農(nóng)村集體經(jīng)濟的現(xiàn)實困境與發(fā)展之道
——以J省G縣區(qū)為例

中共江西省委黨校 劉春春

關(guān)于新型農(nóng)村集體經(jīng)濟，學(xué)術(shù)界對其內(nèi)涵界定有較多共識，但也存在一定分歧。學(xué)者們對于改革開放前的農(nóng)村集體經(jīng)濟的內(nèi)涵達成了共識，分歧主要在于新型農(nóng)村集體經(jīng)濟的界定。新型農(nóng)村集體經(jīng)濟內(nèi)涵界定的分歧在于：基于集體所有權(quán)的個體經(jīng)濟是不是新型集體經(jīng)濟。本文贊同這種概念即村級集體經(jīng)濟是以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制下的農(nóng)村勞動群眾集體所有制經(jīng)濟，是指生產(chǎn)、供銷、信用、消費等各種形式的合作經(jīng)濟，共同勞動、共同擁有、互助合作是集體經(jīng)濟組織的根本標(biāo)志。村級集體經(jīng)濟是農(nóng)村經(jīng)濟的重要組成部分，是一種新型經(jīng)濟關(guān)系。

1 發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟的重要性和必要性

第一，發(fā)展村集體經(jīng)濟是發(fā)揮基層組織功能的重要途徑。村級集體經(jīng)濟是村級組織收入的重要來源。村級集體經(jīng)濟實力的強弱，很大程度上決定了村級黨組織為民服務(wù)水平的高低，也直接影響到基層黨組織的號召力、凝聚力和戰(zhàn)斗力。村級黨組織在群眾中影響力如何，有沒有威望，很大程度上取決于為群眾解決了多少問題，興辦了多少實事，群眾的生產(chǎn)生活得到了多大的改善。

第二，發(fā)展村集體經(jīng)濟是打好脫貧攻堅戰(zhàn)的重要抓手。脫貧攻堅，這是當(dāng)前擺在各級黨組織面前的首要任務(wù)和第一民生工程。根據(jù)要求，貧困村整村脫貧退出的必要條件之一，就是村級集體經(jīng)濟必須達到5萬元以上。集體經(jīng)濟沒有達標(biāo)，貧困村就不能如期退出。村級集體經(jīng)濟能不能發(fā)展起來、發(fā)展到什么程度，直接關(guān)系能不能打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、能不能同步全面奔小康。

第三，發(fā)展村集體經(jīng)濟是農(nóng)村發(fā)展穩(wěn)定的重要保證。推進農(nóng)村改革發(fā)展穩(wěn)定，增進人民群眾福祉，是基層的第一要務(wù)。G縣區(qū)作為一個農(nóng)業(yè)大縣，集體經(jīng)濟實力不強，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，農(nóng)村公共服務(wù)產(chǎn)品比較短缺，廣大農(nóng)民還不夠富裕。只有加強村級集體經(jīng)濟，才能解決財政困難，為農(nóng)民收入穩(wěn)定增長創(chuàng)造條件，才能加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善農(nóng)民生產(chǎn)生活環(huán)境；才能提供更多更好的公共服務(wù)，讓群眾得到更多看得見、摸得著的實惠。

2 G縣區(qū)集體經(jīng)濟現(xiàn)狀與發(fā)展模式

2.1 G縣區(qū)村級集體經(jīng)濟現(xiàn)狀

近年來，G縣區(qū)積極探索在鄉(xiāng)村振興背景下村級集體經(jīng)濟發(fā)展的路子，村級集體經(jīng)濟得到了一定發(fā)展。G縣區(qū)共19個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、276個村，2017年，村級集體經(jīng)濟收入總額達到1512.87萬元，平均每個行政村5.50萬元，全面消除191個村級集體經(jīng)濟空殼村，收入達到5萬元以上的113個（其中貧困村93個）。2018年上半年，全區(qū)村級集體經(jīng)濟收入總計1297.88萬元，其中5萬元以上的村106個，占38.41%。

2.2 G縣區(qū)發(fā)展村級集體經(jīng)濟的主要模式

G縣區(qū)立足實際，堅持市場主導(dǎo)、政策引導(dǎo)的原則，充分挖掘并發(fā)揮現(xiàn)有的資源作用，積極探索發(fā)展村級集體經(jīng)濟的有效模式，主要有以下幾種模式。

一是資產(chǎn)盤活型。對各村閑置的村級資產(chǎn)進行全面清理，登記造冊，盤活校舍、村級組織辦公樓門面、店面和村集體自留地、山地、山塘水庫等集體閑置資產(chǎn)，以使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓、租賃和村集體經(jīng)營等形式，興辦加工、餐飲、商貿(mào)、農(nóng)業(yè)開發(fā)等經(jīng)營模式，實現(xiàn)集體資產(chǎn)保值增值。

二是資源開發(fā)型。立足山林、土地、水利等自然資源，鼓勵發(fā)展綠化苗木、水廠、沙廠、水力發(fā)電、林下開發(fā)等項目。挖掘民俗民間文化、山水自然條件、歷史人文資源優(yōu)勢，鼓勵發(fā)展鄉(xiāng)村旅游。圍繞臍橙、油茶、甜葉菊、苗木、優(yōu)質(zhì)糧等特色優(yōu)勢農(nóng)業(yè)，鼓勵創(chuàng)辦農(nóng)產(chǎn)品加工、休閑農(nóng)業(yè)等示范項目。

三是統(tǒng)租參股型。一種方式是由村黨組織牽頭，成立農(nóng)業(yè)、林業(yè)合作社，按市場行情從農(nóng)戶手中統(tǒng)一流轉(zhuǎn)土地，“化零為整”，由合作社統(tǒng)一返租給企業(yè)、經(jīng)營戶，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，村集體通過土地經(jīng)營權(quán)入股獲取分紅。另一種方式是村集體負(fù)責(zé)協(xié)助承包方做好土地流轉(zhuǎn)、協(xié)調(diào)解決各類矛盾糾紛、積極向上爭資爭項完善基礎(chǔ)設(shè)施，承包方每年向村級組織支付工作經(jīng)費。

四是異地置業(yè)型。通過“空心村”整治、土地復(fù)墾，實施土地增減掛項目，實施項目后的有關(guān)費用的返還，增加村級集體經(jīng)濟收入。對地處偏遠、交通不便、當(dāng)?shù)匕l(fā)展受限的村，通過土地增減掛、土地流轉(zhuǎn)、幫扶單位贊助等積累原始資金后，采取村村抱團到工業(yè)區(qū)、圩鎮(zhèn)等地“異地置業(yè)”，聯(lián)建廠房、聯(lián)購商鋪、聯(lián)辦倉儲，建成后產(chǎn)權(quán)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一管理，通過物業(yè)租賃方式取得收入，變一次性收入為永久增收，所有經(jīng)營收益全部按出資比例歸村集體。

五是光伏電站型。對93個“十三五”貧困村實施村級光伏發(fā)電站建設(shè)項目，利用在具備條件的村級組織活動場所屋頂或村小學(xué)等現(xiàn)有空間，建設(shè)容量至少60KW的分布式光伏發(fā)電站。同時，通過組建合作社，引導(dǎo)農(nóng)戶入股集中安裝光伏發(fā)電設(shè)備或光伏發(fā)電站，有條件的可逐年增組擴容，實現(xiàn)村級集體經(jīng)濟每年有穩(wěn)定的收入。

六是征地拆遷型。依法征收農(nóng)村集體土地時，按照被征收土地面積減去所征范圍內(nèi)集體建設(shè)用地面積后4.8%的比例，給予村集體經(jīng)濟組織預(yù)留用地指標(biāo)，中心城區(qū)規(guī)劃范圍內(nèi)村集體經(jīng)濟組織按住宅用地基準(zhǔn)地價實行貨幣結(jié)算或折算成經(jīng)營性資產(chǎn)，作為發(fā)展村級集體經(jīng)濟資金，用于興建酒店、廠房、街面營業(yè)房、倉儲中心等，發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟。

2.3 G縣區(qū)村級集體經(jīng)濟發(fā)展存在的問題

雖然探索創(chuàng)新了集體經(jīng)濟發(fā)展的模式，取得了一定成效，但也存在不少問題，主要表現(xiàn)在以下幾點。

一是意識不強，組織領(lǐng)導(dǎo)不夠。缺乏有力的、具體的、操作性強的優(yōu)惠措施和扶持政策，政府引導(dǎo)不夠，社會合力不強，發(fā)展氛圍不濃。有的片面認(rèn)為發(fā)展村集體經(jīng)濟沒有必要，也沒有辦法，存在消極思想和畏難情緒，沒有發(fā)揮主觀能動性。有的發(fā)展意愿不強，認(rèn)為“經(jīng)營成功了，成果是集體的；經(jīng)營失敗了，群眾要埋怨，債務(wù)難化解”，思想上有壓力和阻力。

二是渠道單一，收入的穩(wěn)定性差。除了靠財政撥付的村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費外，主要收入來源有三塊：第一，物業(yè)出租收入。利用老村部、老校舍以及部分違章建筑出租給私營小企業(yè)辦工業(yè)和零星集體土地租賃收入，這是村集體經(jīng)濟最穩(wěn)定的收入來源。第二，項目資金收入。行政村多數(shù)在千方百計規(guī)劃和包裝農(nóng)業(yè)農(nóng)村建設(shè)項目，爭取相關(guān)部門政策資金支持，在實施項目建設(shè)的基礎(chǔ)上，求得部分勞務(wù)盈余，用來補充村級運轉(zhuǎn)經(jīng)費不足，但它收入多是一次性的，帶有明顯的偶然性和不穩(wěn)定性。第三，聯(lián)系部門、聯(lián)系企業(yè)和社會“捐助”收入，助長了依賴思想和攀比心理。

三是資源匱乏，發(fā)展制約因素多。首先土地政策，隨著土地政策宏觀調(diào)控趨緊，在城市優(yōu)先發(fā)展的導(dǎo)向下，村級發(fā)展建設(shè)性用地指標(biāo)很難落實，走占地建設(shè)之路困難重重。其次資金缺乏。大部分村屬于“空賬”，上級的轉(zhuǎn)移支付只夠辦公經(jīng)費，有的甚至連村級正常運轉(zhuǎn)都困難。同時，由于村集體經(jīng)濟組織運行不夠健全，經(jīng)濟法人地位很難得到市場認(rèn)可，加上缺少有效抵押擔(dān)保物，村級組織很難從金融機構(gòu)融到資金。再次就地發(fā)展?jié)摿Σ蛔?。一些村地理位置相對偏僻，區(qū)位條件差，很難找到好的發(fā)展項目。而且這些村中，農(nóng)民收入早期大多來自農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，資源性資產(chǎn)基本承包到戶，經(jīng)營性固定資產(chǎn)也分到戶，村集體失去了統(tǒng)一經(jīng)營的資源和資產(chǎn)。最后缺乏人才。發(fā)展村級集體經(jīng)濟需要熟三農(nóng)、懂經(jīng)營、善管理的復(fù)合型人才，這是最核心的生產(chǎn)要素。但是目前農(nóng)村空心化嚴(yán)重，許多青壯年外出務(wù)工，留在農(nóng)村的多是老人、婦女、兒童，專業(yè)人才極度缺乏。

四是稟賦不同，發(fā)展不夠平衡。集體經(jīng)濟的發(fā)展受“三資”的影響較為突出，資源豐富，發(fā)展才有基礎(chǔ)。因為資源稟賦的不同，導(dǎo)致發(fā)展水平不夠均衡?？拷h城、圩鎮(zhèn)和公路沿線的村，通常能多渠道獲得穩(wěn)定的收入來源，集體經(jīng)濟發(fā)展較好；而相對偏遠的村，大部分集體經(jīng)濟發(fā)展較為滯后，有的甚至還是“空殼村”。同時，收入呈現(xiàn)兩極分化的趨勢，差距逐漸拉大。

3 發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟的對策分析

3.1 打造一支懂經(jīng)營、善管理的干部人才隊伍

村級經(jīng)濟的發(fā)展，離不開村莊精英的引領(lǐng)，只有精英人物的作用發(fā)揮好了，才能更好地實現(xiàn)資源的優(yōu)化組合。發(fā)展集體經(jīng)濟，需要視野開闊、懂經(jīng)營、善管理的干部人才隊伍。要更加注重從大學(xué)生、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人士等優(yōu)秀人才中，選拔一批懂農(nóng)村、愛農(nóng)村、致富能力強的人才充實到村干部隊伍中。要注重挖掘和用活鄉(xiāng)土人才，鼓勵和支持“田秀才”“土專家”發(fā)揮技術(shù)專長，參與到集體經(jīng)濟發(fā)展，為集體經(jīng)濟發(fā)展提供智力和人才支撐。

3.2 創(chuàng)新“產(chǎn)業(yè)+集體經(jīng)濟”聯(lián)結(jié)機制，在發(fā)展產(chǎn)業(yè)中壯大集體經(jīng)濟

面對新形勢，發(fā)展村集體經(jīng)濟，必須創(chuàng)新機制。采取發(fā)展光伏發(fā)電、出租資產(chǎn)資源等方式，雖然短期內(nèi)能見效，但是這并不能管長遠，農(nóng)民的參與度和獲得感也不高。要建立“產(chǎn)業(yè)+集體經(jīng)濟”的聯(lián)結(jié)機制，改變千家萬戶單打獨斗的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，進一步整合資源、集約發(fā)展，做好產(chǎn)業(yè)發(fā)展和集體經(jīng)濟增收的結(jié)合文章。G縣區(qū)實施蔬菜產(chǎn)業(yè)扶貧百千萬工程，依托農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，建立產(chǎn)業(yè)與村集體、貧困戶的利益聯(lián)結(jié)，實現(xiàn)了村集體經(jīng)濟、貧困戶的雙增收，貧困戶得了實惠，村集體也增強了發(fā)展后勁。以J鎮(zhèn)H村為例，村里組建了蔬菜合作社，并引進農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，由企業(yè)解決技術(shù)、種苗、銷售等問題，共發(fā)展蔬菜基地3000多畝（其中本村貧困戶種植400多畝），2017年有45戶貧困戶通過現(xiàn)金、資源等入股分紅17.99萬元，村集體經(jīng)濟增長到26萬元。

3.3 建立新型集體經(jīng)濟組織，打破傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理模式

行政村作為最基層的一級組織，承擔(dān)著政治、經(jīng)濟和社會管理等職能。因此，健全村級集體組織的制度建設(shè)，規(guī)范村級組織的管理，使得村級組織能夠足以承擔(dān)建設(shè)、服務(wù)、維護穩(wěn)定等重任。發(fā)展集體經(jīng)濟，要建立一整套規(guī)范的、系統(tǒng)的村級經(jīng)營管理體制，通過集體經(jīng)濟組織，把農(nóng)村各類資產(chǎn)資源集中起來、把廣大農(nóng)民連在一起，農(nóng)民變股東，每個人都有利益聯(lián)結(jié)，打破行政管理式的村組治理模式，而以一個個經(jīng)濟體來管理，鄉(xiāng)村治理將更加緊湊高效。

3.4 加大扶持力度，培育集體經(jīng)濟內(nèi)在發(fā)展動力

在加大投入上，建立集體經(jīng)濟專項發(fā)展基金，對由村集體組織為主體開展建設(shè)的經(jīng)濟項目，每年安排一定資金，以貼息或?qū)ｍ椦a助的方式給予支持。在土地政策上，完善村級集體經(jīng)濟發(fā)展給予建設(shè)用地支持，用于發(fā)展村集體經(jīng)濟物業(yè)經(jīng)濟，探索建立集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度、有償使用制度。在稅費政策上，對村集體所交的房產(chǎn)稅、營業(yè)稅、土地使用稅以及村集體公益事業(yè)建設(shè)工程的稅收給予減免，最大限度地減少村級負(fù)擔(dān)。要進一步優(yōu)化金融政策，在發(fā)展村級集體經(jīng)濟上給予最優(yōu)惠的信貸支持。