探討健全全額撥款基層事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度

劉 琳

內(nèi)部控制工作需要貫穿于事業(yè)單位管理活動(dòng)的各個(gè)方面。全額撥款基層事業(yè)單位主要為公益型事業(yè)單位，更注重單位的社會(huì)效益發(fā)揮，經(jīng)濟(jì)效益的管理不足，而且由于單位的資金屬于全額撥款的形式，在資金的籌集和應(yīng)用方面預(yù)算和規(guī)劃性不強(qiáng)，但是隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及事業(yè)單位的市場化趨勢，使得全額撥款基層事業(yè)單位的建設(shè)中必須要加強(qiáng)內(nèi)部控制工作的重視，完善內(nèi)部控制制度。

一、全額撥款基層事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制中存在的問題

（一）內(nèi)部控制工作認(rèn)識(shí)不足，制度可操作性不強(qiáng)。全額撥款基層事業(yè)單位的規(guī)模一般都比較小，涉及到的業(yè)務(wù)少，其中所應(yīng)用的所有費(fèi)用都是由上級(jí)部門進(jìn)行撥款，導(dǎo)致這些事業(yè)單位在內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)上存在很多的問題，習(xí)慣于利用傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)財(cái)務(wù)管理方式，由于其非盈利性的特點(diǎn)，導(dǎo)致對(duì)內(nèi)部控制工作的認(rèn)識(shí)不明確。而這種思想意識(shí)下，單位的內(nèi)部控制制度建設(shè)必然不夠完善，或者對(duì)其他單位的內(nèi)部控制制度照搬，或者僅在形式上整章建制，缺乏與本單位實(shí)際的聯(lián)系。比如蘭州市疾病預(yù)防控制中心，由于缺乏內(nèi)部控制制度建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，而且單位肩負(fù)著人民的身體健康責(zé)任，將大部分精力都放在疾病的預(yù)防和控制方面，將內(nèi)部控制制度直接交由質(zhì)控科管理。而由于質(zhì)控科人員的非專業(yè)性，對(duì)單位的整體情況不清楚，對(duì)其他各個(gè)部門的工作內(nèi)容和環(huán)節(jié)不了解，導(dǎo)致內(nèi)部控制制度的建設(shè)不完善，形式化嚴(yán)重。

（二）內(nèi)部控制制度缺乏全面性。全額撥款基層事業(yè)單位在財(cái)務(wù)預(yù)算中主要包括兩個(gè)方面，分別為收入和支出。在預(yù)算的編制中，一般需要將預(yù)算管理的收入作為抵支收入，同時(shí)將單位的預(yù)算數(shù)額與抵支收入間的差額作為預(yù)算撥款的具體數(shù)額。國家在全額預(yù)算管理的過程中，主要采取的預(yù)算管理辦法為預(yù)算包干、結(jié)余上繳以及超支不補(bǔ)的原則。而這種撥款方式下，全額補(bǔ)款基層單位必須要做好預(yù)算資金安排。同樣以蘭州市疾病預(yù)防控制中心為例，由于其獲得的撥款經(jīng)費(fèi)比較少，因此在工作的開展中，都盡可能的花小錢辦大事，在預(yù)算資金的安排上非常嚴(yán)謹(jǐn)，通過開源節(jié)流的方式控制單位的資金。但是由于內(nèi)部控制制度的建設(shè)不全面，沒有貫穿于整個(gè)單位所有工作的方方面面，具體人力資源政策不合理、沒有獨(dú)立的內(nèi)審機(jī)構(gòu)、沒有建立工程后評(píng)估制度、反舞弊機(jī)制等、內(nèi)部監(jiān)督不嚴(yán)格，導(dǎo)致會(huì)計(jì)工作的落實(shí)存在一定的難度，會(huì)計(jì)管理和監(jiān)督職能難以得到有效的發(fā)揮。同時(shí)在崗位的設(shè)置上沒有遵循不相容原則性，缺乏稽核和牽制制度的建設(shè)，崗位職責(zé)不夠清晰。此外，單位在實(shí)物資產(chǎn)的管理中，由于沒有建立專門的清點(diǎn)盤查制度，導(dǎo)致固定資產(chǎn)以及庫存物資的管理存在很多的問題，容易導(dǎo)致國有資產(chǎn)的浪費(fèi)。

（三）內(nèi)審工作落實(shí)不徹底。全額撥款基層事業(yè)單位的內(nèi)部審計(jì)部門設(shè)置中與其他的職能部門都屬于平行關(guān)系，或者沒有設(shè)置專門的內(nèi)審部門，這種情況下必然無法保證內(nèi)審的權(quán)威性和獨(dú)立性。同時(shí)上級(jí)管理以及基層單位的內(nèi)審部門主要的管理方向?yàn)閷?duì)已經(jīng)發(fā)生的經(jīng)費(fèi)復(fù)核審查，主要集中在對(duì)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)真實(shí)性的審查方面，沒有涉及到具體的經(jīng)營和管理領(lǐng)域，導(dǎo)致內(nèi)審工作主要都為事后審計(jì)。同時(shí)上級(jí)主管部門對(duì)基層單位的內(nèi)部控制制度建設(shè)沒有參與和提供指導(dǎo)，導(dǎo)致內(nèi)審制度建設(shè)不完善，落實(shí)不徹底。

二、全額撥款基層事業(yè)單位內(nèi)部控制制度

（一）注重對(duì)單位內(nèi)控環(huán)境的完善。內(nèi)部控制制度涉及面比較廣，包括人、物、技術(shù)以及各種信息的控制和管理。全額撥款基層事業(yè)單位的內(nèi)部控制工作中不能簡單的依靠人的治理或者財(cái)務(wù)部門的管理，而是需要一套完善的、全面的內(nèi)部控制制度體系約束，使每個(gè)人都能夠了解自己如何參與到內(nèi)部控制工作中，并嚴(yán)格的根據(jù)具體的程序和要求加強(qiáng)工程管理，做好單位內(nèi)部控制工作。比如，蘭州市疾病預(yù)防控制中心在認(rèn)識(shí)到內(nèi)控制度的重要性后，應(yīng)該聘請專家以及上級(jí)主管部門的領(lǐng)導(dǎo)共同參與到內(nèi)控制度的制定中，同時(shí)要求所有部門的主管人員以及質(zhì)控部門全部人員參與，使整個(gè)單位都加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部制度建設(shè)的重視。同時(shí)在單位內(nèi)部定期組織內(nèi)部控制學(xué)習(xí)工作，使單位的職工都能夠轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)觀念，并積極的參與到財(cái)務(wù)管理和審計(jì)工作中，嚴(yán)肅單位紀(jì)律，做好各方面的信息反饋工作，在單位中營造出一種良好的氛圍，在以后內(nèi)控工作的開展和落實(shí)中也更有利。

（二）強(qiáng)調(diào)內(nèi)部控制制度的完整性。內(nèi)部控制過程中，基層事業(yè)單位的各職能部門管理人員是內(nèi)部控制工作開展的關(guān)鍵，他們對(duì)單位內(nèi)部控制的問題和情況最了解，通過對(duì)單位問題的分析有利于解決其中存在的隱患，消除風(fēng)險(xiǎn)。在這個(gè)過程中，各職能部門的管理人員有利于將大部分的風(fēng)險(xiǎn)扼殺在萌芽中。因此必須要重視職能部門管理人員在內(nèi)部控制制度建設(shè)中的作用。首先其能夠客觀的評(píng)價(jià)內(nèi)控制度建設(shè)活動(dòng)，而且能夠提出相應(yīng)的改進(jìn)措施，提升內(nèi)控制度建設(shè)和落實(shí)的質(zhì)量。因此必須要提升基層事業(yè)單位特別是領(lǐng)導(dǎo)及各職能部門的內(nèi)控意識(shí)，加強(qiáng)對(duì)內(nèi)控制度的重視，明確各崗位職責(zé)，并使各崗位和部門間形成牽制作用，同時(shí)保證信息傳達(dá)的順暢性，防止在企業(yè)中存在內(nèi)部控制死角。

（三）強(qiáng)化內(nèi)部審計(jì)，堅(jiān)守內(nèi)控防線。內(nèi)部審計(jì)工作的實(shí)施力度影響基層事業(yè)單位審計(jì)制度的完善。首先全額撥款基層事業(yè)單位需要建設(shè)專門的、獨(dú)立的內(nèi)審部門，并指定專門的內(nèi)審人員。同時(shí)對(duì)內(nèi)部審計(jì)組織和制度進(jìn)行完善，在內(nèi)部審計(jì)部門中配備專業(yè)的審計(jì)人員，并做好崗位的設(shè)置，防止在審計(jì)工作的落實(shí)中存在缺位的問題，有效的實(shí)施內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督職能。同時(shí)審計(jì)部門相對(duì)于其他的職能部門來說地位要高，直接對(duì)上級(jí)單位內(nèi)部審計(jì)部門負(fù)責(zé)。同時(shí)根據(jù)單位的實(shí)際情況，轉(zhuǎn)變工作重點(diǎn)。隨著內(nèi)部控制制度的建設(shè)和完善，全額撥款基層事業(yè)單位必須要做好對(duì)內(nèi)審部門的定位。比如蘭州市疾病預(yù)防控制中心其在內(nèi)審部門的設(shè)置中應(yīng)將其定位為單位領(lǐng)導(dǎo)決策的幫手，以及各部門內(nèi)控制度執(zhí)行的監(jiān)督員。主要負(fù)責(zé)對(duì)單位各項(xiàng)財(cái)務(wù)支出的規(guī)范，對(duì)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益的提升具有重要的指導(dǎo)作用。通過該定位有利于對(duì)內(nèi)部審計(jì)工作標(biāo)準(zhǔn)和成效的衡量。同時(shí)，在內(nèi)部審計(jì)工作的開展中還需要做好審計(jì)領(lǐng)域的拓展，根據(jù)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)審計(jì)責(zé)任和內(nèi)容，構(gòu)建多元化、全方位的審計(jì)體系，促進(jìn)全額撥款事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的健康發(fā)展。

結(jié)語

綜上所述，全額撥款事業(yè)單位的財(cái)務(wù)內(nèi)部控制工作開展對(duì)單位的資金管理以及市場化發(fā)展都具有非常重要的作用。由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響全額事業(yè)單位對(duì)經(jīng)濟(jì)管理的認(rèn)識(shí)不足，經(jīng)濟(jì)管理主要集中在預(yù)算的上報(bào)以及后續(xù)的開源節(jié)流等方面，這種財(cái)務(wù)管理方式顯然不適合市場經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展。因此全額撥款基層事業(yè)單位還需要加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部控制制度的建設(shè)，完善單位的內(nèi)控環(huán)境，保證內(nèi)控制度的完整性，強(qiáng)化內(nèi)部審計(jì)，促進(jìn)事業(yè)單位的順利發(fā)展。