國外電力市場化改革發(fā)展以及對中國的啟示

黃 會，唐 捷，周海浪，王 松，郭 恒，楊華冰，唐 陽

(國網(wǎng)重慶市電力公司，重慶 400014)

1 前 言

截至2018年初，新一輪的電力市場化改革在交易機制、輸配電價改革、配售電業(yè)務(wù)、市場規(guī)則體系建設(shè)、電力監(jiān)管等方面都取得了重要進展。與此同時，隨著改革的深入，改革在市場壟斷風(fēng)險、能源安全問題、規(guī)范市場秩序、市場法律法規(guī)建設(shè)等方面仍面臨著深層次的挑戰(zhàn)和問題。[1]他山之石，可以攻玉。近20多年，國外多數(shù)國家以不同的思路和路徑陸續(xù)進行了電力市場化改革，已形成了較為完備的電力市場改革路徑和電力市場建設(shè)思路。本文著力研究國外電力市場改革進程，總結(jié)其實踐經(jīng)驗，可以為我國深化電力市場改革提供有益借鑒。

2 國外典型國家電力改革歷程

2.1 美國電力市場改革

美國是最早進行電力市場化實踐的國家。1992年開始的電力體制改革可分為聯(lián)邦電力體制改革和各州電力體制改革。聯(lián)邦政府負責(zé)制定統(tǒng)一的監(jiān)管法規(guī)，做出對市場競爭的強制要求，各州再遵循市場化原則組建電力市場。目前，美國加利福尼亞、新澤西、紐約等23個州和哥倫比亞特區(qū)已經(jīng)實施電力市場化改革，已建立了10余個區(qū)域電力市場，其中新英格蘭(ISO-NE)、紐約(NYISO)、PJM等有組織的區(qū)域電力市場為7家。除少數(shù)州將發(fā)電資產(chǎn)分離，大部分州保持原有的產(chǎn)權(quán)形式，仍然存在大量發(fā)輸配售垂直一體化的電力公司。美國并沒有建立全國統(tǒng)一的電力市場，而是由各州依法自由搭建。

美國的電力工業(yè)改革是以一系列法案的頒布和實施為標(biāo)志進行的。美國電力工業(yè)改革的立法進程如下：

1978年，公共事業(yè)管制政策法案頒布，鼓勵非電力公司發(fā)電廠(NUG)建設(shè)，并授予發(fā)電資格；1992年，美國出臺能源政策法案，規(guī)定所有的電力公司必須提供輸電服務(wù)；1996年，聯(lián)邦能源委員會FERC頒布888號令和889號令，要求電力公司開放輸電網(wǎng)；1999年底FERC頒布2000號令，要求建立區(qū)域輸電組織(RTO)，并規(guī)定了區(qū)域輸電組織的必要職能；2002年FERC以PJM市場模式為基準(zhǔn)在區(qū)域輸電組織(RTO)中推行了標(biāo)準(zhǔn)市場模式(SMD)和輸電服務(wù)規(guī)則，然而許多州對此提出了強烈的意見；2005年7月19日，F(xiàn)REC宣布終止“標(biāo)準(zhǔn)市場及開放輸電服務(wù)有關(guān)建議”的執(zhí)行，鼓勵以自愿方式形成RTO；最近，F(xiàn)ERC批準(zhǔn)了另一種形式的輸電組織，即獨立輸電網(wǎng)協(xié)調(diào)組織(ICT)，ICT僅負責(zé)輸電網(wǎng)的運行，而不負責(zé)電力市場的運行。

2.2 歐洲電力市場改革

1996年和2003年，歐盟分別發(fā)布了電力市場化改革的法令(96法令和03法令)，要求各成員國進行電力市場化改革。隨后，各成員國在歐盟的框架下，根據(jù)本國的國情選擇了不同的市場化改革模式。

英國是最早實行電力市場化改革的國家。1989年，英國對原有中央發(fā)電局資產(chǎn)實施廠網(wǎng)分開和私有化重組，同時建立了競爭市場。其市場主體經(jīng)歷了從各環(huán)節(jié)獨立到發(fā)、配、售電環(huán)節(jié)重新一體化重組的過程。英國電力市場經(jīng)歷了兩次重要的轉(zhuǎn)變，第一次是從全電量競價的強制性競爭市場(POOL)模式向雙邊交易模式為主的(NETA)新交易機制轉(zhuǎn)變，第二次改變是2005年從NETA模式轉(zhuǎn)變?yōu)锽ETTA模式(英國電力交易與輸電制度)，目前已經(jīng)形成了覆蓋英格蘭、威爾士和蘇格蘭的大英國市場，由英國電網(wǎng)公司統(tǒng)一負責(zé)系統(tǒng)調(diào)度交易和平衡市場運營，由包括APX(阿姆斯特丹電力交易所)在內(nèi)的多家電力交易所負責(zé)除雙邊交易外的其他電力交易。

法國于2000年正式開始電力市場化改革，在保持垂直一體化結(jié)構(gòu)不變的情況下，在發(fā)電側(cè)和售電側(cè)引入競爭。目前，法國輸電網(wǎng)由RTE負責(zé)運行，RTE為EDF的全資子公司，經(jīng)營管理獨立于EDF，此外RTE還負責(zé)平衡市場的運行；在發(fā)電環(huán)節(jié)，有5家大型發(fā)電公司，其中EDF的市場份額占90%以上。在市場交易方面，Powernext主要負責(zé)電力期貨交易、日前市場和碳排放交易等。

德國于1998年開始電力市場改革，但是進展緩慢。2004年成立電力市場監(jiān)管部門后，電力市場化改革有所加快。目前，德國有1100多家電力公司，其中四家大型的垂直一體化的電力公司占據(jù)德國發(fā)電市場的80%以及零售市場50%的市場份額，這四家公司分別為E.ON、RWE、Vattenfall和EnBW。德國的輸電網(wǎng)由四家調(diào)度機構(gòu)負責(zé)分區(qū)域調(diào)度運行，分別為EnBW、TenneT、Amprion和50Hertz四家公司；電力期貨交易和日前交易主要由歐洲最大的電力交易所EEX負責(zé)開展。

2.3 日本

日本在改革前由十大垂直一體化的私有電力公司實行區(qū)域壟斷經(jīng)營。1995年，日本首先在發(fā)電側(cè)引入獨立發(fā)電企業(yè)(IPP)參與發(fā)電競爭；2000年，允許電力零售競爭，開放2萬伏、2000千瓦以上大用戶自由選擇供電商；2004年，允許500千瓦用戶自由選擇供電商；2005年，進一步允許50千瓦用戶自由選擇供電商；2008年，日本決定推遲電力售電側(cè)的全面放開，并決定2013年進行重新討論。福島核事故后，日本開始啟動新一輪電力改革。2013年底，日本參議院通過《電氣事業(yè)法》修正案。2014年2月，日本通過新的《電氣事業(yè)法》修正案，提出改革方案第二階段“全面放開零售市場”具體方案。

2.4 澳大利亞市場化歷程

自20世紀90年代開始，澳大利亞政府對垂直一體化公司的發(fā)輸配售四個環(huán)節(jié)進行了結(jié)構(gòu)性拆分，在發(fā)電和售電環(huán)節(jié)首先引入了競爭機制。目前，澳大利亞除北部特區(qū)與西澳大利亞之外，其他各州已形成發(fā)、輸、配、售分開，發(fā)電側(cè)和售電側(cè)競爭、輸配電政府管制、公司化運營的管理體制。澳大利亞發(fā)電環(huán)節(jié)有5大發(fā)電企業(yè)，國家電力市場范圍內(nèi)有5家州輸電公司、3家跨州輸電公司和13家配電公司，售電市場的市場集中度較高，全國范圍內(nèi)有4家規(guī)模較大的售電公司。澳大利亞有兩大電力市場，分別為國家電力市場(NEM)和西澳大利亞電力市場。

2.5 俄羅斯電力市場改革歷程

俄羅斯從20世紀90年代開始電力改革。俄羅斯采取了各環(huán)節(jié)徹底拆分的電力改革模式。2008年7月1日，俄羅斯統(tǒng)一電力公司正式停止運營，并且在發(fā)電、輸電、配電、調(diào)度、交易和檢修等環(huán)節(jié)都成立了獨立股份公司。然而，改革實施的實際效果并不盡如人意。2012年，俄政府決定著手合并輸配電網(wǎng)企業(yè)成立俄羅斯電網(wǎng)公司。2013年6月，俄羅斯電網(wǎng)公司正式成立并運營。目前俄羅斯電力工業(yè)改革還在繼續(xù)中。

3 國外典型國家電力市場化改革啟示

3.1 電力市場化改革出發(fā)點

各國電力市場化改革的一個大的出發(fā)點是打破發(fā)、輸、配、售垂直一體壟斷經(jīng)營的方式，通過在各個電力環(huán)節(jié)引入競爭，建立電力市場，充分發(fā)揮市場資源配置的作用，以提高整個電力行業(yè)的運營效率，便于電力行業(yè)更好地服務(wù)于國家的經(jīng)濟建設(shè)。

1992年以前，美國電力體制采用垂直一體化管理的模式。隨著燃料價格上漲、通貨膨脹，美國很多州電價大規(guī)模上漲，很多用戶認為電力公司的壟斷經(jīng)營導(dǎo)致了電價上漲，公平競爭和無歧視開放輸電網(wǎng)絡(luò)的呼聲日益高漲，美國這才開啟了電力市場化改革之路。歐盟是由歐洲共同體發(fā)展而來的大型區(qū)域經(jīng)濟一體化組織，其電力改革有兩個鮮明特點。一是建立歐洲統(tǒng)一電力市場：1986年簽署了《單一歐洲法案》，并先后于1996年、2003年和2009年頒布了三個電力改革法案，提出推進路線圖和時間表，要求各國開放用戶和市場。[2]2015年歐洲能源聯(lián)盟成立，進一步強調(diào)加快建立完全一體化的內(nèi)部能源市場。二是強調(diào)可再生清潔能源的消納和用能能效。2016年11月，摩洛哥、德國、法國、西班牙、葡萄牙簽訂可再生能源交易路線圖。12月，歐盟委員會提出將原定的2030年能效目標(biāo)由27%提高到30%，并為推動可再生能源消納重新設(shè)計能源市場規(guī)則[1]。

3.2 電力市場化改革路徑

電力市場化改革無非是無歧視開放電力行業(yè)的一個或多個環(huán)節(jié)，引入競爭機制，建立電力市場。然而各個國家的改革路徑各有不同，對電力行業(yè)的開放環(huán)節(jié)的選擇上也存在差異。

美國電改的總體思路是將輸電領(lǐng)域作為自然壟斷的環(huán)節(jié)獨立出來進行管制，開放發(fā)電和配供電零售領(lǐng)域，讓購售雙方享受平等的輸電服務(wù)，同時建立電力批發(fā)市場，促進發(fā)電側(cè)和銷售側(cè)的競爭。[3]日本電力市場早在1995年在發(fā)電側(cè)實施了躉售自由化改革，并于2003年在售電側(cè)確定了零售供電參與條件，開啟售電側(cè)的市場化改革[4]。澳大利亞通過發(fā)電和售電環(huán)節(jié)引入競爭，輸配電環(huán)節(jié)嚴格監(jiān)管，建立統(tǒng)一的電力市場。經(jīng)過多年的演化，澳大利亞與新西蘭的售電公司已從單純的售電價格競爭演變成為服務(wù)競爭。售電公司通過差異化自己的產(chǎn)品和服務(wù)，滿足客戶的個性化需求，從而降低了小規(guī)模售電公司進入市場的壁壘[1]。改革之初，俄羅斯電力市場改革將原有的垂直一體化壟斷結(jié)構(gòu)，徹底拆分為發(fā)電、輸電、配電和售電四個獨立的環(huán)節(jié)[5]。然而各自獨立運作的輸配電網(wǎng)，也因為無法實現(xiàn)較好的經(jīng)濟和運營效益，最終合并成為俄羅斯公司。

3.3 電力市場化改革市場成熟度

一般來說，發(fā)達經(jīng)濟體電力行業(yè)較為成熟，電力市場化改革啟動較早，電力市場化改革的市場成熟度較高。而對于發(fā)展中國家來說，電力行業(yè)還處于大規(guī)模投資和快速發(fā)展進程中，電力市場化改革啟動較晚，電力市場化改革的市場成熟度較低。

經(jīng)過二十多年的探索，美國電力市場形成了比較成熟的市場運行機制，電力批發(fā)市場相對完善。目前，美國大約有10個區(qū)域電力市場。在電力交易機制方面，美國電力交易市場分為兩個系統(tǒng)：雙邊交易市場和RTO運營的競爭性市場。其中RTO交易市場中的能源市場能實現(xiàn)95%的電力交易發(fā)生在日前能源市場，5%的電力交易發(fā)生在實時能源市場。RTO能通過節(jié)點邊際定價處理市場中的輸電阻塞和稀缺性定價處理全系統(tǒng)電力儲備短缺。[3][6]

澳大利亞電力市場化改革大致經(jīng)歷了電力工業(yè)結(jié)構(gòu)性重組、構(gòu)建統(tǒng)一電力市場體系和重新建立電力監(jiān)管體系三個階段。澳大利亞電力市場改革初期就決定建立一個統(tǒng)一的競爭性國家電力市場，并確立了電力工業(yè)結(jié)構(gòu)重組、發(fā)電和售電引入競爭，國有發(fā)電及輸配電資產(chǎn)私有化、促進并擴大區(qū)域互聯(lián)的基本原則。此外，澳大利亞逐步建立統(tǒng)一的電力市場監(jiān)管體系，強化監(jiān)管能力和消費者權(quán)益保護。

3.4 電力市場化改革成效

電力市場化改革的一個主要目的是還原電力的商品屬性，提高市場運行效率和優(yōu)化資源配置。然而事實上，降電價并不是電力市場化改革的目的。通過電力市場化改革，引入競爭機制，建立有序的電力市場，還原電價商品屬性，反映市場信號，而降電價只是市場作用的一個效果。在實際的電力市場化改革中，由于電力市場機制不完善、政府監(jiān)督和調(diào)控不到位、電力交易機制不健全等因素，電價往往不能真實地反映市場的信號。

美國電力改革成就巨大，但是效果不如預(yù)期。美國在用電量較大的州推行售電側(cè)改革，試圖通過零售市場競爭降低零售電價。但是改革州的電價并未比未改革州的電價顯著降低[7]。日本改革進程十分緩慢，電力體制并沒有實質(zhì)性的變革。日本電力市場改革并沒惠及電力消費者，在能源原料價格大幅降低情況下，日本電力零售平均價格只略微降低了2%。俄羅斯將原有一體化壟斷結(jié)構(gòu)徹底拆分，電價未能實現(xiàn)降價預(yù)期，漲幅反而遠超同期通貨膨脹率。

4 對中國電力市場化改革的啟示

4.1 電力市場模式選擇

從國外各國電力市場改革經(jīng)驗來看，各國電力市場改革的出發(fā)點和改革路徑并不是一成不變的，而是與本國經(jīng)濟發(fā)展、電力工業(yè)發(fā)展和需求息息相關(guān)。電力市場建設(shè)是個錯綜復(fù)雜的過程，不能一蹴而就，需要逐步推進、動態(tài)調(diào)整。電力市場改革的模式和路徑必須充分考慮本國經(jīng)濟、政治、發(fā)展階段、電力市場供求等實際因素，種種復(fù)雜性決定了電力市場改革只能是漸進式改革，只能在實踐中不斷調(diào)整和完善[8]。此外，競爭和政府監(jiān)管是實現(xiàn)資源優(yōu)化配置的兩個重要手段。政府要在適當(dāng)?shù)沫h(huán)節(jié)放松電力監(jiān)管，建立競爭性電力市場，通過電力市場配置電力資源。同時，電力市場也應(yīng)該適時發(fā)揮政府的監(jiān)督作用，維護市場秩序，實現(xiàn)公平競爭。目前國際電力市場的基本模式是在發(fā)電側(cè)和售電側(cè)引入競爭，輸電和配電環(huán)節(jié)仍然實行壟斷經(jīng)營。政府在整個電力市場中起著一個立法和監(jiān)督者的角色。

4.2 確立改革核心目標(biāo)

國際電力市場化改革的重點已由打破垂直一體化壟斷模式轉(zhuǎn)變?yōu)榇龠M能源的安全、綠色、高效和可持續(xù)發(fā)展。目前全球電力系統(tǒng)正在發(fā)生顯著變化，可再生能源的比例越來越大，電力供應(yīng)更加清潔化、低碳化，新技術(shù)和商業(yè)模式廣泛應(yīng)用。為更好適應(yīng)這些變化，世界主要國家正在積極調(diào)整電力市場機制，建立健全電力市場體系，促進能源清潔轉(zhuǎn)型和低碳發(fā)展目標(biāo)實現(xiàn)。大力發(fā)展新能源是我國實現(xiàn)能源結(jié)構(gòu)調(diào)整，推動能源生產(chǎn)和消費革命的重要舉措。目前，我國新能源還存在并網(wǎng)消納問題，從世界發(fā)展經(jīng)驗看，通過電力市場改革是各國實現(xiàn)新能源消納的共同選擇。電力市場改革的根本目的是促進電力工業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展，而依托電力市場改革，實現(xiàn)能源結(jié)構(gòu)調(diào)整，推動能源生產(chǎn)和消費革命則是電力市場化改革的核心目標(biāo)。

4.3 建立健全市場監(jiān)督機制

各國電力市場化改革的一個重要原則是充分利用市場產(chǎn)生價格信號。而由于人為操縱等非競爭因素，往往會導(dǎo)致市場價格并不能反映市場供需情況，從而使市場機制失效。在成熟的電力市場中，一個科學(xué)有力的市場監(jiān)管體系是電力市場有效競爭和公平有序運作的重要保障，其職責(zé)是確保市場價格能夠準(zhǔn)確反映市場情況，并且沒有受到任何市場力濫用行為或市場操縱行為的影響。美國建立了包含聯(lián)邦和州兩級的監(jiān)管體系，還設(shè)立了專門提供市場監(jiān)測服務(wù)的第三方機構(gòu)，實時監(jiān)測市場情況，防范操縱行為。歐盟在促進歐洲清潔發(fā)展措施中要求加強國家級能源監(jiān)管機構(gòu)之間的協(xié)作。目前，我國新一輪的電力體制改革、能源監(jiān)管體系重組、行政審批權(quán)下放等均對我國電力市場監(jiān)管提出了新的要求。隨著我國電力市場化改革的不斷深化，迫切需要完善市場監(jiān)督機制，加強電網(wǎng)的無歧視開放，加強發(fā)電和售電各類主體交易秩序，提高市場監(jiān)督能力，加強增量配電業(yè)務(wù)主體的甄選和監(jiān)管，切實保障新電改的有效落地。

5 結(jié) 論

本文梳理了國外典型國家的電力市場化改革的歷程，并對比分析了各個國家電力市場化改革的出發(fā)點、路徑選擇、市場成熟度和改革成效。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合我國電力市場化改革的實際情況，提出國外電力化市場改革在電力市場模式選擇、確立改革核心目標(biāo)和建立健全市場監(jiān)督機制方面對我國電力市場化改革的啟示。