縣（區(qū)）級政府投融資平臺債務(wù)風(fēng)險防范研究

楊媛媛

一、債務(wù)風(fēng)險防范面臨的挑戰(zhàn)

從風(fēng)險管理角度看，縣（區(qū)）政府投融資平臺投融資行為已經(jīng)累積形成了一定的潛在風(fēng)險，債務(wù)風(fēng)險堆積可能性不斷增加，成為打贏防范化解重大風(fēng)險攻堅戰(zhàn)的重要治理對象，原有運(yùn)營模式下的總體環(huán)境愈發(fā)嚴(yán)峻。

（一）融資政策環(huán)境總體趨緊

繼2014 年10 月國務(wù)院發(fā)文要求剝離投融資平臺政府融資職能以來，財政部等部委2017 年和2018 年出臺了一系列規(guī)范投融資平臺舉債的政策措施，禁止地方政府通過投融資平臺融資引發(fā)隱性債務(wù)，取消了投融資平臺通過虛假政府和社會資本合作項目、政府購買服務(wù)等名義開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資方式，造成融資渠道相對單一的縣（區(qū)）級政府投融資平臺正常資金來源受阻。同時，為保持經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，縣（區(qū)）級政府在貫徹落實“六穩(wěn)”、基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板等政策過程中，流動性鏈條壓力陡增。

（二）資產(chǎn)負(fù)債管控約束加大

2018 年以來，為破解國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率高和總資產(chǎn)回報率低并存的兩難困境，遏制國有企業(yè)債務(wù)風(fēng)險高企、資源配置效率低效、國有資本貶值等亂象，中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)文，要求建立健全國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束機(jī)制，從根本上解決導(dǎo)致國有企業(yè)高杠桿和低效率的病根。從各地摸排的國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率和債務(wù)風(fēng)險底數(shù)看，縣（區(qū)）級政府投融資平臺基本上整合了全縣（區(qū)）90%以上的國有資本，資產(chǎn)負(fù)債率和債務(wù)風(fēng)險狀況不容樂觀，成為國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束的重要對象。因此，在中央將降低國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率作為防范化解重大風(fēng)險重要舉措的大背景下，縣（區(qū)）級政府投融資平臺面臨降低資產(chǎn)負(fù)債率的硬性約束目標(biāo)，要求其加快處置無效占用的要素資源，切實提高債務(wù)融資能力。

（三）市場化融資機(jī)制遭遇阻力

縣（區(qū)）級政府投融資平臺資本實力較弱，市場化融資轉(zhuǎn)型步伐較慢，需要借助第三方增信方式進(jìn)行融資。以安徽省為例，全省省級及以下政府投融資平臺中，縣（區(qū)）級平臺數(shù)量占比超過50%，而資產(chǎn)規(guī)模卻遠(yuǎn)低于省級、市級政府投融資平臺，且資產(chǎn)盈利能力相對較差，有的甚至出現(xiàn)虧損，自身市場化融資能力不足。為切實解決中小微企業(yè)融資難、融資貴問題，國務(wù)院辦公廳2019 年2 月出臺政策，要求政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)將業(yè)務(wù)重心轉(zhuǎn)向服務(wù)小微企業(yè)和“三農(nóng)”，不得為政府投融資平臺提供增信服務(wù)，這無疑給主體評級較低、自身融資能力較弱的縣（區(qū)）級政府投融資平臺探索市場化融資渠道增加了難度，即使迫于資金緊缺需要不采取外部第三方增信融資，也會面臨市場化融資失敗或融資成本偏高帶來的本息兌付風(fēng)險。

二、債務(wù)風(fēng)險防范存在的問題

從縣（區(qū)）級政府投融資平臺發(fā)展實際看，在城市化和工業(yè)化快速發(fā)展的同時，其資本實力和債務(wù)風(fēng)險防范能力得到提升，但也面臨著諸多深層次問題。

（一）主營業(yè)務(wù)盈利能力較差，缺乏長期穩(wěn)定償債來源

目前，縣（區(qū)）級平臺公司主要從事市政基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項目，收入來源主要為項目代建收入和財政補(bǔ)貼收入，自身經(jīng)營性業(yè)務(wù)發(fā)展不足，盈利能力較弱。據(jù)統(tǒng)計，安徽省縣（區(qū)）級政府投融資平臺年度償債資金來源中，地方政府財政性資金占比達(dá)到了40%；個別地方財政收入實力較弱的縣（區(qū)）所隸屬的投融資平臺，甚至出現(xiàn)完全依靠土地出讓收益償債的現(xiàn)象，受土地資產(chǎn)流動性較差、易受宏觀經(jīng)濟(jì)政策波動影響等客觀因素影響，其公司償債能力將受到嚴(yán)重影響，容易導(dǎo)致運(yùn)營風(fēng)險集中爆發(fā)的不利局面。

（二）現(xiàn)有融資渠道過于單一，債務(wù)風(fēng)險集中度較高

目前，縣（區(qū)）級政府投融資平臺大多未形成多元化的融資渠道，融資來源主要集中于銀行信貸，利用資本市場直接融資比例低，缺乏持續(xù)融資的順暢通道，導(dǎo)致債務(wù)風(fēng)險集中度較高。據(jù)統(tǒng)計，安徽省縣（區(qū)）級政府投融資平臺銀行貸款占總負(fù)債的比例超過了70%，部分甚至接近了100%。究其原因，主要是受縣（區(qū)）級政府投融資平臺業(yè)務(wù)特點(diǎn)、資產(chǎn)規(guī)模和融資實力的限制。以反映資本市場直接融資能力的主體信用評級情況為例，據(jù)不完全統(tǒng)計，截至目前，安徽省有直接融資需求的縣（區(qū)）級政府投融資平臺共100 多家，最高的主體信用評級為AA 級、占全部有直接融資需求投融資平臺的比例接近50%，主體評級為AA-的占比超過了30%，剩余公司的主體評級均低于市場化直接融資的基本門檻，與之形成對比的是，全省有直接融資需求的市級投融資平臺中，主體評級為AAA、AA+級等高級別的平臺公司占比達(dá)到1/3，主體評級為AA 級占了1/2，主體評級為AA-及以下的占比僅有1/6。

（三）債務(wù)狀況總體不容客觀，風(fēng)險防控模式難以為繼

為落實國家及省明確的發(fā)展任務(wù)，縣（區(qū)）級政府投融資平臺基礎(chǔ)設(shè)施投資壓力仍然較大，但其可抵押資產(chǎn)規(guī)模有限，在原有依靠財政性融資渠道收窄、市場化融資渠道不暢的大背景下，債務(wù)風(fēng)險管控轉(zhuǎn)型難度增加。一方面，因業(yè)務(wù)特點(diǎn)和所承擔(dān)使命，與財政、土地、項目建設(shè)等政府主管部門聯(lián)系密切，業(yè)務(wù)模式受其行政性指令的影響較大，自身債務(wù)風(fēng)險防控體系不完善、獨(dú)立性較差。另一方面，銀行金融機(jī)構(gòu)很難審慎評估其真實資本實力和融資能力，未來一段時間，在信貸可抵押品不足、外部增信渠道受限及信貸成本走高等壓力下，維持資金鏈的負(fù)擔(dān)進(jìn)一步增加。

（四）內(nèi)部控制不健全，債務(wù)風(fēng)險防控轉(zhuǎn)型難度大

伴隨近年來的國企改革和外部環(huán)境變化，地方政府投融資平臺開始探索規(guī)范化的公司治理機(jī)制構(gòu)建和市場化的發(fā)展道路，但是，縣（區(qū)）級政府投融資平臺這一進(jìn)程相對較慢。從調(diào)研情況看，部分縣（區(qū)）級政府投融資平臺大都以基建投資和公益性項目投資為主，較少直接從事項目投資和運(yùn)營，成為制約經(jīng)營能力和風(fēng)險防控能力提升的關(guān)鍵制約因素。受此影響，部分縣（區(qū)）級政府投融資平臺未真正建立并運(yùn)營市場化的公司治理架構(gòu)，存在運(yùn)營管理行政化的傾向，加劇了產(chǎn)生債務(wù)風(fēng)險的可能性。而且，多數(shù)投融資平臺忽視建立和執(zhí)行嚴(yán)格的風(fēng)險控制管理制度，對項目建設(shè)和資金使用的監(jiān)管不到位，拖累公司業(yè)務(wù)的可持續(xù)發(fā)展。

三、增強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險管控能力措施

客觀而言，縣（區(qū)）級政府投融資平臺仍然是地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要支撐力量，破解當(dāng)前內(nèi)外部面臨的困境，關(guān)鍵要明確新形勢下的角色定位，遵循市場規(guī)律提升資本實力，增強(qiáng)風(fēng)險防范意識，嚴(yán)格防控債務(wù)風(fēng)險，走規(guī)范、健康和可持續(xù)發(fā)展道路。

（一）打造市場化核心業(yè)務(wù)架構(gòu)

發(fā)展具有可持續(xù)穩(wěn)定現(xiàn)金收益的市場化業(yè)務(wù)，是縣（區(qū)）級政府投融資平臺增強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險防控能力的關(guān)鍵所在，也是適應(yīng)國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束要求、穩(wěn)妥降低資產(chǎn)負(fù)債率的必然選擇。建議縣（區(qū)）級政府投融資平臺充分整合公司長期累積的資本、管理、制度、人力等方面的優(yōu)勢資源，以國有資本投資運(yùn)營公司試點(diǎn)改革為契機(jī)，轉(zhuǎn)變主要依靠城市基礎(chǔ)設(shè)施、公益性項目建設(shè)的業(yè)務(wù)模式，采取引進(jìn)戰(zhàn)略投資者、市場化并購、開展股權(quán)投資等方式擴(kuò)大市場化業(yè)務(wù)規(guī)模，逐步向服務(wù)于地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的市場主體和國有資本投資運(yùn)營主體轉(zhuǎn)型，構(gòu)建定位明確、專業(yè)規(guī)范、持續(xù)盈利的主營業(yè)務(wù)架構(gòu)，打造市場化的核心競爭力。

（二）拓展規(guī)范化債務(wù)融資渠道

新形勢下國家出臺的系列地方政府投融資平臺融資強(qiáng)監(jiān)管政策，打開了投融資平臺規(guī)范化融資的“前門”，是其降低總體高杠桿率、提高資產(chǎn)回報率的強(qiáng)力保障。建議縣（區(qū)）級政府投融資平臺摒棄傳統(tǒng)依靠財政資金或土地資源獲取間接融資的發(fā)展模式，根據(jù)不同業(yè)務(wù)內(nèi)容性質(zhì)整合優(yōu)質(zhì)資源，建立項目融資與收益自求平衡機(jī)制，穩(wěn)步擴(kuò)大商業(yè)性和政策性銀行信貸這一傳統(tǒng)融資渠道的同時，嘗試拓展多元化、市場化的直接融資渠道。例如，運(yùn)用投資基金、永續(xù)債等方式解決項目資本金不足問題，通過發(fā)行企業(yè)債券、資產(chǎn)證券化、資產(chǎn)支持票據(jù)等債務(wù)性融資工具解決項目建設(shè)資金需求，采取股權(quán)并購基金、并購債券等方式盤活存量項目資產(chǎn)。

（三）強(qiáng)化系統(tǒng)性債務(wù)風(fēng)險防控

建立健全和嚴(yán)格執(zhí)行內(nèi)部控制，既是縣（區(qū)）政府投融資平臺債務(wù)風(fēng)險防控的薄弱環(huán)節(jié)，也是其提升債務(wù)風(fēng)險防控能力的重要舉措。建議縣（區(qū)）級政府投融資平臺研究制定存量債務(wù)風(fēng)險定期排查和預(yù)警應(yīng)急制度，精準(zhǔn)處置存量債務(wù)堆積引發(fā)的結(jié)構(gòu)性、苗頭性風(fēng)險隱患，科學(xué)分析在建、續(xù)建項目的正常融資需求，有效建立存量債務(wù)融資與增量債務(wù)融資的有效銜接機(jī)制。同時，著手建立規(guī)范透明的籌資投資、績效評價等財務(wù)決策制度，完善債務(wù)風(fēng)險動態(tài)分析、評價、跟蹤和監(jiān)控機(jī)制，設(shè)置專崗專職承擔(dān)債務(wù)風(fēng)險研判和監(jiān)督，以資產(chǎn)負(fù)債率指標(biāo)為主、其他多種財務(wù)指標(biāo)為輔判斷設(shè)定債務(wù)風(fēng)險預(yù)警線，構(gòu)筑債務(wù)風(fēng)險防控防火墻。

（四）深化國有資本投資運(yùn)營改革

深化國有企業(yè)改革，建立高效的公司治理結(jié)構(gòu)，是縣（區(qū)）級政府投融資平臺應(yīng)對債務(wù)融資困境和防范債務(wù)風(fēng)險的根本之策。建議縣（區(qū)）級政府投融資平臺在承擔(dān)傳統(tǒng)業(yè)務(wù)的同時，結(jié)合自身資產(chǎn)布局和業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)，嘗試轉(zhuǎn)型為以市政基礎(chǔ)設(shè)施投資、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)投資等為主業(yè)的國有資本投資運(yùn)營公司，促進(jìn)國有資產(chǎn)規(guī)模集聚效應(yīng)，切實增強(qiáng)債務(wù)融資和風(fēng)險化解能力。具體而言，可以考慮以做強(qiáng)做優(yōu)做大國有資本為方向，加大股權(quán)融資、市場化債轉(zhuǎn)股、盤活存量資產(chǎn)、補(bǔ)充資本等方面的改革力度，降低資產(chǎn)負(fù)債率與提高總資產(chǎn)回報率的有機(jī)結(jié)合，增強(qiáng)自身“造血”能力，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。