以提高質量為導向探索新型城鎮(zhèn)化之路

鄭俊

當前我國新型城鎮(zhèn)化建設已進入持續(xù)深入發(fā)展、提升質量的重要階段。近日國家發(fā)改委發(fā)布《2019年新型城鎮(zhèn)化建設重點任務》，堅持“以促進人的城鎮(zhèn)化為核心、提高質量為導向的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略”，繼續(xù)加大戶籍制度改革力度，加快在城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉移人口市民化進程，培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈，推進大城市精細化管理，加快推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

江蘇是中國東部人口大省、經(jīng)濟大省。從城鎮(zhèn)化發(fā)展進程看，江蘇經(jīng)歷了上世紀80年代以蘇南模式為代表的小城鎮(zhèn)快速發(fā)展階段、90年代以開發(fā)區(qū)建設和外向型經(jīng)濟驅動的大中城市加速發(fā)展階段、本世紀以來以新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展為引領的全面提升階段，城鎮(zhèn)化率從1978年的13.7%提高到2018年的69.61%，年均增加1.4個百分點，是全國城鎮(zhèn)化水平提升最快的省份之一。2013年到2018年江蘇常住人口規(guī)模年均增加22萬人，其中城鎮(zhèn)人口規(guī)模年均增加102萬人，農(nóng)業(yè)轉移人口市民化壓力大任務重。高質量推進江蘇新型城鎮(zhèn)化建設，落實國家2019年新型城鎮(zhèn)化建設重點任務，面臨諸多挑戰(zhàn)。需要充分考慮江蘇經(jīng)濟社會發(fā)展特點、空間發(fā)展格局、城鄉(xiāng)發(fā)展特色，提高城鎮(zhèn)保障能力，優(yōu)化城鎮(zhèn)空間格局，吸引農(nóng)業(yè)轉移人口市民化和本地農(nóng)業(yè)轉移人口就地城鎮(zhèn)化，加強多方合作，高質量推進國土空間規(guī)劃編制，有序推動各項任務落地生效。

高質量提升基本公共服務水平，有效提高城鎮(zhèn)保障能力。此前中小城市和小城鎮(zhèn)已陸續(xù)取消落戶限制，2019年進一步全面取消重點群體和Ⅱ型大城市落戶限制，全面放開放寬Ⅰ型大城市落戶條件，調整完善超大特大城市積分落戶政策，允許租賃房屋的常住人口在城市公共戶口落戶，大幅增加落戶規(guī)模。一系列戶籍制度改革舉措，勢必推動形成人口落戶潮，城鎮(zhèn)人口規(guī)模增加的數(shù)量和速度將進一步提升。人口規(guī)模的增加為城市的發(fā)展提供了創(chuàng)新的源泉和基礎，同時也對城鎮(zhèn)服務能力提出了挑戰(zhàn)。當戶籍不再成為人口流動的障礙，人們可以自由選擇落戶地，人口容易進也容易出。尤其是蘇中、蘇北地區(qū)，以人口外遷為主，部分城市和城鎮(zhèn)在收縮，城鎮(zhèn)服務能力和吸引力偏弱。全省各城鎮(zhèn)應進一步提升公共服務設施水平和服務質量，尤其是蘇中蘇北地區(qū)城鎮(zhèn)，要根據(jù)自身資源特點發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，增強城鎮(zhèn)實力和保障能力，吸引人口落戶留住人才，推動城鎮(zhèn)建設高質量發(fā)展。

高質量推動交通設施建設，優(yōu)化城鎮(zhèn)空間格局。江蘇交通基礎設施發(fā)展迅速，尤其是高速公路網(wǎng)絡發(fā)達，2011年全省高速公路網(wǎng)密度為4.02公里/平方公里，居全國各?。▍^(qū)市）之首，超過一般發(fā)達國家水平。這也有效推動了“三圈五軸”城鎮(zhèn)空間格局的形成，促進江蘇經(jīng)濟社會快速發(fā)展，人民生活水平不斷提升。但是，在以城鎮(zhèn)群、都市圈為主體形態(tài)的新時代，高速鐵路對于優(yōu)化城鎮(zhèn)空間格局、帶動沿線城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展、促進人口集聚的作用越發(fā)凸顯。2017年江蘇全省鐵路總里程2791公里，列全國第22位;高鐵里程846公里，列全國第11位;每萬平方公里鐵路里程260公里，列全國第12位;每百萬人口平均擁有鐵路營業(yè)里程35公里，列全國第30位。2018年建成連鹽、青連、寧啟鐵路二期等鐵路項目5個，鐵路總里程增加到3126公里，但高速鐵路里程并未增加，高速鐵路網(wǎng)絡的建設滯后于經(jīng)濟的發(fā)展。揚子江城市群僅有連接南京和上海的京滬高鐵、滬寧城際鐵路兩條高速鐵路，蘇南全國百強區(qū)縣前列的武進、江陰、張家港、常熟、太倉不在現(xiàn)有高鐵廊道上，長江以北的揚州、泰州及南通更是如此。省委省政府加快建設現(xiàn)代綜合交通運輸體系適合省情，尤為重要。加快南沿江、北沿江城際鐵路建設，強化揚子江城市群引領作用，促進沿江產(chǎn)業(yè)帶發(fā)展，引導城鎮(zhèn)緊湊布局;加快沿海、沿東隴海交通走廊建設，強化南京至淮安、宿遷、鹽城、連云港等交通聯(lián)系，補齊交通基礎設施短板，優(yōu)化全省城鎮(zhèn)空間格局。

高質量推動現(xiàn)代化都市圈建設，提升城鎮(zhèn)功能品質。隨著社會的發(fā)展和技術的進步，農(nóng)業(yè)剩余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉移是不可逆的長期過程。從人口聚集的態(tài)勢來看，農(nóng)業(yè)轉移人口更多向特大城市、大城市集聚。相對于2014年，2018年江蘇省特大城市數(shù)量不變、人口規(guī)模小幅提升，大城市數(shù)量、人口規(guī)模和占比均明顯提升;中等城市數(shù)量變化不明顯，但人口規(guī)模和占比微降;小城市數(shù)量明顯減少，尤其是小于20萬人的Ⅱ型小城市數(shù)量明顯減少，人口規(guī)模減少一半。以南京、蘇錫常及徐州為核心的都市圈地區(qū)越來越成為新型城鎮(zhèn)化的主要空間載體，是外來務工人口市民化的主要承接地。但都市圈不是一級行政單元，是多個平行行政主體組成的發(fā)展聯(lián)盟，當共同利益與地方利益發(fā)生沖突時，各行政主體多立足本地利益，導致都市圈整體利益受損。尤其是核心城市周邊的跨界地區(qū)，往往會成為城鎮(zhèn)功能品質的洼地。應充分發(fā)揮南京、蘇錫常和徐州核心城市的引領作用，用好用活國家各項政策，完善區(qū)域協(xié)調機制，提升圈內城市功能品質和影響力，加快推進長三角一體化發(fā)展，助力長三角地區(qū)建成世界級城市群，助推高質量發(fā)展。

高質量推動重點中心鎮(zhèn)建設，提升就地城鎮(zhèn)化質量。近年來全省建制鎮(zhèn)數(shù)量逐漸減少，但人口規(guī)模小幅上升。小城鎮(zhèn)尤其是重點中心鎮(zhèn)是本地農(nóng)業(yè)轉移人口就地城鎮(zhèn)化的主要載體。培育重點中心鎮(zhèn)發(fā)展，是推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的關鍵環(huán)節(jié)，也是江蘇城鄉(xiāng)建設高質量發(fā)展的內在要求。但是，重點中心鎮(zhèn)也存在公共服務功能偏弱、城鎮(zhèn)發(fā)展動力不足、老鎮(zhèn)破敗新鎮(zhèn)區(qū)發(fā)展不集約等突出問題。同時還呈現(xiàn)出區(qū)域發(fā)展不均衡特點，蘇南地區(qū)的重點中心鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展速度較快，城鎮(zhèn)化水平增幅明顯;蘇中地區(qū)重點中心鎮(zhèn)發(fā)展速度一般，蘇北地區(qū)除徐州市重點中心鎮(zhèn)發(fā)展較快外，其余地區(qū)重點中心鎮(zhèn)發(fā)展較緩慢。在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中，應充分發(fā)揮小城鎮(zhèn)尤其是重點中心鎮(zhèn)的作用，充分尊重各鎮(zhèn)的地區(qū)差異，針對蘇南、蘇中、蘇北地區(qū)不同發(fā)展階段和特點，選擇不同發(fā)展策略，擺脫產(chǎn)業(yè)發(fā)展的路徑依賴，結合自身資源發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，推動村鎮(zhèn)工業(yè)向園區(qū)集中，強化重點中心鎮(zhèn)作為聯(lián)系鄉(xiāng)村地區(qū)與城市紐帶的作用，為鎮(zhèn)區(qū)居民及周邊鄉(xiāng)村提供優(yōu)質公共服務，提升基礎設施配置水平，建設城鄉(xiāng)美好生活圈，吸引本地農(nóng)業(yè)轉移人口進鎮(zhèn)區(qū)，提升就地城鎮(zhèn)化質量。

高質量編制國土空間規(guī)劃，提升城鄉(xiāng)融合發(fā)展水平。落實全國國土空間規(guī)劃的要求，指導市縣國土空間規(guī)劃編制，確定江蘇省域戰(zhàn)略目標和開發(fā)保護格局，明確城鎮(zhèn)等級結構和職能分工，識別重要城鎮(zhèn)發(fā)展空間，促進揚子江城市群建設、三大都市圈健康發(fā)展，凸顯點狀發(fā)展地區(qū)特色，進一步優(yōu)化形成大中小城市和小城鎮(zhèn)差異化協(xié)調發(fā)展的城鎮(zhèn)化空間格局。引導城鎮(zhèn)由外延擴張向內涵提升轉變，提升資源集約節(jié)約利用水平，提高城鎮(zhèn)功能品質和吸引力。落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相關要求，優(yōu)化鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活生態(tài)空間，塑造鄉(xiāng)村特色風貌，引領全省新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)融合發(fā)展。全面啟動市縣國土空間總體規(guī)劃編制，落實國家和省級國土空間規(guī)劃要求，強化“三區(qū)三線”管控，制定空間資源用途使用規(guī)則，促進城市精明發(fā)展，創(chuàng)造宜居的生活空間、宜業(yè)的生產(chǎn)空間、宜人的生態(tài)空間。

（作者單位：江蘇省城市規(guī)劃設計研究院）

責任編輯：王婷