huán)境的目的，又能兼顧企業(yè)的生產(chǎn)，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但有學(xué)者對(duì)其提出質(zhì)疑，認(rèn)為這種賠付方式缺乏法律依據(jù)。也有學(xué)者提出要建立環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度和環(huán)境損害賠償基金制度，以轉(zhuǎn)嫁或分擔(dān)污染者污染環(huán)境或破壞生態(tài)的風(fēng)險(xiǎn)[注]張式軍教授認(rèn)為：“環(huán)境損害往往造成多種權(quán)益受損，除環(huán)境要素被污染、生態(tài)遭到破壞，往往還造成公民的人身、財(cái)產(chǎn)的重大損失。一旦發(fā)生索賠，許多排污者無力承擔(dān)，從而導(dǎo)致企業(yè)破產(chǎn)以及受害者的損失無法彌補(bǔ)”，提出我國要建立環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度和環(huán)境損害賠償基金制度，以創(chuàng)新賠付金額履行方式。參見張式軍：《以環(huán)境公益訴訟破解環(huán)境行政執(zhí)法難題》，載《環(huán)境保護(hù)》 2015年第15期。。

4.賠償損失民事責(zé)任。我國學(xué)界多認(rèn)為賠償損失是指責(zé)任人填補(bǔ)他人財(cái)產(chǎn)損失，[注]參見王利明：《合同法新問題研究》(修訂版)，中國社會(huì)科學(xué)出版社2011年版，第631頁。故我國民法中的賠償損失著眼于財(cái)產(chǎn)損失。[注]參見李興宇：《論我國環(huán)境民事公益訴訟中的“賠償損失”》，載《政治與法律》2016 年第 10 期。從《侵權(quán)責(zé)任法》第16條、19條、22條的規(guī)定可以看出，賠償損失的適用范圍主要包括人身損害、財(cái)產(chǎn)損害和精神損害。這些損害都是針對(duì)具體對(duì)象，賠償?shù)姆秶幌抻诒磺謾?quán)的個(gè)人，賠償?shù)慕痤~也取決于侵權(quán)所造成的損害大小。受害人只能獲得與其損失相當(dāng)?shù)馁r償數(shù)額，而不能從侵權(quán)人的侵權(quán)賠償中獲得額外利益。環(huán)境民事公益訴訟具有公益性質(zhì)，強(qiáng)調(diào)對(duì)環(huán)境公共利益的保護(hù)。因而，環(huán)境民事公益訴訟對(duì)賠償損失的適用需要突破傳統(tǒng)侵權(quán)責(zé)任中的賠償范圍、賠償對(duì)象以及賠償標(biāo)準(zhǔn)。[注]關(guān)于賠償范圍和對(duì)象，筆者認(rèn)為：“環(huán)境民事公益訴訟中仍然存在賠償損失的責(zé)任承擔(dān)方式，但這里賠償?shù)牟皇撬揭娴膿p害，而是環(huán)境與生態(tài)的損害?！?參見張輝：《論環(huán)境民事公益訴訟的責(zé)任承擔(dān)方式》，載《法學(xué)論壇》2014年第6期)。李興宇博士認(rèn)為：“‘賠償損失’的價(jià)值目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)‘價(jià)值利益’，而在環(huán)境公益領(lǐng)域中也存在大量的‘價(jià)值利益’需要通過‘賠償損失’這一責(zé)任承擔(dān)方式進(jìn)行保護(hù)。它的請(qǐng)求范圍包括：預(yù)防性措施費(fèi)用；評(píng)估調(diào)查、訴訟費(fèi)用；過渡期損失費(fèi)用；環(huán)境非使用價(jià)值費(fèi)用?！币簿褪钦f，李興宇博士認(rèn)為“賠償損失”的請(qǐng)求范圍并不局限于生態(tài)環(huán)境本身的減損，而是包括因?yàn)榄h(huán)境損害發(fā)生后直接導(dǎo)致的相關(guān)公共利益的減損(參見李興宇：《論我國環(huán)境民事公益訴訟中的“賠償損失”》，載《政治與法律》2016年第10期)。目前法院審判中已有環(huán)境損害賠償?shù)膶?shí)踐，如泰州“天價(jià)”賠償案，所賠數(shù)額主要是環(huán)境修復(fù)費(fèi)用。李興宇博士認(rèn)為賠償損失還應(yīng)包括環(huán)境損害發(fā)生后直接導(dǎo)致的相關(guān)公共利益的減損，雖然在理論上有相關(guān)依據(jù)支撐，但在實(shí)踐中實(shí)施起來難度將會(huì)很大?；诖?，筆者認(rèn)為環(huán)境民事公益訴訟中賠償損失的范圍是環(huán)境與生態(tài)的損害，區(qū)別于傳統(tǒng)侵權(quán)責(zé)任的私益損害救濟(jì)。

5.賠禮道歉民事責(zé)任。賠禮道歉能否在環(huán)境民事公益訴訟中適用一度成為學(xué)者們爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。筆者認(rèn)為賠禮道歉不僅在法律上，而且在法院的審判中都已有依據(jù)，應(yīng)該確認(rèn)賠禮道歉的適用。在法律依據(jù)上，最高人民法院分別在2014年12月8日和2015年2月9日通過的《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱《解釋一》)第18條、《關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱《解釋二》)第13條以司法解釋的形式確認(rèn)了賠禮道歉在環(huán)境民事公益訴訟中的適用。在法院的審判實(shí)踐中，如表一所示，法院已經(jīng)判決支持了原告的賠禮道歉訴求。此外，“由于環(huán)境民事公益訴訟具有公益性，其裁判具有擴(kuò)張性，”[注]張輝：《論環(huán)境民事公益訴訟的責(zé)任承擔(dān)方式》，載《法學(xué)論壇》2014年第6期。因此，賠禮道歉只能是向社會(huì)公眾作出，而不可能針對(duì)某一特定主體或者環(huán)境本身作出。

(二)環(huán)境行政執(zhí)法的內(nèi)容

關(guān)于環(huán)境行政執(zhí)法內(nèi)容，我國主要是在《環(huán)境保護(hù)法》《環(huán)境行政處罰辦法》及各環(huán)境保護(hù)單行法中加以規(guī)定。規(guī)定的形式包括列舉或分情形分別加以規(guī)定。通過整理《環(huán)境保護(hù)法》《環(huán)境行政處罰辦法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》[注]2017年6月27日第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十八次會(huì)議通過關(guān)于修改《中華人民共和國水污染防治法》的決定，自2018年1月1日起施行。本文使用的是2008年修訂的《中華人民共和國水污染防治法》。中行政執(zhí)法的內(nèi)容，歸納出六種主要的行政執(zhí)法方式，具體分析如下(見表二)。

表二 環(huán)境保護(hù)主要法律法規(guī)中行政執(zhí)法內(nèi)容的比較

從表二可以看出，罰款是環(huán)保行政機(jī)關(guān)適用最多也是適用范圍最廣的一種執(zhí)法形式，這和罰款執(zhí)法方式簡(jiǎn)單便捷且易于操作有關(guān)。罰款在適用上具有很大的靈活性，能夠根據(jù)違法情節(jié)的輕重處以不同數(shù)額的罰款，既達(dá)到懲罰效果，又不會(huì)像停止生產(chǎn)、停產(chǎn)整治那樣對(duì)企業(yè)生產(chǎn)造成嚴(yán)重影響。因而，根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)效益最大化的解釋，罰款的優(yōu)勢(shì)尤為突出。從責(zé)任性質(zhì)上來看，環(huán)保行政機(jī)關(guān)執(zhí)法的內(nèi)容既包括行政處罰，也包括行政命令。從執(zhí)法的具體內(nèi)容來看，環(huán)保行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制性執(zhí)行手段較少，強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)比較薄弱。[注]雖然新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第25條規(guī)定企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者違法排污，環(huán)保行政機(jī)關(guān)可以查封、扣押造成污染物排放的設(shè)施、設(shè)備。但是，環(huán)保行政機(jī)關(guān)類似的權(quán)力規(guī)定較少。行政機(jī)關(guān)必須依法行政，“法無授權(quán)即禁止”。根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第60條規(guī)定，環(huán)保行政機(jī)關(guān)作出“責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉”行政處罰需報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)。環(huán)保行政機(jī)關(guān)有權(quán)自行決定采取的執(zhí)法措施包括警告，罰款，責(zé)令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治，責(zé)令停止生產(chǎn)或使用等。這些措施對(duì)于污染企業(yè)來說，其懲罰性和不利性都遠(yuǎn)低于其通過污染行為所獲得的利益。于是，陷入了環(huán)保行政機(jī)關(guān)處罰不斷，但污染企業(yè)依舊污染的惡性循環(huán)，難以實(shí)現(xiàn)環(huán)保行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法目的。而真正能夠?qū)ξ廴酒髽I(yè)產(chǎn)生威懾力的“責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉”的責(zé)任方式，環(huán)保行政機(jī)關(guān)卻沒有決定實(shí)施的權(quán)力，需報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)。

(三)環(huán)境民事公益訴訟責(zé)任承擔(dān)方式與環(huán)境行政執(zhí)法內(nèi)容的比較

從上面的分析可以看出，環(huán)境民事公益訴訟的責(zé)任承擔(dān)方式與環(huán)境行政執(zhí)法的內(nèi)容存在相似性。

首先，環(huán)境行政執(zhí)法中的責(zé)令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治，責(zé)令停止生產(chǎn)或使用，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉，責(zé)令停止建設(shè)這四種執(zhí)法方式與環(huán)境民事公益訴訟中的停止侵害、排除妨礙在功能上具有重復(fù)性。這四種行政執(zhí)法方式的根本目的都是為了制止環(huán)境污染者對(duì)環(huán)境的繼續(xù)侵害，排除對(duì)環(huán)境公共利益正常實(shí)現(xiàn)的妨礙。如表二所示，責(zé)令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治是針對(duì)超標(biāo)或超總量排污行為，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉是針對(duì)這種行為的嚴(yán)重情形，責(zé)令停止生產(chǎn)或使用是針對(duì)未批先建已建成的行為，責(zé)令停止建設(shè)是針對(duì)未批先建未建成的行為，它們的功能都是為了讓污染企業(yè)或其他經(jīng)營者停止繼續(xù)侵害行為以及排除妨礙環(huán)境公共利益正常實(shí)現(xiàn)的侵害行為。

其次，環(huán)境行政執(zhí)法中的罰款與環(huán)境民事公益訴訟中的賠償損失具有一定的重合性。從直觀形式即實(shí)施手段上來看，罰款與賠償損失都屬于經(jīng)濟(jì)性懲罰手段，且二者在各自領(lǐng)域的適用都是最廣泛的。從表一可以看出，賠償損失是環(huán)境民事公益訴訟中原告訴訟請(qǐng)求必不可少的一種責(zé)任承擔(dān)方式，也是法院裁判的重點(diǎn)。從表二列舉的法條中可以看出，環(huán)境行政執(zhí)法的罰款幾乎可以適用于所有的環(huán)境違法行為。

最后，環(huán)境行政執(zhí)法中的責(zé)令恢復(fù)原狀與環(huán)境民事公益訴訟中的恢復(fù)原狀在形式上存在重合。環(huán)境行政執(zhí)法中的責(zé)令恢復(fù)原狀規(guī)定在《環(huán)境保護(hù)法》中第61條，對(duì)于未批先建行為，環(huán)保行政機(jī)關(guān)有權(quán)責(zé)令恢復(fù)原狀。環(huán)境民事公益訴訟中的恢復(fù)原狀在《解釋一》第18、20條和《解釋二》第13、14條中分別有所規(guī)定。

二、環(huán)境行政權(quán)與司法權(quán)的協(xié)調(diào)——基于法理的分析

“在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中，行政權(quán)與司法權(quán)雖然同屬執(zhí)行權(quán)”，[注]孫笑俠：《司法權(quán)的本質(zhì)是判斷權(quán)—— 司法權(quán)與行政權(quán)的十大區(qū)別》，載《法學(xué)》1998年第 8期。但是二者存在本質(zhì)區(qū)別：行政權(quán)是管理權(quán)，司法權(quán)屬于判斷權(quán)。行政機(jī)關(guān)執(zhí)法是為了實(shí)現(xiàn)行政管理的目的，而司法權(quán)負(fù)有維護(hù)社會(huì)公平正義的使命，是權(quán)利救濟(jì)的最后一道防線。從西方國家行政權(quán)與司法權(quán)演變的規(guī)律來看，行政權(quán)具有擴(kuò)張性和主動(dòng)性，行政權(quán)和司法權(quán)的不同之處在于行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理行為具有主動(dòng)性。[注]林莉紅教授認(rèn)為：“行政權(quán)與司法權(quán)相比較，最明顯的特征是行政管理所具有的主動(dòng)性?！眳⒁娏掷蚣t：《行政權(quán)與司法權(quán)關(guān)系定位之我見——以行政訴訟為視角》，載《現(xiàn)代法學(xué)》 2000年第2期?！霸诠怖鎲栴}上，司法權(quán)的立場(chǎng)和功能應(yīng)根據(jù)行政權(quán)的變化而進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整”。總的來說，“行政權(quán)與司法權(quán)趨向于建立適當(dāng)?shù)膭?dòng)態(tài)平衡關(guān)系”，[注]王明遠(yuǎn)：《論我國環(huán)境公益訴訟的發(fā)展方向：基于行政權(quán)與司法權(quán)關(guān)系理論的分析》，載《中國法學(xué)》 2016年第1期。而這種關(guān)系的建立需要滿足兩個(gè)條件：一是行政權(quán)優(yōu)先，司法權(quán)是對(duì)行政權(quán)的補(bǔ)充；二是司法權(quán)與行政權(quán)要相互尊重，發(fā)揮好各自的專長，又不會(huì)越權(quán)。[注]王明遠(yuǎn)教授認(rèn)為：“行政權(quán)與司法權(quán)趨向于建立適當(dāng)?shù)膭?dòng)態(tài)平衡關(guān)系，在此基礎(chǔ)之上，二者之間的關(guān)系通常遵循以下兩個(gè)原則：一是相互尊重專長。二是行政權(quán)優(yōu)先?！眳⒁娡趺鬟h(yuǎn)：《論我國環(huán)境公益訴訟的發(fā)展方向:基于行政權(quán)與司法權(quán)關(guān)系理論的分析》，載《中國法學(xué)》 2016年第1期。行政權(quán)要發(fā)揮好它在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、平衡各方利益、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定方面的優(yōu)勢(shì)，司法權(quán)要堅(jiān)守好社會(huì)正義與公平的底線、維護(hù)好司法的權(quán)威性、體現(xiàn)司法救濟(jì)的職責(zé)。

因而，筆者認(rèn)為，行政權(quán)與司法權(quán)之間的關(guān)系應(yīng)當(dāng)遵循行政權(quán)優(yōu)先，司法權(quán)應(yīng)充分尊重行政權(quán)，對(duì)于能用行政手段解決的問題，司法權(quán)應(yīng)該避免介入。司法權(quán)應(yīng)是對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督和彌補(bǔ)。對(duì)于行政權(quán)的不作為或亂作為，司法權(quán)可以通過行政訴訟方式介入，也可以發(fā)揮司法能動(dòng)作用，主動(dòng)向行政機(jī)關(guān)提出司法建議，在進(jìn)入訴訟階段前，督促行政機(jī)關(guān)積極作為，以行政手段將問題解決。[注]也有學(xué)者提出行政權(quán)與司法權(quán)的沖突處理規(guī)則是“先管優(yōu)先”原則，即哪一個(gè)權(quán)力先管轄了需要處理的法律關(guān)系并發(fā)生效力，則哪一個(gè)權(quán)力優(yōu)先。依此邏輯推論，在該法律關(guān)系被起訴至法院之前，司法權(quán)都無權(quán)管轄，行政權(quán)將具有當(dāng)然的優(yōu)先管轄。參見彭濤：《司法權(quán)與行政權(quán)的沖突處理規(guī)則》，載《法律科學(xué)(西北政法大學(xué)學(xué)報(bào))》2016年第6期。

“能動(dòng)司法”概念最初是由最高人民法院原院長王勝俊提出，是具有我國本土特色的一種司法理念、司法方法。能動(dòng)司法要求司法權(quán)要從絕對(duì)的被動(dòng)和克制轉(zhuǎn)向相對(duì)的被動(dòng)和克制。它并不是否定司法權(quán)本身的被動(dòng)性和中立性，只是在程度上對(duì)其有著不同的認(rèn)識(shí)、理解和把握。能動(dòng)司法表現(xiàn)為司法運(yùn)行方式的適度主動(dòng)和適度干預(yù)，強(qiáng)調(diào)司法權(quán)的能動(dòng)實(shí)踐，讓司法權(quán)能夠與時(shí)俱進(jìn)，更好地體現(xiàn)為人民服務(wù)的目標(biāo)。能動(dòng)司法到底是一種理念還是一種方法論，在理論界存在不同觀點(diǎn)。公丕祥教授認(rèn)為能動(dòng)司法是一種司法理念。[注]公丕祥教授認(rèn)為：“在當(dāng)代中國，能動(dòng)司法是人民法院和法官的一種司法理念、司法功能、司法方法和司法效果，進(jìn)而成為人民法院和法官司法活動(dòng)的基本取向。”參見公丕祥：《當(dāng)代中國能動(dòng)司法的意義分析》，載《江蘇社會(huì)科學(xué)》2010年第5期。而陳金釗教授提出能動(dòng)司法在缺乏理論論證前提下，無法將其認(rèn)定為一種司法理念，而應(yīng)當(dāng)是一種方法論層面上的問題。[注]陳金釗教授認(rèn)為：“能動(dòng)司法不能成為司法的理念……沒有經(jīng)過理論論證，直接就把能動(dòng)司法定位為現(xiàn)代司法的理念，而不知道能動(dòng)司法只是一個(gè)方法論層面上的問題”參見陳金釗：《能動(dòng)司法及法治論者的焦慮》，載《清華法學(xué)》2011年第5期。

能動(dòng)司法的適用應(yīng)是有限度的，允許法院適度的能動(dòng)，而不是任性的能動(dòng)，法院的司法能動(dòng)須是合法、公正的。能動(dòng)司法要以尊重行政權(quán)、保障行政權(quán)的充分行使為前提，不能以“能動(dòng)司法”之名行替代行使行政權(quán)之實(shí)。司法權(quán)應(yīng)是在行政權(quán)救濟(jì)不足或無法救濟(jì)的地方充分體現(xiàn)出司法的能動(dòng)作用。

環(huán)境民事公益訴訟的責(zé)任承擔(dān)方式與環(huán)境行政執(zhí)法內(nèi)容有相同也有差異，有的是目的功能相同，有的是手段形式相同。如何協(xié)調(diào)好二者之間的關(guān)系？筆者認(rèn)為，需要結(jié)合行政權(quán)與司法權(quán)的基本理論來具體區(qū)分每一種存在交叉重合的責(zé)任承擔(dān)方式。在此之上，再去尋求具體的解決對(duì)策。

首先，關(guān)于環(huán)境行政執(zhí)法內(nèi)容中的責(zé)令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治，責(zé)令停止生產(chǎn)或使用，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉，責(zé)令停止建設(shè)與環(huán)境民事公益訴訟中的停止侵害、排除妨礙。如前文所述，它們?cè)诠δ苌嫌兄貜?fù)性，責(zé)令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治，責(zé)令停止生產(chǎn)或使用，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉，責(zé)令停止建設(shè)這四種環(huán)境行政執(zhí)法方式最終達(dá)到的目的或功能實(shí)際上就是環(huán)境民事公益訴訟中的停止侵害、排除妨礙。但區(qū)別在于法律對(duì)環(huán)保行政機(jī)關(guān)能夠采取的“停止侵害、排除妨礙”的具體方式進(jìn)行了列舉限定，也就是說，環(huán)保行政機(jī)關(guān)只能采取以上四種方式實(shí)現(xiàn)和法院判決的“停止侵害、排除妨礙”同樣的功能目標(biāo)，而法院采取“停止侵害、排除妨礙”的具體方式則不限于上述四種。因而，從節(jié)約司法資源和能動(dòng)司法的角度出發(fā)，法院在實(shí)施“停止侵害、排除妨礙”時(shí)，可以創(chuàng)新采用不同的措施以實(shí)現(xiàn)停止侵害、排除妨礙的目的，從而區(qū)別于行政機(jī)關(guān)所采取的措施。想要實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，就必須要具體分析環(huán)保行政機(jī)關(guān)采取上述四種執(zhí)法方式是否已達(dá)到目的。如果環(huán)保行政機(jī)關(guān)在采用以上四種執(zhí)法方式后達(dá)到了預(yù)期的目標(biāo)，也就意味著環(huán)境行政權(quán)的行使已經(jīng)解決了存在的問題，這時(shí)司法權(quán)也就沒有介入的必要。如果沒有實(shí)現(xiàn)預(yù)期的目的，這時(shí)環(huán)境民事公益訴訟的責(zé)任承擔(dān)方式就要充分發(fā)揮司法權(quán)的救濟(jì)功能，以彌補(bǔ)環(huán)境行政執(zhí)法的不足。

其次，關(guān)于環(huán)境行政執(zhí)法中的罰款與環(huán)境民事公益訴訟中的賠償損失。二者都是經(jīng)濟(jì)性懲罰手段，但是從功能和目標(biāo)上來講，二者又并非一致。罰款一般在環(huán)境行政執(zhí)法中發(fā)揮的是事先預(yù)防的作用。[注]桂洋、李媛輝認(rèn)為：“環(huán)境領(lǐng)域的行政罰款不同于一般的行政罰款，一般罰款的目的側(cè)重于對(duì)當(dāng)事人的懲罰，使當(dāng)事人認(rèn)識(shí)到自己的錯(cuò)誤，并防止違法行為再次發(fā)生。而環(huán)境行政罰款的價(jià)值更側(cè)重于對(duì)環(huán)境的預(yù)先保護(hù)，在環(huán)境污染發(fā)生后對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行懲罰的效果遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于事前預(yù)防環(huán)境污染的效果。”參見桂洋、李媛輝：《我國環(huán)境行政執(zhí)法中罰款制度的問題及其對(duì)策》，載《環(huán)境保護(hù)》2015年第16期。因?yàn)榱P款的懲罰性比較輕微，對(duì)污染企業(yè)的威懾力不大，而且環(huán)境污染一旦造成，往往難以恢復(fù)，對(duì)環(huán)境公共利益和私人環(huán)境權(quán)益的損害也都是罰款所無法救濟(jì)的。環(huán)保行政機(jī)關(guān)的罰款一般會(huì)低于法院判處的賠償損失金額，[注]環(huán)保行政機(jī)關(guān)的罰款一般有最高罰款數(shù)額限制，如《大氣污染防治法》規(guī)定的罰款數(shù)額最高不超過100萬元或?yàn)樨泿沤痤~的三倍以下；《水污染防治法》規(guī)定的罰款數(shù)額最高不超過50萬元或?yàn)榕盼圪M(fèi)數(shù)額的三倍以下。而法院在判處賠償損失數(shù)額時(shí)一般沒有最高額限制，主要以環(huán)境或生態(tài)損害修復(fù)費(fèi)用為主，數(shù)額一般巨大，遠(yuǎn)超過罰款的數(shù)額，如泰州“天價(jià)”賠償案，法院判處了1.6億元賠償損失數(shù)額。原因是他們各自賠償?shù)膶?duì)象范圍不同。罰款是環(huán)保行政機(jī)關(guān)針對(duì)污染企業(yè)的違法排污行為作出的行政處罰。而賠償損失則不是針對(duì)污染企業(yè)的違法行為，而是針對(duì)其污染行為所造成的環(huán)境或生態(tài)的損害，無論其污染行為是否違法，都要承擔(dān)責(zé)任。正如前文所分析的，環(huán)境民事公益訴訟中的賠償損失責(zé)任賠償?shù)牟皇撬揭娴膿p害，而是生態(tài)與環(huán)境的損害。因而法院適用的賠償損失一般金額較大，如泰州“天價(jià)”賠償案，從法院列舉的賠償金額來看，用于修復(fù)環(huán)境、賠償生態(tài)與環(huán)境的損害是主要部分?！疤┲莅钢?，法院史無前例地判處了被稱為‘天價(jià)’的1.6億環(huán)境修復(fù)費(fèi)用”。[注]呂忠梅：《環(huán)境司法理性不能止于“天價(jià)”賠償:泰州環(huán)境公益訴訟案評(píng)析》，載《中國法學(xué)》2016年第3期。相對(duì)于環(huán)保行政機(jī)關(guān)的罰款，環(huán)境民事公益訴訟中的賠償損失更能威懾污染企業(yè)，達(dá)到懲罰性的目的，并且更能體現(xiàn)出損害擔(dān)責(zé)的原則，擴(kuò)大了責(zé)任的主體和范圍，有利于實(shí)現(xiàn)保護(hù)環(huán)境或生態(tài)的最終目的。

再次，罰款和賠償損失在歸屬和使用方式上也存在不同。如表一所示，環(huán)境民事公益訴訟中法院判決被告的賠償損失費(fèi)用一般都是歸入專項(xiàng)基金賬戶或法院指定賬戶，只能用于案件本身所涉及的污染區(qū)域或破壞的生態(tài)進(jìn)行修復(fù)，使用范圍較小。而環(huán)保行政機(jī)關(guān)所作出的罰款屬于行政機(jī)關(guān)的罰沒收入，依據(jù)法律規(guī)定，應(yīng)當(dāng)納入國庫，用于國家層面的環(huán)境污染治理或生態(tài)修復(fù)，不限于個(gè)案涉及的區(qū)域，因而適用范圍廣。

最后，環(huán)境行政執(zhí)法中的責(zé)令恢復(fù)原狀與環(huán)境民事公益訴訟中的恢復(fù)原狀。雖然二者在形式上相同，但二者發(fā)揮的作用卻有所不同。從表二中可以看出責(zé)令恢復(fù)原狀只在《環(huán)境保護(hù)法》第61條中有所規(guī)定，主要是針對(duì)未批先建行為，由環(huán)保行政機(jī)關(guān)“責(zé)令停止建設(shè)，處以罰款，并可以責(zé)令恢復(fù)原狀”。也就是說，恢復(fù)原狀在環(huán)境行政執(zhí)法中是一種選擇性執(zhí)法方式，它并不是環(huán)保行政機(jī)關(guān)首要考慮的執(zhí)法方式。相關(guān)法律法規(guī)中也沒有其他具體規(guī)定明確將這條規(guī)定落到實(shí)處。而恢復(fù)原狀的難度很大，需要耗費(fèi)大量的人力、物力、財(cái)力。在環(huán)保行政機(jī)關(guān)缺乏其他必要性的措施來保障“責(zé)令恢復(fù)原狀”實(shí)現(xiàn)的情況下，其“恢復(fù)原狀”更多的是停留在條文之上，憑借環(huán)保行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法力量恐難以要求污染企業(yè)真正的做到恢復(fù)原狀或達(dá)到恢復(fù)原狀的目的。與此不同的是，環(huán)境民事公益訴訟中的“恢復(fù)原狀”已經(jīng)相當(dāng)成熟，不僅在法律法規(guī)和相關(guān)司法解釋中有所規(guī)定，在環(huán)境民事公益訴訟的實(shí)踐中也有所發(fā)展。如《解釋一》第20條、《解釋二》第14條都對(duì)“恢復(fù)原狀”作出規(guī)定。據(jù)此，環(huán)境民事公益訴訟中的恢復(fù)原狀一旦難以實(shí)現(xiàn)時(shí)，法院可以判決污染者承擔(dān)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用，也可以準(zhǔn)許采用替代性修復(fù)方式，從而確保恢復(fù)原狀的責(zé)任承擔(dān)方式能夠落到實(shí)處。

三、環(huán)境行政權(quán)與司法權(quán)銜接的路徑選擇

實(shí)現(xiàn)環(huán)境行政權(quán)與司法權(quán)的協(xié)調(diào)與銜接，首先要使環(huán)境行政權(quán)與司法權(quán)在行使過程中有效對(duì)接，避免彼此間的沖突，其次要對(duì)存在交叉重合關(guān)系的環(huán)境民事公益訴訟的責(zé)任承擔(dān)方式與環(huán)境行政執(zhí)法的內(nèi)容進(jìn)行具體分析，避免彼此間的矛盾。

(一)避免環(huán)境行政權(quán)與司法權(quán)的沖突——微觀層面

從行政權(quán)與司法權(quán)的關(guān)系來看，環(huán)境行政權(quán)與司法權(quán)銜接的前提應(yīng)是環(huán)保行政機(jī)關(guān)充分行使了行政執(zhí)法權(quán)，即環(huán)保行政機(jī)關(guān)及時(shí)充分進(jìn)行了行政處罰或行政命令。如果環(huán)保行政機(jī)關(guān)沒有充分行使其職權(quán)，則仍應(yīng)屬于環(huán)保行政機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍，相關(guān)主體可以通過行政程序促使行政機(jī)關(guān)盡快履職盡責(zé)。行政相對(duì)人可以以環(huán)保行政機(jī)關(guān)的行政不作為為由提起行政訴訟。司法機(jī)關(guān)也可以發(fā)揮司法能動(dòng)作用，在進(jìn)入行政訴訟之前，主動(dòng)向環(huán)保行政機(jī)關(guān)提出司法建議，督促環(huán)保行政機(jī)關(guān)積極行使行政執(zhí)法權(quán)。

在環(huán)保行政機(jī)關(guān)充分行使行政執(zhí)法權(quán)之后，存在兩種情形。一種情形是環(huán)保行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法已經(jīng)解決了環(huán)境污染問題。這種情形下司法權(quán)已經(jīng)沒有介入的必要，自然也就沒有沖突的可能。另一種情形是環(huán)保行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法沒有解決環(huán)境污染問題，或者只解決了部分環(huán)境污染問題。在這種情形下，司法權(quán)的介入就存在必要性。而此時(shí)司法權(quán)的介入主要體現(xiàn)為環(huán)境民事公益訴訟。基于法院審判的被動(dòng)性，環(huán)境民事公益訴訟只能由適格原告提起。而原告提起環(huán)境民事公益訴訟時(shí)，其訴訟請(qǐng)求實(shí)質(zhì)上是對(duì)行政機(jī)關(guān)原先所作出的行政處罰、行政命令的轉(zhuǎn)化。如中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)、貴陽公眾環(huán)境教育中心訴貴陽市A造紙廠水污染責(zé)任案。行政機(jī)關(guān)作出的限期治理決定被環(huán)境民事公益訴訟的原告轉(zhuǎn)化為停止侵害、消除危險(xiǎn)的訴訟請(qǐng)求。[注]該案中，在公益訴訟人提起訴訟之前，因被告向南明河排放未經(jīng)處理的污水及超標(biāo)排放廢氣，當(dāng)?shù)卣畬?duì)其下達(dá)限期治理的決定，要求“被告生產(chǎn)廢水閉路循環(huán)不外排，鍋爐煙氣穩(wěn)定達(dá)標(biāo)排放。在限期治理期間，被告必須采取減產(chǎn)或停產(chǎn)措施，確保限期內(nèi)生產(chǎn)廢水不外排，鍋爐煙氣穩(wěn)定達(dá)標(biāo)排放”。雖然行政機(jī)關(guān)已經(jīng)作出了行政命令，但是污染企業(yè)在承諾之后又違背承諾，繼續(xù)違法排污、超標(biāo)排放行為。其后中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)、貴陽公眾環(huán)境教育中心作為共同原告向法院提起了環(huán)境民事公益訴訟，訴訟請(qǐng)求之一是：“判令被告立即停止向河道排放污水，消除生產(chǎn)廢水對(duì)其下游南明河及烏江產(chǎn)生的危害”。從這里可以看出，行政機(jī)關(guān)作出的限期治理決定被原告在提起環(huán)境民事公益訴訟時(shí)被轉(zhuǎn)化為了停止侵害、消除危險(xiǎn)的訴訟請(qǐng)求。參見王立主編：《環(huán)保法庭案例選編》，法律出版社2012年版，第15-21頁。類似的案件還有昆明市環(huán)保局訴昆明B公司與C公司環(huán)境污染侵權(quán)案[注]參見王立主編：《環(huán)保法庭案例選編》，法律出版社2012年版，第107-120頁。、中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴無錫市某景區(qū)管理委員會(huì)等生態(tài)環(huán)境侵權(quán)案[注]參見王立主編：《環(huán)保法庭案例選編(二)》，法律出版社2014年版，第139-145頁。、清鎮(zhèn)市生態(tài)保護(hù)聯(lián)合會(huì)等訴貴州省A市鋁礦廠等礦山大氣污染責(zé)任案[注]參見王立主編：《環(huán)保法庭案例選編(三)》，法律出版社2016年版，第79-82頁。等。因此，環(huán)境民事公益訴訟的原告在提起公益訴訟時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮行政機(jī)關(guān)已采取過的行政執(zhí)法措施。

在第二種情形下，有可能在原告提起環(huán)境民事公益訴訟之后法院作出民事裁判之前，出現(xiàn)和法院將要作出的裁判內(nèi)容一致的行政處罰或行政命令執(zhí)行完畢的情況。如清鎮(zhèn)市生態(tài)保護(hù)聯(lián)合會(huì)等訴貴州省A市鋁礦廠等礦山大氣污染責(zé)任案。[注]參見王立主編：《環(huán)保法庭案例選編(三)》，法律出版社2016年版，第80-81頁。該案中，環(huán)保行政部門在訴訟前對(duì)污染企業(yè)作出停止違法行為的行政命令，但其依舊繼續(xù)污染行為。后在法院審判過程中，其停止了違法生產(chǎn)。此時(shí)，法院是否還要作出與行政執(zhí)法內(nèi)容同樣的裁判就值得探討。從現(xiàn)有的法律規(guī)定來看，有調(diào)解、和解、原告申請(qǐng)撤訴幾種選擇。從法院的實(shí)踐來看，法院應(yīng)對(duì)這種情形一般會(huì)有調(diào)解結(jié)案、繼續(xù)作出與行政執(zhí)法內(nèi)容同樣的判決、裁定準(zhǔn)許原告撤回起訴、駁回原告相應(yīng)訴訟請(qǐng)求這幾種方式。如清鎮(zhèn)市生態(tài)保護(hù)聯(lián)合會(huì)等訴貴州省A市鋁礦廠等礦山大氣污染責(zé)任案，[注]參見王立主編：《環(huán)保法庭案例選編(三)》，法律出版社2016年版，第81頁。朱正茂、中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴江蘇江陰港A有限公司環(huán)境污染侵權(quán)案[注]參見王立主編：《環(huán)保法庭案例選編》，法律出版社2012年版，第78頁。就是以調(diào)解結(jié)案；貴陽市兩湖一庫管理局訴A化工公司水污染責(zé)任案中法院最后還是作出了停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)的判決；[注]參見王立主編：《環(huán)保法庭案例選編》，法律出版社2012年版，第4-7頁。貴州省清鎮(zhèn)市環(huán)境保護(hù)局、清鎮(zhèn)市人民檢察院訴A上市公司貴州分公司等水污染責(zé)任案中就是原告與被告達(dá)成和解協(xié)議，原告申請(qǐng)撤訴，法院裁定準(zhǔn)許原告撤回起訴；[注]參見王立主編：《環(huán)保法庭案例選編(二)》，法律出版社2014年版，第38、39頁。中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴無錫市某景區(qū)管理委員會(huì)等生態(tài)環(huán)境侵權(quán)案中法院對(duì)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)的訴訟請(qǐng)求判決駁回。[注]參見王立主編：《環(huán)保法庭案例選編(二)》，法律出版社2014年版，第140、142、146頁。

此外，在案件進(jìn)入公益訴訟程序之后，環(huán)保行政機(jī)關(guān)扮演什么角色也值得探討。《解釋一》第11條規(guī)定環(huán)保行政機(jī)關(guān)可以支持社會(huì)組織提起環(huán)境民事公益訴訟。無錫市在2008年規(guī)定行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提供證據(jù)材料并安排人員出庭作證，[注]無錫市在2008年12月8日出臺(tái)的《關(guān)于在環(huán)境民事公益訴訟中具有環(huán)保行政職能的部門向檢察機(jī)關(guān)提供證據(jù)的意見》中規(guī)定：檢察機(jī)關(guān)在辦理環(huán)境民事公益訴訟案件中，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)全面收集并及時(shí)向檢察機(jī)關(guān)提供有關(guān)證據(jù)材料。環(huán)保行政職能部門在接到人民法院的通知后，應(yīng)當(dāng)安排有關(guān)人員出庭作證。在2013年規(guī)定市環(huán)保局要“根據(jù)工作需要，為提起環(huán)境民事公益訴訟提供業(yè)務(wù)技術(shù)支持”。[注]無錫市在2013年發(fā)布的《關(guān)于建立環(huán)境行政執(zhí)法與司法聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制的意見》中規(guī)定：市環(huán)保局要“根據(jù)工作需要，為提起環(huán)境民事公益訴訟提供業(yè)務(wù)技術(shù)支持”。昆明市在2008年規(guī)定環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)要為環(huán)境公益訴訟提供支持，[注]昆明市在2008年11月5日發(fā)布的《關(guān)于建立環(huán)境保護(hù)執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制的實(shí)施意見》中規(guī)定：環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)環(huán)境污染事故進(jìn)行鑒定，并委托有資質(zhì)的機(jī)構(gòu)對(duì)造成的損害后果進(jìn)行評(píng)估，對(duì)環(huán)境公益訴訟提供必要的支持。在2011年規(guī)定環(huán)保行政主管部門要支持環(huán)保社團(tuán)開展環(huán)境公益訴訟活動(dòng)。[注]昆明市在2011年發(fā)布的《昆明市環(huán)境保護(hù)局關(guān)于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件的指導(dǎo)意見(試行)》第10條規(guī)定：“市、縣(市)、開發(fā)(度假)區(qū)環(huán)保行政主管部門應(yīng)當(dāng)支持環(huán)保社團(tuán)開展環(huán)境公益訴訟活動(dòng)，為其提供必要的案件線索，證據(jù)材料和業(yè)務(wù)幫助?！睆纳鲜鏊痉ń忉尯偷胤揭?guī)范性文件中可以看出，環(huán)保行政機(jī)關(guān)在環(huán)境民事公益訴訟中所扮演的角色主要是支持、輔助和配合，為環(huán)境民事公益訴訟提供技術(shù)支持、證據(jù)支持、配合法院審判職能的發(fā)揮。

(二)環(huán)境行政權(quán)與司法權(quán)銜接的具體分析

首先，環(huán)境行政執(zhí)法內(nèi)容中的責(zé)令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治，責(zé)令停止生產(chǎn)或使用，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉，責(zé)令停止建設(shè)這四種執(zhí)法方式與環(huán)境民事公益訴訟中的停止侵害、排除妨礙。環(huán)保行政機(jī)關(guān)作出這四種執(zhí)法內(nèi)容但環(huán)境問題未能解決，之后公益訴訟人提起訴訟，將這四種執(zhí)法方式轉(zhuǎn)化為停止侵害、排除妨礙的訴訟請(qǐng)求。而停止侵害、排除妨礙主要是為了防止環(huán)境污染或生態(tài)損害的繼續(xù)發(fā)生和擴(kuò)大，并且具有緊迫性。因此實(shí)踐中法院在受理案件后，一般會(huì)立即采取措施要求被告停止侵害，而不會(huì)等到案件審結(jié)時(shí)才開始要求被告停止侵害。如果被告在案件審理過程中，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了停止侵害、排除妨礙，那么原告這一訴訟請(qǐng)求目的已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，法院在判決時(shí)一般會(huì)駁回原告這一訴訟請(qǐng)求。如表一中中國生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(huì)訴陳亮亮環(huán)境污染案。如果直至案件審結(jié)依然未能實(shí)現(xiàn)停止侵害、排除妨礙，那么法院在最后的裁判中依舊會(huì)支持原告的這一訴訟請(qǐng)求。此時(shí)，法院作出的“停止侵害、排除妨礙”的判決內(nèi)容就面臨著如何實(shí)現(xiàn)的問題。按照法律規(guī)定，法院所能做出的責(zé)任承擔(dān)方式是有明確規(guī)定的，因此，法院只能作出“停止侵害、排除妨礙”的判決，而不能具體判決被告應(yīng)以何種方式實(shí)現(xiàn)停止侵害、排除妨礙。這就要求法院在裁判執(zhí)行過程中，應(yīng)該努力尋求更為有效的裁判執(zhí)行方式來實(shí)現(xiàn)停止侵害、排除妨礙的判決。實(shí)踐中法院在執(zhí)行停止侵害、排除妨礙時(shí)，方式多樣，且法院有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，能夠保障這一判決的實(shí)現(xiàn)。必要時(shí)，法院也可尋求環(huán)保行政機(jī)關(guān)的配合與協(xié)助。如中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)、貴陽公眾環(huán)境教育中心訴貴陽市A造紙廠水污染責(zé)任案。[注]該案中，環(huán)保法庭根據(jù)專家證言，要實(shí)現(xiàn)停止侵害就只有通過關(guān)停才能實(shí)現(xiàn)。故環(huán)保法庭向環(huán)保行政機(jī)關(guān)發(fā)出了協(xié)助執(zhí)行通知書，要求環(huán)保行政機(jī)關(guān)配合法院執(zhí)行，利用行政罰款直至限期治理、關(guān)停等手段，制止被告的排污行為。參見王立主編：《環(huán)保法庭案例選編》，法律出版社2012年版，第21頁。

其次，環(huán)境行政執(zhí)法中的罰款與環(huán)境民事公益訴訟中的賠償損失。根據(jù)《侵權(quán)責(zé)任法》第四條的規(guī)定，實(shí)踐中環(huán)保行政機(jī)關(guān)作出罰款后，即使被告在環(huán)境民事公益訴訟案件審結(jié)前已經(jīng)交納罰款，基于罰款不足以修復(fù)環(huán)境的客觀現(xiàn)實(shí)，法院依舊會(huì)判決賠償損失，如昆明市環(huán)保局訴昆明B公司與C公司環(huán)境污染侵權(quán)案。[注]該案中，官渡區(qū)環(huán)保局在訴訟前對(duì)B公司作出罰款50萬元的行政處罰決定。在案件審理過程中，被告向官渡區(qū)環(huán)保局繳納了50萬元的行政罰款。法院認(rèn)為，被告已經(jīng)承擔(dān)的環(huán)境行政責(zé)任，不影響本案環(huán)境民事責(zé)任的承擔(dān)。因此，法院判令被告繳納417.21萬元損害賠償金。參見王立主編：《環(huán)保法庭案例選編》，法律出版社2012年版，第115頁。法院在適用損害賠償時(shí)不能簡(jiǎn)單地以金錢賠償為限，而需要結(jié)合一定的行為，有時(shí)是在專家指導(dǎo)下的行為，尤其在環(huán)境損害鑒定評(píng)估還不完善的條件下，判決履行必要的法律行為更加有效，如中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴無錫市某景區(qū)管理委員會(huì)等生態(tài)環(huán)境侵權(quán)案。[注]該案對(duì)損害賠償方式進(jìn)行了合理選擇。原告訴訟請(qǐng)求之一是判令被告賠償因砍伐林木、破壞植被等違法行為給生態(tài)造成的損害。后法院判決被告對(duì)砍伐樹木、破壞植被進(jìn)行異地補(bǔ)植。改變了在適用賠償損失時(shí)只簡(jiǎn)單地以金錢賠償為限，而是結(jié)合了一定的行為，更好的實(shí)現(xiàn)損害賠償。參見王立主編：《環(huán)保法庭案例選編(二)》，法律出版社2014年版，第144頁。

最后，環(huán)境行政執(zhí)法中的責(zé)令恢復(fù)原狀與環(huán)境民事公益訴訟中的恢復(fù)原狀。環(huán)境行政執(zhí)法中恢復(fù)原狀的適用前提是行政相對(duì)人有違法行為，如在未經(jīng)批準(zhǔn)和未辦理相關(guān)手續(xù)的情況下，擅自改變占用地用途。如果行政相對(duì)人沒有違法行為，即使造成了環(huán)境污染或生態(tài)破壞，環(huán)保行政機(jī)關(guān)也無權(quán)要求其恢復(fù)原狀。但環(huán)境民事公益訴訟中恢復(fù)原狀目的是對(duì)環(huán)境利益的救濟(jì)，更強(qiáng)調(diào)對(duì)環(huán)境或生態(tài)本身的恢復(fù)和保護(hù)。只要污染者的行為造成環(huán)境污染或生態(tài)破壞，法院既可以依據(jù)公益訴訟人的訴請(qǐng)判決恢復(fù)原狀，也可以在必要的情況下主動(dòng)適用恢復(fù)原狀的責(zé)任承擔(dān)方式，如中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴無錫市某景區(qū)管理委員會(huì)等生態(tài)環(huán)境侵權(quán)案。[注]2011年7月25日，無錫市某區(qū)農(nóng)林局認(rèn)定無錫市某景區(qū)管理委員會(huì)在未經(jīng)批準(zhǔn)和未辦理相關(guān)手續(xù)的情況下，擅自占用林地21154平方米新建無錫市動(dòng)物園，決定責(zé)令無錫市某景區(qū)管理委員會(huì)將擅自改變林地用途的林地恢復(fù)原狀。但是法院在審查時(shí)，發(fā)現(xiàn)原告訴稱的有山體土壤裸露的地塊面積2500平方米，被告未在該地塊進(jìn)行任何建設(shè)，不屬于行政處罰范圍。但卻對(duì)環(huán)境造成了很大破壞，故法院最后判決被告對(duì)該地塊進(jìn)行復(fù)綠固土，恢復(fù)生態(tài)環(huán)境。參見王立主編：《環(huán)保法庭案例選編(二)》，法律出版社2014年版，第143頁。