淺析PPP項目融資模式在南寧軌道交通的應用①

廣西大學行健文理學院 高夢倩 梁曉鳴

中國建設銀行廣西南丹支行 陳白玉

1 基于PPP視角的城市軌道交通融資理論

PPP融資模式分為狹義融資模式和廣義融資模式。廣泛的PPP模式指的是各種公共和私營部門之間的合作，為了有效的滿足公眾的需要，可以被理解為一系列公私合作融資模式的總稱。在狹義上的PPP模式具體是指政府在公共基礎設施建設和社會資本或者是提供公共服務的過程中建立了合作關(guān)系。通過PPP模型，它可以有效地降低政府和社會資本參與公共基礎設施建設的成本和風險，實現(xiàn)風險分擔和利益共享的雙贏。在比較狹義和廣泛的PPP融資模型時，狹義的PPP融資模式更有利。它的優(yōu)越性主要體現(xiàn)在項目的識別階段便已引進社會資本，講究的是PPP項目的運行全過程，這更有利于項目后期工作的發(fā)展。本文研究的PPP項目是狹義的PPP模型。

1.1 PPP融資模式的應用范圍

PPP主要用于投資規(guī)模大、需求長期穩(wěn)定、價格調(diào)節(jié)機制靈活、市場化程度高的基礎設施和公共服務項目。這類項目主要分為三個部分：第一是經(jīng)營性項目，其盈利模式為用戶付費，收費依據(jù)和標準明確，社會資本的運營成本可以完全彌補投資成本。第二是準經(jīng)營性項目，盈利模式與用戶費用和政府補貼并存，其特點是運營成本不足以支付投資成本和政府對一些資金或資源的補貼。第三是非經(jīng)營性項目，盈利模式為政府支付，主要適用于政府采購服務、委托運營等市場化項目。

1.2 城市軌道交通的PPP融資模式

城市軌道交通具有投資大、政府對資金的支配、投資回收期長、公共利益性強等特點，決定了城市軌道交通與普通運輸方式的區(qū)別。 全面實現(xiàn)工業(yè)化是不可能的，因此，要使其完全市場化是非常困難的。中國鐵建在早期用“國有”的建設和運營模式已經(jīng)證明了市政府底子薄，該模式存在著沉重的經(jīng)濟負擔、難以保證建設資金和補貼資金的可用性等問題。PPP融資模式的出現(xiàn)緩解了政府的財政壓力，引進了市場經(jīng)濟，帶動經(jīng)濟的發(fā)展，促進社會的提升。

1.2.1 城市軌道交通的PPP融資模式的流程

城市軌道交通PPP模式的共性與特殊性并存，得到了政府與社會資本的一致性關(guān)注及肯定。可以將城市交通軌道PPP模型分為五個階段：識別階段、準備階段、采購階段、實施階段和轉(zhuǎn)移階段。除了以上PPP項目的運作流程外，由于在PPP融資項目里，因為參與方較多，項目的實施比較有難度。因此，將對PPP項目的利益相關(guān)者作一個簡單的分析。

1.2.2 PPP項目的利益相關(guān)者

(1)政府。

政府作為核心利益相關(guān)者，吸引民間投資者參與基礎設施PPP項目的建設，努力解決融資不足時基礎設施產(chǎn)品和相關(guān)服務的獲取問題。希望能提升其形象，提高執(zhí)政能力，確保工程項目規(guī)范化，及時有效地推進工程建設，提高整個社會水平，促進區(qū)域經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展，開源，減少消費，提升地方形象。

(2)社會投資人。

社會投資者是政府實施廉價土地政策和減稅政策的核心利益相關(guān)者，在相關(guān)部門的大力支持和大量優(yōu)惠政策的支持下，他們希望從購買力平價項目中獲得長期穩(wěn)定的利益，今后將有更多的投資機會，與政府建立長期的關(guān)系。

(3)PPP項目公司。

PPP項目公司在項目開始階段對項目過程影響不大，進入實踐階段后將成為核心利益相關(guān)者。 按期完成規(guī)定的合同，控制項目成本在預算之內(nèi)，保證光滑的工程質(zhì)量，工程效益最大化，符合安全生產(chǎn)標準，零事故，并確保項目適應未來經(jīng)濟發(fā)展的環(huán)境。

(4)最終用戶。

最終用戶在以后的操作中有著重要的影響，并且是外圍的涉眾。希望能獲得高效、便捷、優(yōu)質(zhì)的公共基礎設施服務和產(chǎn)品；美觀的外觀，使用環(huán)保，良好的社會效益；不損害自身利益，不會影響日常生活等。

2 軌道交通的可行性分析

城市軌道交通是否可以應用PPP融資模式，結(jié)合國內(nèi)外整體的環(huán)境、文化的發(fā)展，在我國政策、法律的大環(huán)境下，筆者認為軌道交通PPP 融資模式是可行的，具體體現(xiàn)在以下幾個方面。

2.1 具備應用PPP模式的經(jīng)濟環(huán)境

近年來，我國經(jīng)濟快速、穩(wěn)步發(fā)展，在國際上的經(jīng)濟影響力越來越大，這兩年，我國大力興建了許多公共基礎設施，著力進行改善城市環(huán)境，提高人民生活水平，提升我國整體的投融資環(huán)境。此外，隨著市場經(jīng)濟的進一步開放，這也為政府與社會資本的合作創(chuàng)造了良好的條件，在保證公共基礎設施大量投建的前提下，資金、資本能夠得以合理應用并增值，真正意義上實現(xiàn)市場化運作。

2.2 國內(nèi)有成功案例的借鑒

我國近年來已有多個政府部門，在公共基礎設施領域采用了PPP融資模式，并先后都取得了里程碑式的成功，這一個個成功的案例，對于城市軌道交通的PPP融資項目而言，都是一種積累以及一次學習。成功案例的可取性經(jīng)驗，為城市軌道交通應用PPP融資模式打下了夯實的基礎。

2.3 城市軌道交通的盈利空間較大

城市軌道交通的收入主要來源是運營期間的票款收入，還有就是地鐵周邊商業(yè)利潤、沿線物業(yè)開發(fā)，這些對于社會資本而言，都是一筆可觀性收入。此外，隨著我國城市軌道交通的不斷發(fā)展與逐漸完善，我國城市軌道交通的服務質(zhì)量也將不斷提升，因而，它的客流量又將會有一個明顯的上升。沿線的商業(yè)開發(fā)，也會實現(xiàn)經(jīng)濟效益最大化，從各方面推動經(jīng)濟的發(fā)展。

3 PPP項目融資模式在南寧軌道交通應用案例

南寧作為廣西壯族自治區(qū)首府，是廣西的政治、經(jīng)濟、文化中心。隨城市建設步伐的加快，南寧市的經(jīng)濟實力得到了迅速發(fā)展，城市規(guī)模不斷擴大。南寧的電車和摩托車占了大部分道路空間。截至今日，南寧地鐵現(xiàn)有線路的正常運行共有兩條線，分別是1號線和2號線。據(jù)悉，于2019年上半年將地鐵3號線投入試運營。此外，還有多條線路處于建設階段，也將會陸續(xù)投入到使用中去。

3.1 南寧市軌道交通PPP項目介紹

南寧市政府正在努力發(fā)展城市軌道交通項目，努力改善城市整體結(jié)構(gòu)，提高公眾的出行質(zhì)量。PPP模式具有優(yōu)越性，為南寧市乃至我國城市軌道交通融資開辟了一條新的途徑，有利于城市軌道交通產(chǎn)業(yè)的進一步發(fā)展。我們需要結(jié)合項目本身的分析、投融資整體環(huán)境的考量，確定PPP融資模式在城市軌道交通項目中是否可行。

根據(jù)南寧的總體規(guī)劃和綜合交通規(guī)劃，南寧軌道交通網(wǎng)絡由10條線路組成，總長252公里，車站160個，其中換乘站23個。目前，南寧軌道交通有兩條運營線路，即南寧軌道交通1號線和2號線。全長53.1公里，有43個車站。根據(jù)南寧軌道交通(2015—2021)最近的建設計劃，到2021年，南寧將完成東燕線2和3，4和5行項目的第一階段，約75.1公里。將建到2021年，五個操作線，總長度128.2公里的軌道交通網(wǎng)絡。最新修訂的《南寧市城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃》提出至2050年左右，將完成8條線路總長約為252.1公里的建設工作。

根據(jù)有關(guān)規(guī)定，南寧軌道交通項目的資本部分基于批準的初步設計和預算估算。市、城市和開發(fā)區(qū)分別占55%、27%和18%。市區(qū)和開發(fā)區(qū)共享的部分將是過去五年平均綜合財政資源的30%，計算應由35%的里程和35%的管轄區(qū)域承擔的資本金額。

3.2 南寧市軌道交通項目的資本

城市軌道交通運營需要投入資金，同時也會產(chǎn)生一定的收入，如票務收入、廣告收入等，隨著線路的網(wǎng)絡化，收入也會加大，但目前大多數(shù)城市來看，項目周期內(nèi)達不到資金平衡，需要政府的補貼。南寧城市軌道交通網(wǎng)絡規(guī)劃共8條線路，總里程252公里，根據(jù)現(xiàn)在每公里的地鐵造價已經(jīng)達6～7億元/公里，如果把通脹和拆遷成本的不斷提高考慮在內(nèi)，在未來40年內(nèi)建設資金需求應該不低于1500億元，40年內(nèi)的融資成本約1200億元，加上設備更新及運營虧損補貼，總的資金需求約為3000億元，而南寧市軌道交通線路網(wǎng)絡化建設集中在2017—2026年，按照每年投入比例為1：2：2：3：2來測算，這期間所需的資金為總投入資金的60%，接近1800億元，每年的投資強度為180億元，達到高峰期，與此同時，各線路的收益也逐年增加。隨著網(wǎng)絡路線的發(fā)展，未來的資金需求也會增加。

3.3 南寧市軌道交通PPP模式的應用

3.3.1 PPP模式在車站的應用

作為新型投資、融資方式，一般將PPP的運轉(zhuǎn)流程分為建設、經(jīng)營以及轉(zhuǎn)讓三個步驟來進行。目前PPP被廣泛應用于類似地鐵的基礎設施建設的投資或融資項目。公司在利用PPP進行融資或投資時，通常先與當?shù)卣M行溝通，取得基礎項目建設過程中的特殊權(quán)利，便于在建設過程中進行一些特別操作來保證項目建設的進度以及質(zhì)量，有效降低投資風險，收取穩(wěn)定的投資回報，然后償還部分貸款，保證資金鏈的完整，它在整個基礎設施建設項目中發(fā)揮著重要作用。但是相應的，如果公司未能在規(guī)定的時間之內(nèi)保質(zhì)保量的完成基礎設施項目的建設，則公司在背負債務的同時必須無條件的將項目轉(zhuǎn)交給政府，由政府進行招標完成項目的建設。在建設南寧地鐵時考慮周邊路段的情況，合理運用商機。將南寧軌道交通所有換乘車站都可以通過PPP來完成投資、融資，將市場風險降至最低。

3.3.2 PPP模式在設備系統(tǒng)中的應用

PPP模式作為一種新型的融資和投資模式得到了廣泛的應用，其運轉(zhuǎn)流程更為簡潔，分為建設和轉(zhuǎn)移兩個步驟完成。并且同樣是由政府出面負責資金的調(diào)動，將政府之外的所有可利用的資金通過PPP進行融資，為基礎設施項目提供充足的建設資金。一般意義上的PPP其實就是指項目公司通過承包、投資以及轉(zhuǎn)移等程序后，將項目交由政府負責，政府需交付足夠的資金或補償。但是政府可以通過分期付或銀行擔保等諸多方式放慢付款節(jié)奏，優(yōu)先保證待建基礎設施項目的建設資金充足。

4 南寧軌道交通PPP項目的不足之處

4.1 項目收益周期長

在軌道交通項目中，融資是至關(guān)重要，而項目的經(jīng)濟強度又決定了融資基礎，項目貸款期內(nèi)產(chǎn)生的現(xiàn)金流影響了貸款的數(shù)量、融資結(jié)構(gòu)和融資成本。軌道交通項目由于其正外部性的原因，盈利等待期很長，雖然運營時票價收入穩(wěn)定，但是資產(chǎn)折舊費已經(jīng)占用了大部分的收入，導致項目的經(jīng)濟強度優(yōu)勢不大。而PPP項目中，社會資本方的資金籌措方式普遍以銀行貸款為主，軌道交通建設項目由于其經(jīng)濟強度優(yōu)勢不明顯，在一定程度上制約了融資成本的降低和融資的進度。

4.2 政府與社會資本的溝通錯綜復雜

軌道交通作為大型基建項目，政府的主導作用是不可動搖的，政府和社會資本方的出發(fā)點與考慮因素不同，這就讓雙方的溝通顯得尤為重要?？绮块T、多角度的良好溝通是實現(xiàn)軌道交通快速建設的條件，尤其是政府與社會資本合作，社會資本方與政府的溝通是多部門的溝通，過程之漫長是社會資本參與積極性降低的重要原因。減少溝通環(huán)節(jié)的不順暢，提高政府服務意識，較少干預社會資本方的建設和運營環(huán)節(jié)，是PPP項目圓滿實現(xiàn)的必要條件。

4.3 有限追索融資難度大

有限追索融資是發(fā)達國家PPP投資的重要關(guān)注點，將項目自身收益和資產(chǎn)權(quán)益償還資本并承擔有限的風險，而且項目債務屬于社會資本方的表外融資，借貸行為被視作一種商業(yè)交易行為，無疑對社會資本方有極大的吸引力。

對社會資本方而言，軌道交通項目投資巨大，項目建設過程中的貸款風險很大。南寧軌道交通作為大型PPP項目，其項目合同、商務合同等文件完備，有限追索融資基礎較好，但是由于有限追索融資不需要政府機構(gòu)的擔保，缺失了政府的背書，軌道交通項目在銀行系金融機構(gòu)貸款的基礎就顯得薄弱，在國內(nèi)實現(xiàn)有限追索融資難度較大。

PPP項目融資想要成功應用在軌道交通領域中，就需要政府充分了解信息，結(jié)合公眾利益，放遠目光，明確融資與財務問題；在選擇承包商的過程中，私人部門要慎重，且對風險進行正確評估，與公共部門積極配合。