“放管服”下的內(nèi)部控制與科研管理

段艷巧

一、背景（為什么）

2012 年11 月29 日，財政部以財會〔2012〕21 號印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》，按照相關(guān)要求，從2012 年到2014 年執(zhí)行近兩年的過渡期，行政事業(yè)單位從2014 年1 月1 日起開始施行，至2016 年內(nèi)控制度建立起來正常運行。2017 年3 月，內(nèi)部控制開始評價，科研單位此項工作大多是由財務(wù)部門進(jìn)行，由于是第一次評價，將分?jǐn)?shù)普遍填在80 分以上，財務(wù)人員就怕評價分低了影響單位的其他方面。這樣的分?jǐn)?shù)，匯總到財政部時，雖然評價結(jié)果很好，但造成和現(xiàn)實背離大，反應(yīng)的事實很難受。

2016 年“減政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”（即“放管服”）的提出，又給我們提供了新的思路。國家先后又出臺一系列政策：《中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳印發(fā)（關(guān)于進(jìn)一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見）的通知》、《國務(wù)院關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績效若干措施的通知》、《關(guān)于抓好賦予科研機構(gòu)和科研人員更大自主權(quán)有關(guān)文件貫徹落實的通知》等等，那么，在放管服的大背景下，科研事業(yè)單位既要搞好內(nèi)部控制，又要堅持放管服，如何讓放管服和內(nèi)控協(xié)調(diào)一致，更好的為科研管理服務(wù)，給我們提出了新的要求。

二、準(zhǔn)確判斷、厘清頭緒（是什么）

要處理好科研管理過程中內(nèi)部控制與放管服的關(guān)系，首先要明確二者要求的到底是什么，二者的關(guān)系又是什么。

先來看看內(nèi)控，按照《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的表述，可以將內(nèi)部控制目標(biāo)分為三個層次：最基礎(chǔ)的是法規(guī)控制，即保證單位經(jīng)濟活動合法合規(guī)；中間的是會計控制，即保證財務(wù)信息真實完整；最頂層的是管理控制，即保證資產(chǎn)安全和有效使用、有效防范舞弊和預(yù)防風(fēng)險、提高公共服務(wù)的效率和效果。

再說放管服，所謂“放”，就是要下放行政權(quán)，減少沒有法律政策依據(jù)的行政權(quán)，把不該管的事交出去；所謂“管”，就是要創(chuàng)新和加強監(jiān)管職能，利用新技術(shù)新體制加強監(jiān)管體制創(chuàng)新，把該管的事管好；所謂“服”，就是要減少對市場的干預(yù)，順應(yīng)有計劃地市場經(jīng)濟的運行規(guī)律，把服務(wù)做到位。我們一定要明確，權(quán)力就是責(zé)任，管理就是服務(wù)。

最后說說二者的關(guān)系，放管服是建立在內(nèi)控基礎(chǔ)上的，我們只有建立了可操作、可檢驗的內(nèi)控制度，才能發(fā)現(xiàn)要“放”什么，要“管”那些，要“服”什么，沒有內(nèi)部控制的放管服是無從下手的，沒有放管服的內(nèi)部控制也是執(zhí)行乏力的。

三、查找根源、發(fā)現(xiàn)問題（做什么）

（一）從內(nèi)控體系建設(shè)著手，管控結(jié)合，搞好科研管理

風(fēng)險的管控，體現(xiàn)在制度上。長期以來，我們都是出現(xiàn)問題，補充制度，國家出臺一個什么政策，我們對應(yīng)制定一個辦法，很多制度是缺乏頂層設(shè)計的，甚至是雜亂無章的。有些單位有特別多的制度，十幾年前的制度還未廢止，有些甚至都違法了還不知道，制度體系化是非常急需解決的問題。因為情況不斷發(fā)生變化，要通過梳理現(xiàn)有的制度，來分析內(nèi)容已經(jīng)不適應(yīng)單位現(xiàn)狀的，不適應(yīng)相關(guān)法規(guī)的，現(xiàn)有的制度缺失的，都要補充?？刂频囊笕矿w現(xiàn)在制度上，將習(xí)慣性的做法提煉出來上升為制度，現(xiàn)有的制度形成體系，所有的管理都規(guī)范為流程，樹立內(nèi)控管理的意識。

流程化的思維模式，是我們內(nèi)部控制的設(shè)計關(guān)鍵。最好的制度，不僅有規(guī)則，還有流程圖。每一個業(yè)務(wù)要梳理完整的業(yè)務(wù)流程，比如預(yù)算管理內(nèi)部控制流程圖、收支管理內(nèi)部控制流程圖、政府采購管理內(nèi)部控制流程圖、國有資產(chǎn)管理內(nèi)部控制流程圖、建設(shè)項目管理內(nèi)部控制流程圖、合同管理內(nèi)部控制流程圖、其他業(yè)務(wù)管理內(nèi)部控制流程圖等，深入到科研管理的方方面面進(jìn)去，了解關(guān)鍵節(jié)點上的風(fēng)險，達(dá)到流程化的完全覆蓋的狀況。這樣流程完整了，制度完善了，制度的執(zhí)行就不會存在灰色地段，就可以有針對性的加以控制，讓權(quán)力在陽光下運行。

（二）管理是有層級的，循序漸進(jìn)，使內(nèi)控成為解決管理問題的有效途徑

管理權(quán)限是必須提前設(shè)定好的，流程化的管理思維就是要體現(xiàn)在每一個崗位的責(zé)任上，落實到具體實施的人員身上。權(quán)限與職責(zé)密不可分，不管是部門權(quán)限、院級、黨政聯(lián)席會議權(quán)限、上級權(quán)限，還是跨部門權(quán)限，都要清晰明了。如果職責(zé)不清晰，就會導(dǎo)致相互推諉扯皮，管理出現(xiàn)問題。

梳理部門職責(zé)，確定每一件事情流程，事情做到這個程度到哪個部門，哪個部門是做那些事情的，跨崗位的工作應(yīng)該找哪個部門，都有明確的職責(zé)權(quán)限。通過內(nèi)控工作小組對業(yè)務(wù)流程的梳理、讓整個流程都清晰完整。業(yè)務(wù)流程的思維一般體現(xiàn)到流程表單上，比如合同會簽管控，就要設(shè)計會簽表單，設(shè)計好先在哪里簽字，每一個層級的什么人簽字，將管理人員管控都在表單上反映。這樣走完整個流程，就會留下一個個痕跡，哪個環(huán)節(jié)管理要求都落實到了具體崗位，有部門做，也有部門監(jiān)督，做實做牢了管理。

四、聯(lián)系實際，制定政策（怎樣做）

科研事業(yè)單位要將內(nèi)控、放管服落到實處，就要結(jié)合科研管理實際，認(rèn)真分析單位的基本情況，點面結(jié)合、因地制宜的制定切實可行的內(nèi)控政策。

（一）高屋建瓴，統(tǒng)領(lǐng)全局，將單位層面內(nèi)控要求的五個方面一一落實

1.建立工作機制。要有部門負(fù)責(zé)，提出內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組成立方案，指定監(jiān)督部門。根據(jù)成立的領(lǐng)導(dǎo)小組提出內(nèi)控工作小組成立方案，擬定內(nèi)部控制建設(shè)規(guī)劃方案等。

2.完善決策議事機制。議事決策機制不完善、不科學(xué)，最終出問題也是必然的。比如單位的“三重一大”事務(wù)等，這些應(yīng)該集體決策的，必須通過一定的部門決策，要防止個人凌駕于集體之上的風(fēng)險。要對決策議事后的內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范化的記錄，比如內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組會議紀(jì)要、內(nèi)部控制工作小組會議紀(jì)要、集體議事決策的會議紀(jì)要、內(nèi)部控制培訓(xùn)紀(jì)要或照片等。

3.明確崗位職責(zé)，強化關(guān)鍵崗位的管理。一定要制定單位領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力清單、單位部門責(zé)任清單、單位崗位職責(zé)清單、崗位職責(zé)說明書、分級授權(quán)相關(guān)制度等。要對關(guān)鍵崗位人員任職資格有明確規(guī)定，比如擔(dān)任單位負(fù)責(zé)人的，必須滿足《科研事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員管理暫行辦法》條件；擔(dān)任單位財務(wù)人員的，不僅要有一定的財務(wù)專業(yè)知識，還要對職業(yè)道德有明確的要求；擔(dān)任單位辦公室主任的，不僅要有一定的文字功底，還要有能承上啟下、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的能力。

內(nèi)控工作部門作為常態(tài)化管理的職能部門，要為內(nèi)控建設(shè)、執(zhí)行、評價定規(guī)矩，要對部門職能、崗位職責(zé)制權(quán)限，要將不相容崗位分離、定期輪崗或達(dá)不到輪崗條件的定期專項審計抓落實。作為牽頭部門，要協(xié)調(diào)專業(yè)機構(gòu)和各部門之間的工作，做好頂層設(shè)計。

4.健全會計機構(gòu)。財務(wù)內(nèi)控是核心，經(jīng)濟活動離不開財務(wù)，會計管理思維可能滲透科研活動方方面面。雖然說管的是財務(wù)的事，但也不僅限于財務(wù)。所以，會計機構(gòu)人員配備就成了老生常談的話題，我們不得不加以重視。

5.充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段。在過去的管理中，內(nèi)控往往會出現(xiàn)流于形式，信息不公開，管控執(zhí)行被上一級打斷等現(xiàn)象，使得內(nèi)控信息系統(tǒng)使用迫在眉睫，我們不妨借鑒OA、藍(lán)凌等辦公自動化軟件流程，在條件允許的情況下?lián)碛幸惶走m合科研管理實際需要的軟件。

辦公自動化程序的審計權(quán)限明確，不執(zhí)行第一步，走不到第二步，更不要說直接走第三步甚至第四步，增強了內(nèi)控執(zhí)行的剛性。如果財務(wù)簽字報賬使用信息化手段，就可以解決科研人員反映的報賬難、審核慢等問題，整個審計流程每個環(huán)節(jié)大家都能看到，基本不會存在人為因素的干擾，提高管理層決策制定的效果和業(yè)務(wù)流程的效率。

要使信息技術(shù)能夠充分利用，內(nèi)部控制信息系統(tǒng)建設(shè)方案、內(nèi)部控制信息系統(tǒng)更新/改造/升級方案、大數(shù)據(jù)平臺構(gòu)思方案、內(nèi)部控制系統(tǒng)建設(shè)合同文本、內(nèi)部控制信息系統(tǒng)說明書等一系列制度的出臺是其必然要求，還要進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)化立體控制，執(zhí)行過程中不僅要有基于等級關(guān)系的縱向控制, 還要有基于平行流程的橫向牽制, 同時建立風(fēng)險防范、應(yīng)急、預(yù)警管理等必要的保障機制。

（二）巨細(xì)靡遺，涓流成河，將業(yè)務(wù)層面的六個方面通通做實

1.嚴(yán)格執(zhí)行全面預(yù)算管理，結(jié)合實際編制單位預(yù)算。按照財政要求，行政事業(yè)單位部門預(yù)算是按照“二上二下”的程序，在零基預(yù)算的基礎(chǔ)上編制而成的，經(jīng)過幾年來的運行，基本上形成比較規(guī)范的模式。單位收入預(yù)算報表、單位支出預(yù)算報表、部門（單位）整體支出績效目標(biāo)申報表、預(yù)算指標(biāo)內(nèi)部分解表、預(yù)算執(zhí)行分析報告、單位收入決算報表、單位支出決算報表等一整套報表的清晰填報，就是最好的說明。

但就項目預(yù)算而言，推行全面預(yù)算的狀況不容樂觀。由于項目下達(dá)后時間緊任務(wù)重、科研人員的財務(wù)預(yù)算往往會出現(xiàn)顧此失彼的現(xiàn)象。在以往科研管理中，由于經(jīng)費預(yù)算的不合理而出現(xiàn)的問題也是五花八門。隨著科技領(lǐng)域放管服政策的推進(jìn)，國家要求精簡信息和材料報送、改進(jìn)科研項目預(yù)算評審、完善科技資金預(yù)算執(zhí)行管理、賦予科研機構(gòu)和科研人員在科研項目資金管理等方面一定的自主權(quán)并使其制度化，針對相關(guān)政策落實中出現(xiàn)的新情況和新問題，科研單位要及時研究解決，積極探索有效方式。

2.規(guī)范會計核算，收支管理有理有據(jù)。會計核算是財務(wù)管理的重中之重，收支管理又是會計核算的基礎(chǔ)。長期以來，收支方面出現(xiàn)的問題不在少數(shù)，個別科研單位發(fā)放補貼補助，無相關(guān)合理支出依據(jù)；費用報銷的合理性、合規(guī)性也讓人值得商榷。比如：（1）報銷車輛燃油費，固定資產(chǎn)中無車輛信息；（2）報銷應(yīng)由個人承擔(dān)的稅費；（3）發(fā)放福利費無發(fā)放領(lǐng)用清單；（4）報銷出差人員差旅費，出發(fā)時是3 人，回來時又成了4 人，人員前后不一致；（5）報銷不在工資表列示范圍內(nèi)的人員的差旅費；（6）部分發(fā)票與業(yè)務(wù)不匹配；（7）大額現(xiàn)金支出；（8）費用報銷滯后，未能公允反映當(dāng)期實際支出等等，諸如此類的原始附件不齊全、原始依據(jù)不完善、不準(zhǔn)確、不真實等問題還是時有發(fā)生。

如何“管”收支管理，取決于科研單位內(nèi)控制度的建立，單位應(yīng)該制定單位用車、租車管理制度（比如報銷非本單位車輛燃油費時，附上車輛租用合同、外出用車申請單、機動車駕駛證等可以有效證明的資料）、差旅費（差旅費審批單）、培訓(xùn)費、會議費（支出申請審批單）管理辦法等一系列與收支有關(guān)制度。

如何為收支管理做好“服”，科研單位領(lǐng)導(dǎo)的思想認(rèn)識和財務(wù)人員執(zhí)業(yè)能力起著決定性的作用，財務(wù)人員只有提升了自身的能力，才能靈活地運用內(nèi)控制度，為科研服好務(wù)。

3.依照政府采購管理要求，辦理科研物資采購。凡是屬于省上規(guī)定的年度及集中采購目錄以內(nèi)、且符合集中采購項目標(biāo)準(zhǔn)的采購活動就進(jìn)行政府集中采購管理；其他的就可以進(jìn)行分散采購。但對于價值較高的采購，請購申請、簽訂合同、到貨驗收、按合同付款等也要按要求程序進(jìn)行，以免造成不必要麻煩。

4.狠抓建設(shè)項目管理，嚴(yán)防基建風(fēng)險。成立由單位負(fù)責(zé)人、相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子成員及相關(guān)職能科室負(fù)責(zé)人組成的建設(shè)項目領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)建設(shè)項目管理辦公室。從建設(shè)項目的全流程來看，無論是建設(shè)項目立項、論證、預(yù)算編制、還是采取公開招標(biāo)的形式進(jìn)行招投標(biāo)施工單位的選擇，都要嚴(yán)格按照授權(quán)審批權(quán)限進(jìn)行。在施工過程中追加預(yù)算要按程序?qū)徟?，工程進(jìn)度款的支付要按合同進(jìn)行結(jié)算，竣工時的驗收要有驗收報告、財務(wù)決算報表等。

建設(shè)項目管理過程中風(fēng)險比較大，很多領(lǐng)導(dǎo)干部出問題都是建設(shè)項目。科研單位要加強管理，認(rèn)真分析投資計劃表、聯(lián)系實際填寫項目概預(yù)算表、及時審核項目變更申請審批表、檢查落實建設(shè)項目決算報表等資料，使內(nèi)控能夠發(fā)揮應(yīng)有的作用。

5.按要求管理國有資產(chǎn)，保證國有資產(chǎn)安全完整?？蒲袉挝灰J(rèn)真填寫資產(chǎn)情況表、單位資產(chǎn)登記表以保證國有資產(chǎn)登記及時、完整；在管理過程中要定期盤點、核對、清查，保證賬賬、賬實相符；國有資產(chǎn)的處置要填寫資產(chǎn)處置審批單，余值要及時入賬；加強國有資產(chǎn)監(jiān)督，防止國有資產(chǎn)流失，組織開展國有資產(chǎn)重大損失調(diào)查，形成發(fā)現(xiàn)、調(diào)查、處理問題的監(jiān)督工作流程。

6.重視合同管理，避免科研損失。契約社會，科研人員要有合同意識，從合同的編制、審核、訂立、履行都要有明確規(guī)定，否則就可能帶來不必要的麻煩。科研單位合同管理的關(guān)注點主要在幾個方面，一個是勞動合同，條款中一般要明確：工作概況與行為準(zhǔn)則、考勤與休假、薪酬、福利、解聘等方面，一個是購銷合同，還有一個是租賃合同，比如試驗地的租賃，對試驗產(chǎn)品的歸屬處理要有明確說明，稍有不慎就會給單位帶來經(jīng)濟損失。單位要備有合同申請審批單、合同臺賬、合同驗收證明等相關(guān)資料，以保證內(nèi)控的有效性。

（三）明確職責(zé)，放管結(jié)合，更好地為科研管理服務(wù)

作為科研事業(yè)單位，我們不僅要將科研管理的職能和行政管理的職能結(jié)合起來，更要明確其差異，要理解李克強同志提出的“科研管理不能等同于行政管理，要尊重其自身規(guī)律，核心是要以科研人員為本”的思想理念，通過制定一些制度、實施一些措施、規(guī)范一些程序，使科研大環(huán)境逐步改善。

科研單位要做到“放的充分、管的關(guān)鍵”，一方面要加快制定相關(guān)自主管理的章程，賦予科研人員科研成果的長期使用權(quán)、科技開發(fā)的自主權(quán)、成果轉(zhuǎn)化收入的支配權(quán)，切實將賦予科研機構(gòu)和科研人員的科研項目資金管理、科研儀器設(shè)備采購管理、差旅和會議管理等方面的自主權(quán)制度化，另一方面要進(jìn)行科技監(jiān)督和科研誠信建設(shè)，以遏制科研不端行為的發(fā)生，凈化學(xué)術(shù)環(huán)境。在這個過程中，制定的內(nèi)部控制評價與監(jiān)督制度、審計、巡視、紀(jì)檢檢查報告都可以對其起到一定的控制管理作用。

五、結(jié)論

縱觀這些年來科研管理中存在的問題，結(jié)合黨和國家不斷出臺的一些方針政策，不難看出，我們不怕反映真實現(xiàn)狀，就怕說假話。黨和政府期望通過內(nèi)控這個抓手，解決管理不規(guī)范，經(jīng)濟活動容易出問題的現(xiàn)狀；更希望通過放管服系列政策的落實，解決目前科研領(lǐng)域亟待解決的頑疾，擴大科研主體自主權(quán)，深化科研管理改革，以助推科研事業(yè)在良性循環(huán)的軌道上穩(wěn)步向前！