公共政策議程研究現(xiàn)狀及文獻綜述

摘 要：公共政策學(xué)是一個比較年輕的學(xué)科，它興起于第二次世界大戰(zhàn)后的西方國家，“政策科學(xué)”的概念首先是由美國學(xué)者拉斯維爾在其《政策科學(xué)》一書中提出的。隨后戴維·伊斯頓提出公共政策學(xué)的研究核心是決定哪些問題將成為政策問題，這比決定哪種決策方案要重要得多。這一經(jīng)典闡述也說明了政策議程的在政策過程中的重要性，政策議程設(shè)置被認定為公共政策制定的邏輯起點，政策議程的研究逐漸興起。本文將從以下方面介紹中西方學(xué)者對于政策議程的研究。

關(guān)鍵詞：公共政策 政策議程 政策議程模型

一、政策議程的概念范禱研究

一直以來，中西方學(xué)者對于政策議程的定義爭議較大，即“什么是政策議程？”，學(xué)界主要從三個角度來界定：

一是從政策制定者的角度來界定，目前占據(jù)主流地位的定義是由詹姆斯·H·安德森（James·H·Anderson）提出的，他認為“不是所有的問題都會得到?jīng)Q策者的關(guān)注，只有那些被決策者選中或決策者感到必須對之采取行動的要求構(gòu)成了政策議程”[1]。羅格·W·科布和查理斯·D·艾爾德（Roger W. Cobb&Charles D. Elder）在《議程建立的政治》一書中提出政策議程是“一場值得政府合法關(guān)注的政治紛爭，一組按計劃應(yīng)引起決策層積極而密切關(guān)注的事物”[2]。國內(nèi)學(xué)者邱昌泰（1999）認為，所謂政策議程就是“政策制定者對于來自社會的強烈需求釆取積極的因應(yīng)行動，并將它列入政府處理公共問題的公共計劃時程表，以解決公共問題，滿足人類需要”[3]。

二是參與者的角度界定，拉雷·N·格斯頓（Larry N.Gesron））從公眾參與的角度出發(fā)，提出“社會公眾在任何時期內(nèi)對于經(jīng)濟、社會、技術(shù)領(lǐng)域內(nèi)的話題進行的持續(xù)關(guān)注將形成公眾議程”[4]。從國內(nèi)學(xué)界來看，陳振明（2003）認為“人民群眾在政策制定的過程中充分表達自身的訴求和需要，使公共政策順利制定”[5]，孫萍和許陽（2012）認為“決策者與多個主體商議后對社會問題進行確認并排序后加以處理的過程”[6]。

二、政策議程設(shè)置的分類及影響因素研究

伯納德·科恩（I. B. Cohen）于1963指出了媒介對于公眾思考的影響，在強調(diào)媒體對政策議程設(shè)置有重要作用的基礎(chǔ)上，提出了政策議程設(shè)置的三種階段論，即"媒體議程一公眾議程一政策議程"，認為社會問題最終進入政策議程要先后歷經(jīng)這三個階段。羅格·W·科布和查理斯·D·艾爾德（Roger W. Cobb&Charles D. Elder）則遵循兩分法將政策議程分為系統(tǒng)型議程和制度型議程，依據(jù)其闡述這兩者也可視為公眾議程和政府議程。[7]目前包含媒體議程的分類被更廣泛認同。

公共政策議程的設(shè)置必然會受到各種因素以及環(huán)境的影響，西方學(xué)者在這方面的研究比較完善，主要分為以下幾類：首先是觸發(fā)公共政策議程的因素。詹姆斯·H·安德森（James·H·Anderson）在他的基礎(chǔ)上提出政治領(lǐng)導(dǎo)、危機事件、抗議活動以及傳媒曝光四個觸發(fā)因素[8]。此外，西方學(xué)者還認為政治原則的偏離、社會價值體系的紊亂、政府體制的閉塞以及決策者的弱承受能力都會阻礙政策議程的設(shè)置。[9]

三、公共政策議程設(shè)置的分析模型研究

公共政策議程設(shè)置模型分析在西方的研究中有很多比較成熟的理論，其中有以下幾種具有代表性的理論模型：一是威爾達夫斯基（（Aaron Wildavsky）的文化理論分析模型，該模型是建立在道格拉斯的“格子一集團”文化理論基礎(chǔ)之上的，通過等級制文化、個人主義文化、平等主義文化、宿命論文化以及新增的隱遁文化來解釋人們在選擇社會公共問題的態(tài)度和行為[10]。二是約翰·W·金登（John·W·Kingdon）的“多源流分析模型”，這也是目前關(guān)于公共政策議程設(shè)置影響最為深遠的模型。他認為“該理論模型的問題流、政策流以及政治流，分別涉及問題的界定、技術(shù)可行性及政治影響等因素，三股源流匯集便打開政策之窗，推動公共政策議程的設(shè)置”[11]，逐步完善了多源流分析模型。

國內(nèi)的學(xué)者對于政策議程設(shè)置的研究起步較晚，受西方研究的影響較大，但國內(nèi)學(xué)者結(jié)合中國國情，研究出了具有中國特色的議程設(shè)置模式。其中最具代表性的有王紹光（2006）根據(jù)"議程提出者"和"民眾參與程度"兩個維度提出了政策議程設(shè)置的六種模式，在改革開放之后，隨著民主程度的提高，民眾的參與意識也逐漸覺醒，萌生出越來越多的利益訴求，這種民眾參與程度高的模式被稱為外壓模式。而自媒體時代的到來，更加是催化了我國公共政策議程設(shè)置的模型演變。在議程設(shè)置過程中，“隨著專家、傳媒、利益相關(guān)群體和人民大眾發(fā)揮的影響力越來越大，‘關(guān)門模式和‘動員模式逐漸式微，‘內(nèi)參模式成為常態(tài)，‘上書模式和借力模式時有所聞，‘外壓模式頻繁出現(xiàn)?！盵12]。

四、公共政策議程研究評述

通過對國外的文獻進行梳理，我們可以知道，議程設(shè)置理論在國外的發(fā)展歷史已有 40 多年的時間，理論框架基本成熟，但現(xiàn)階段國外議程設(shè)置的相關(guān)研究仍然在原有框架內(nèi)的繼續(xù)研究，并沒有突破原有的框架，因而創(chuàng)新性理論較少，同時缺少對于議程設(shè)置時代特征的分析。

國內(nèi)對于公共政策議程的研究更多的是引進國外的理論，并在其理論框架內(nèi)來分析問題，缺少我國當(dāng)代政策議程特征的具體分析。同時在研究方法上，國內(nèi)的研究方法大多集中于案例研究，比較分析等，通過具體研究新媒體在某一案例中的參與和作用來總結(jié)議程設(shè)置的模式。國內(nèi)對于議程設(shè)置的研究方法上定性方法較多，定量方法較少，這也造成了國內(nèi)在議程設(shè)置方面的研究有很大的局限性。國內(nèi)的研究內(nèi)容大多集中在社會民生、環(huán)保相關(guān)的政策，這些領(lǐng)域一方面出現(xiàn)比較多的焦點事件，并且對技術(shù)知識等要求較低。雖然國內(nèi)外對公共政策議程設(shè)置相關(guān)理論的研究已經(jīng)取得了一定的成果，但對于該領(lǐng)域的研究仍需要進一步深化和詳細的分化并進行時代特征層面的分析。

參考文獻

[1][8] （美）詹姆斯·E·安德森著;公共決策[M].唐亮譯.北京：華夏出版社，1990，12：68-72.

[2] Roger·W·Cobb and Charles·D·Elder， Participation in American Politics： The Dynamic of Agenda-Building. Baltimore： Johns Hopkins University Press.1983.

[3] 邱昌泰 .公共政策：當(dāng)代政策科學(xué)理論之研究[M].巨流圖書公司，1999：67.

[4] （美）拉雷·N·格斯頓著，朱子文譯，公共政策的制定：程序和原理[M]，重慶出版社，2001，52.

[5][7] 陳振明.公共政策分析[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2003：185-188.

[6] 孫萍，許陽. 公共政策議程設(shè)置研究現(xiàn)狀梳理與評價[J].廣東行政學(xué)院學(xué)報，2012，06.

[9][10] 張欣堯. 我國地方政府公共政策議程設(shè)置新模式研究[D].湖南師范大學(xué)，2013.

[11] （美）約翰·W·金登著，丁煌，方興譯.議程、備選方案與公共政策[M].中國人民大學(xué)出版社，2004：95.

[12] 王紹光. 中國公共政策議程設(shè)置的模式[J].中國社會科學(xué)，2006（05）.

作者簡介：王瑀琦（1995-），女，河北保定人，華北電力大學(xué)法政系行政管理專業(yè)研究生。