基層央行基本建設(shè)全周期管理思考

藺德華

摘要：人民銀行基本建設(shè)在央行履職方面具有十分重要的地位和作用，由于基本建設(shè)政策性強(qiáng)、涉及部門多、周期長(zhǎng)，遵循建設(shè)項(xiàng)目的客觀發(fā)展規(guī)律，建立科學(xué)化、程序化、制度化的基本建設(shè)全周期管理體制對(duì)于提高資金使用效率，保證工程質(zhì)量具有重要意義。本文通過分析當(dāng)前基層人民銀行基本建設(shè)管理存在的主要問題，就加強(qiáng)基本建設(shè)全周期管理提出意見和建議。

關(guān)鍵詞：基本建設(shè);全周期;管理

一、當(dāng)前基層人民銀行基本建設(shè)全過程控制存在問題分析

（一）建設(shè)項(xiàng)目總體上存在的問題

1.內(nèi)部控制不健全，項(xiàng)目的投資、組織實(shí)施和監(jiān)管同位一體?；鶎尤嗣胥y行基本建設(shè)組織架構(gòu)多為松散型名義上組織，建設(shè)單位的大部分職責(zé)需要會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門承擔(dān)并組織推動(dòng)?；鶎尤嗣胥y行雖然根據(jù)有關(guān)基本建設(shè)制度要求，成立了領(lǐng)導(dǎo)小組、基建辦、檢查輔導(dǎo)小組等機(jī)構(gòu)，但除了基建辦以外，這些機(jī)構(gòu)由多個(gè)部門組成，成員都是兼職，在基本建設(shè)過程中主要起研究、決策、指導(dǎo)和監(jiān)督等作用，建設(shè)項(xiàng)目各項(xiàng)具體工作都需要會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門具體實(shí)施。從而在基層人民銀行形成了基本建設(shè)是會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門的“分內(nèi)之事”，而建設(shè)項(xiàng)目作為一項(xiàng)綜合性、長(zhǎng)期性、復(fù)雜性工程，需要各相關(guān)部門加強(qiáng)協(xié)調(diào)和溝通，在基本建設(shè)項(xiàng)目過分依賴于單一部門且專業(yè)知識(shí)儲(chǔ)備不足的情況下，客觀上造成了職責(zé)不清、監(jiān)督不力、容易產(chǎn)生腐敗的現(xiàn)實(shí)。

2.項(xiàng)目各流程環(huán)節(jié)缺乏協(xié)調(diào)配合，項(xiàng)目推進(jìn)緩慢。一是項(xiàng)目總投資測(cè)算不準(zhǔn)確，前期功能需求論證不充分，未做深入細(xì)致的詳細(xì)分析和測(cè)算，出現(xiàn)項(xiàng)目審批通過了，由于領(lǐng)導(dǎo)變更，或者設(shè)計(jì)不規(guī)范等原因，使得項(xiàng)目“流產(chǎn)”，或須做較大調(diào)整。二是基層行專業(yè)人員匱乏，對(duì)基建的法定程序不了解，無法對(duì)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的指導(dǎo)和監(jiān)督，且由于建設(shè)項(xiàng)目周期長(zhǎng)、流程多，往往出現(xiàn)流程之間缺乏有效銜接，顧此失彼，出現(xiàn)脫節(jié)情況，影響工程進(jìn)度和質(zhì)量。如，對(duì)建設(shè)材料標(biāo)準(zhǔn)不熟悉，無法對(duì)進(jìn)場(chǎng)材料進(jìn)行把關(guān);已竣工并交付使用的工程，不能及時(shí)辦理竣工決算。三是個(gè)別流程環(huán)節(jié)內(nèi)外部審批時(shí)間長(zhǎng)，也影響了施工進(jìn)度。如，招標(biāo)文件的審核、合同的審核等，目前仍需要紙質(zhì)流轉(zhuǎn)審核，嚴(yán)重影響了工作的效率。

3.“重程序管理，輕結(jié)果效益”，基建項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)流于形式。一是評(píng)價(jià)主體不獨(dú)立。當(dāng)前基層人民銀行雖然建立了一整套績(jī)效評(píng)價(jià)辦法，但實(shí)施主體仍然是財(cái)務(wù)部門，由于地位不超然，導(dǎo)致績(jī)效評(píng)價(jià)流于形式。二是評(píng)價(jià)體系不科學(xué)?？?jī)效評(píng)價(jià)與項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)、決策和組織實(shí)施相脫節(jié)，且評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置側(cè)重于技術(shù)、工程和資金使用的合規(guī)性，過于追求經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)，反映社會(huì)效益、環(huán)保性、公平性指標(biāo)相對(duì)缺失，影響了評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀性和公正性。三是評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用不到位。由于缺乏相應(yīng)的激勵(lì)和約束機(jī)制，基層人民銀行基建支出績(jī)效評(píng)價(jià)往往作為一種形式存在，評(píng)價(jià)結(jié)果難以發(fā)揮應(yīng)有作用，制約了評(píng)價(jià)工作的深入開展。

（二）項(xiàng)目立項(xiàng)和設(shè)計(jì)階段存在的主要問題

1.需求編制不實(shí)，忽視設(shè)計(jì)階段工程造價(jià)，造成實(shí)際投資超預(yù)算。由于基層行缺乏基本建設(shè)的實(shí)踐，在立項(xiàng)前期，受成本和專業(yè)所限，在項(xiàng)目是否能夠立項(xiàng)無法確定的情況下，不愿意過多增加前期投入，“重施工、輕設(shè)計(jì)、輕造價(jià)控制”，如以會(huì)議紀(jì)要、政策性文件、調(diào)研報(bào)告等為立項(xiàng)依據(jù)，沒有根據(jù)實(shí)際需要對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行科學(xué)設(shè)計(jì)和成本估算，導(dǎo)致可行性研究大多流于形式，項(xiàng)目預(yù)算編制不實(shí)，導(dǎo)致在項(xiàng)目施工后，發(fā)現(xiàn)較多設(shè)計(jì)變更或施工過程中發(fā)現(xiàn)設(shè)計(jì)不合理而不得不變更，或者“邊設(shè)計(jì)、邊施工”，超投資現(xiàn)象嚴(yán)重。

2.立項(xiàng)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，造成重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)?；鶎有性诮ㄔO(shè)項(xiàng)目尤其是維修改造項(xiàng)目的立項(xiàng)過程中，只看到眼前，不能結(jié)合辦公樓的使用現(xiàn)狀進(jìn)行統(tǒng)一、綜合和長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃，經(jīng)常是“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，辦公樓常年處于施工狀態(tài)，既影響了人民銀行的對(duì)外形象，資金使用效率也大打折扣。如，某支行在已經(jīng)完成辦公樓墻體改造后，發(fā)現(xiàn)水電線路嚴(yán)重老化，只能對(duì)剛剛維修完畢的墻體進(jìn)行破壞處理，造成資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。

3.建設(shè)項(xiàng)目建筑標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，造成個(gè)別項(xiàng)目超豪華裝修。目前，基層人民銀行主要有辦公用房、營(yíng)業(yè)用房、發(fā)行庫、附屬用房（如保安室、食堂、車庫等），雖然《中國(guó)人民銀行基本建設(shè)管理辦法》對(duì)建筑面積和主要技術(shù)指標(biāo)（如容積率、建筑層高等）進(jìn)行了規(guī)定，但對(duì)于基層人民銀行外部設(shè)計(jì)、內(nèi)部裝修，未適應(yīng)不同層次和類別建立規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)，造成基層人民銀行辦公樓外觀各式各樣，內(nèi)部裝修五花八門，有些甚至大量使用干掛的石材，少數(shù)工程超豪華裝飾。一方面使基層人民銀行在進(jìn)行施工設(shè)計(jì)時(shí)無所適從，預(yù)算無法得到有效控制;另一方面也與基層人民銀行作為“央行”的地位和形象不相符合。

（三）項(xiàng)目招投標(biāo)階段存在的主要問題

1.招標(biāo)文件編制不科學(xué)，影響了招投標(biāo)程序的公正性。一方面，基層人民銀行缺乏精通招投標(biāo)程序的人員，過分依賴于招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)，而招標(biāo)代理公司在編制招標(biāo)文件時(shí)往往套用模版，只是根據(jù)代理人的要求進(jìn)行個(gè)別改動(dòng)，沒有緊密結(jié)合項(xiàng)目的特點(diǎn)和需求進(jìn)行編制;另一方面，基層人民銀行為了保證工程質(zhì)量，使用資質(zhì)、規(guī)模等帶有明顯歧視性的條款作為資格評(píng)審條件，把中小微企業(yè)拒之門外，使招標(biāo)的結(jié)果帶有一定傾向性，影響了公正性。

2.招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)無法保持完全的中立。招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)作為中介機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)在招投標(biāo)的過程中保持完全的中立，但在實(shí)踐中招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使，為了贏得委托人的信任和長(zhǎng)期合作，存在按照招標(biāo)方的意愿制作帶有明顯傾向性的招標(biāo)文件可能，大大提高了潛在意向投標(biāo)人的中標(biāo)可能，從而影響公平性。

3.評(píng)標(biāo)定標(biāo)缺乏科學(xué)性。在評(píng)標(biāo)過程中無法及時(shí)有效地辨識(shí)圍標(biāo)、串標(biāo)和騙標(biāo)伎倆，使不法投標(biāo)單位中標(biāo)，從而存在建設(shè)單位利益被侵害的風(fēng)險(xiǎn)隱患。

4.投標(biāo)單位惡意競(jìng)標(biāo)。在競(jìng)標(biāo)過程中，存在投標(biāo)單位為了中標(biāo)，故意壓低價(jià)格來獲取中標(biāo)資格。而在中標(biāo)后，通過在施工中以次充好或者以各種理由申請(qǐng)工作量變更，甚至直接將工程違法轉(zhuǎn)包，從中獲取利潤(rùn)，導(dǎo)致工程的質(zhì)量及安全性的降低。

（四）項(xiàng)目施工和竣工結(jié)算存在的主要問題

1.制度和程序執(zhí)行不到位。對(duì)于項(xiàng)目施工中涉及到工程量變更審批，人民銀行執(zhí)行的基本建設(shè)制度規(guī)范有明確和嚴(yán)格的規(guī)定。在實(shí)際中，為了趕工期，個(gè)別施工企業(yè)利用建設(shè)單位基建管理人員由于對(duì)制度不掌握，隨意增減建設(shè)內(nèi)容、不按合同約定施工等，在施工中申請(qǐng)不合理或不必要的工程量變更，未經(jīng)履行規(guī)定的審批手續(xù)，洽商變更簽訂前也沒有對(duì)變更引起造價(jià)變化進(jìn)行評(píng)估，致使工程項(xiàng)目造價(jià)大幅度提高。

2.項(xiàng)目成本控制與預(yù)算相脫節(jié)。在項(xiàng)目施工過程中沒有將預(yù)算和成本核算有效結(jié)合，未建立嚴(yán)格的成本管理責(zé)任體系，各責(zé)任部門缺乏協(xié)調(diào)，搞技術(shù)的只負(fù)責(zé)質(zhì)量，搞工程的只負(fù)責(zé)生產(chǎn)和進(jìn)度，沒有和財(cái)務(wù)部門相互配合，工程項(xiàng)目沒有進(jìn)行階段成本分析和分部分項(xiàng)成本分析和控制，如由于不清楚材料庫存供應(yīng)量情況而造成庫存浪費(fèi)，或者用工計(jì)算重復(fù)等等，從而加大基建工程成本。

二、加強(qiáng)基層人民銀行基本建設(shè)全生命周期管理建議

從上述可以看出，當(dāng)前基層人民銀行在基本建設(shè)管理中存在的問題主要是由于內(nèi)控機(jī)制不健全、制度不完善、缺乏專業(yè)機(jī)構(gòu)和人員、自身不獨(dú)立、監(jiān)督乏力等原因所造成的?；鶎尤嗣胥y行要實(shí)現(xiàn)對(duì)基本建設(shè)全生命周期管理，就不能把各個(gè)階段簡(jiǎn)單割裂，而是作為一個(gè)整體，通過加強(qiáng)制度建設(shè)、引入專業(yè)第三方、建立績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制實(shí)現(xiàn)全流程管控。

（一）建立基建項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)化管理體系，推進(jìn)基本建設(shè)轉(zhuǎn)型

人民銀行現(xiàn)有的基本建設(shè)規(guī)章制度規(guī)定了從項(xiàng)目申報(bào)到竣工決算整個(gè)流程的節(jié)點(diǎn)管理，但尚未適應(yīng)不同層次和類別，建立統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)化的建設(shè)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致基層行在整體規(guī)劃、項(xiàng)目設(shè)計(jì)、施工標(biāo)準(zhǔn)等方面沒有統(tǒng)一規(guī)范，出現(xiàn)了重復(fù)建設(shè)、豪華裝修、超預(yù)算等問題。要加強(qiáng)基本建設(shè)規(guī)范化管理，實(shí)現(xiàn)基本建設(shè)轉(zhuǎn)型，就要按照系統(tǒng)化、流程化、規(guī)范化和表單化的原則，建立工作標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和管理標(biāo)準(zhǔn)，將項(xiàng)目管理目標(biāo)細(xì)化分解，加強(qiáng)對(duì)“人、無形的物（技術(shù)）、有形的物”的管理，通過制度的規(guī)范、工作標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施、建筑設(shè)計(jì)的統(tǒng)一、資源配置的優(yōu)化，最終支撐起過程管控標(biāo)準(zhǔn)化的落地，并通過信息化建設(shè)助推標(biāo)準(zhǔn)化，鞏固和提升項(xiàng)目管理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，建立完備的項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)化體系。實(shí)現(xiàn)基建項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)化的管理體系，一方面使基層行在各個(gè)工作流程有所遵循，避免個(gè)人意志的強(qiáng)加;另一方面通過流程化、表單化的管理，將有效推進(jìn)項(xiàng)目進(jìn)度，大大提高工作效率。

（二）探索新型管理模式，通過“政府購(gòu)買服務(wù)”引進(jìn)專業(yè)項(xiàng)目管理公司，提高基建管理水平

面對(duì)基層人民銀行基建專業(yè)人才匱乏、內(nèi)部管理行政化突出、效能低下的現(xiàn)實(shí)問題，只有創(chuàng)新基本建設(shè)運(yùn)行機(jī)制和管理模式，引進(jìn)專業(yè)項(xiàng)目管理公司，采取對(duì)內(nèi)協(xié)同相關(guān)部門聯(lián)動(dòng)工作，對(duì)外依托“項(xiàng)目管理公司”，發(fā)揮其專業(yè)特長(zhǎng)，將建設(shè)項(xiàng)目的所有權(quán)與具體的工程管理權(quán)分離，從而提高項(xiàng)目的建設(shè)效率，實(shí)現(xiàn)投資效益。項(xiàng)目管理公司可以采用招投標(biāo)的方式確定，人民銀行作為業(yè)主，分別與項(xiàng)目管理公司和施工方簽訂“三方代建合同”，由項(xiàng)目管理公司對(duì)項(xiàng)目工程建設(shè)施工進(jìn)行專業(yè)化組織管理，并代理基層人民銀行采用招標(biāo)方式簽訂建設(shè)工程承包、監(jiān)理、設(shè)備采購(gòu)等合同，同時(shí)保留人民銀行對(duì)項(xiàng)目的重大事項(xiàng)的決策權(quán)。采用此模式，通過項(xiàng)目管理公司組織協(xié)調(diào)服務(wù)、合同管理服務(wù)、信息管理服務(wù)等專業(yè)化優(yōu)勢(shì)，實(shí)施人民銀行基本建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化體系，充分發(fā)揮三方當(dāng)事人的積極性，實(shí)現(xiàn)三方當(dāng)事人的相互制約，使基層人民銀行能夠有更多的精力專注于項(xiàng)目管理，既可以防止工程招標(biāo)中的腐敗行為，實(shí)現(xiàn)對(duì)工程建設(shè)施工和項(xiàng)目投資資金的專業(yè)化管理，也保證了工作效率和工程質(zhì)量。

（三）完善基本建設(shè)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估機(jī)制，實(shí)現(xiàn)全過程績(jī)效覆蓋

基本建設(shè)支出績(jī)效評(píng)價(jià)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要從法律依據(jù)、評(píng)價(jià)主體、評(píng)價(jià)目標(biāo)、評(píng)價(jià)程序、評(píng)價(jià)方法、評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用等多方面著手，逐步建立一套科學(xué)完善的績(jī)效評(píng)價(jià)體系?？?jī)效管理理念應(yīng)當(dāng)融入基本建設(shè)項(xiàng)目管理過程，堅(jiān)持以目標(biāo)為導(dǎo)向，圍繞績(jī)效目標(biāo)、進(jìn)行績(jī)效運(yùn)用監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施和評(píng)價(jià)結(jié)果反饋應(yīng)用的閉環(huán)式管理，強(qiáng)化基本建設(shè)項(xiàng)目全過程績(jī)效覆蓋。績(jī)效目標(biāo)是工程項(xiàng)目概預(yù)算、實(shí)施績(jī)效監(jiān)控、開展績(jī)效評(píng)價(jià)等的重要基礎(chǔ)和依據(jù)，通過建立數(shù)量、質(zhì)量、成本、時(shí)效、管理和安全目標(biāo)指標(biāo)，關(guān)注工程項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)的施工進(jìn)度、工程監(jiān)理到現(xiàn)場(chǎng)的出勤率、跟蹤審計(jì)的及時(shí)性，將績(jī)效管理貫穿于工程項(xiàng)目概預(yù)算編制、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、跟蹤審計(jì)等各個(gè)環(huán)節(jié)，使績(jī)效管理從工作層面上升到制度層面，打破原來封閉的、粗放的基本建設(shè)項(xiàng)目管理模式，通過績(jī)效評(píng)價(jià)倒逼、完善項(xiàng)目的概預(yù)算編制、實(shí)施和管理等過程，建立項(xiàng)目編制有目標(biāo)，項(xiàng)目執(zhí)行有監(jiān)控，項(xiàng)目完成有評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋，反饋結(jié)果有應(yīng)用的基本建設(shè)項(xiàng)目管理機(jī)制，使公開、問責(zé)、績(jī)效、制度成為加強(qiáng)基本建設(shè)項(xiàng)目管理的新起點(diǎn)。