“三權分置”背景下鄭州市農地流轉問題研究

柴海瑞 中共鄭州市委黨校

黨的十九大報告指出：“鞏固和完善農村基本經營制度，深化農村土地制度改革，完善承包地‘三權’分置制度?！?019年中央1號文件《中共中央 國務院關于堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展做好“三農”工作的若干意見》又指出：“完善落實集體所有權、穩(wěn)定農戶承包權、放活土地經營權的法律法規(guī)和政策體系?！蓖恋刂贫纫恢笔俏覈叭r”問題的根本與核心。我國農地制度改革的重要內容就是農地流轉。所謂農地流轉，就是農地經營權（使用權）流轉，是指在土地承包期內，擁有土地承包經營權的農戶把土地經營權轉讓給其他農戶或者經濟組織，保留承包權，轉讓使用權。也就是說農地經營權流轉是在不改變土地所有制基礎上進行的。

農地流轉是鄭州市實現(xiàn)農業(yè)規(guī)模經營、產業(yè)化的重要路徑。鄭州市現(xiàn)轄6區(qū)5市1縣及鄭東新區(qū)、鄭州高新區(qū)、鄭州經開區(qū)、鄭州航空港實驗區(qū)（新鄭綜合保稅區(qū)）。全市總面積7446萬畝，人口972.4萬人，城鎮(zhèn)化率達到71%。2017年，鄭州市土地流轉面積74.6萬畝，占家庭承包耕地總面積338.59萬畝的22.04%。土地流轉主要集中在六個縣（市），流轉面積68.68萬畝，占總流轉面積的92.06%；剩余6個區(qū)及4個開發(fā)區(qū)的流轉面積為5.92萬畝，僅占總流轉面積的7.94%。流轉形式以出租和轉包為主。鄭州市隨著國家中心城市建設的加快推進，如何將農地所有權、承包權、經營權的“三權”分置好，實施好，顯得越來越緊迫和重要。今后鄭州市建設都市生態(tài)農業(yè)，土地需要大力適度規(guī)模經營，必須通過流轉土地經營權來實現(xiàn)。

一、鄭州市農地流轉現(xiàn)實困境審視

近些年來鄭州市在促進農地健康有序流轉方面，對農地流轉合同進行電子備案，建立了流轉信息數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)了對農地流轉合同等的數(shù)字化管理。管理與服務進一步完善。農地流轉以出租和轉包為主要形式；農地流轉主體向農戶與各種中介、服務組織之間的流轉；農地流轉規(guī)模向集中連片發(fā)展；農地流轉經營模式向特色農業(yè)、高效農業(yè)或觀光農業(yè)發(fā)展；農地流轉率由低向高轉變；土地流轉管理與服務逐步走向規(guī)范化、制度化。農地流轉取得了一定的成效。但是鄭州市農地流轉仍然面臨不少的現(xiàn)實困境。

（一）農地流轉農民的主動性不強、積極性不高。一是由于基層干部對農地流轉相關政策理解不深、不透，對相關法規(guī)政策宣傳不到位，使農民對農地流轉認識較為模糊，沒有起到應有的引導作用。二是不健全的農村社會保障體系，農民擔心農地流轉后失去土地經營權，要把土地作為最后的生活保障，不愿意進行農地流轉。三是鄭州市農地流轉推動力是基層政府，其他市場主體參與的積極性不高，造成農戶對農地流轉主動性也不強。

（二）農地流轉市場化程度低、服務不到位。目前，鄭州市農地流轉雖然形成了土地流轉服務體系，但仍然沒有形成統(tǒng)一完善的服務平臺，未形成統(tǒng)一規(guī)范的土地流轉市場。鄭州市縣市和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、辦）雖然都建立了土地流轉服務中心（站），但是很多鄉(xiāng)級服務站缺乏專職人員，大部分為兼職人員，鄉(xiāng)級服務站專職人員配備不足30%等。

（三）農地流轉“非農”情況較為嚴重。對鄭州市農地流轉后土地用途調查顯示，農戶之間小規(guī)模土地流轉，基本上是從事傳統(tǒng)的糧食作物種植。而養(yǎng)殖種植大戶、企業(yè)、合作社之間的流轉，農地的用途一般會發(fā)生變化。如有的將原來種植糧食作物的土地種植花卉、飼養(yǎng)家禽，有的變更為建設用地。造成近些年來農地流轉“非農”比例日益加重。

（四）農地流轉程序不規(guī)范、機制不完善。鄭州市部分農民在農地流轉中存在自發(fā)性和隨意性問題。如有的未簽訂書面合同，相互之間只是私下達成口頭協(xié)議，或者是請他人做擔保簽下書面字據(jù)協(xié)議，內容簡單，不具備法律效應。有的有合同，但條款、程序不規(guī)范，法律效應差。有的存在強制流轉、價格混亂等現(xiàn)象。在農地流轉中，存在無合同流轉、機制不健全、程序不規(guī)范現(xiàn)象。

二、鄭州市農地流轉發(fā)展路徑選擇

針對農地流轉中存在的現(xiàn)實困境，鄭州市今后在推進農地流轉方面要以新發(fā)展理念為引領，把提高發(fā)展質量與效益做為中心，注重改革創(chuàng)新，加大力度，依法依規(guī)有序推進。

（一）加快農業(yè)產業(yè)化發(fā)展，促進農地流轉。針對農民農地流轉的主動性不強、積極性不高問題，一是政府部門對農地流轉法律政策要加大宣傳力度，可以充分利用電視、廣播、網絡等媒介平臺廣泛宣傳土地流轉，使農民充分了解土地流轉政策，打消農戶流轉農地的潛在顧慮，完善服務，監(jiān)督指導農地流轉。二是加快發(fā)展規(guī)模化特色農業(yè)，鼓勵農民積極流轉土地。農業(yè)產業(yè)化、規(guī)模化發(fā)展要因地制宜，可“一村一品”、也可“一縣一業(yè)”，如積極發(fā)展蔬菜大棚、食用菌、中藥材、特色養(yǎng)殖、花卉苗木等產業(yè)。三是要大力發(fā)展現(xiàn)代農產品加工業(yè)，形成農產品加工產業(yè)集群。開辟就業(yè)門路與空間，促進勞動力就業(yè)轉移，從而促進農地流轉。四是建立招商引商機制。培育新型農業(yè)企業(yè)，制定系列優(yōu)惠政策，把有吸引力的經濟實體通過招商引資方式引進從事土地流轉，吸引社會資金加大農業(yè)投資，促進農地流轉。五是積極培育龍頭企業(yè)、創(chuàng)新土地流轉機制等方式鼓勵多類經營主體參與農地流轉。如鼓勵社會能人、工商企業(yè)等帶項目、資金、技術與農民聯(lián)合發(fā)展規(guī)模經營，著重抓好家庭農場等新型農業(yè)經營主體，健全農村產業(yè)融合發(fā)展利益聯(lián)結機制，加快農地流轉。

（二）建構農業(yè)社會化服務體系，提升農地流轉監(jiān)管和服務水平。加強對農地流轉和規(guī)模經營的管理和服務。一是完善基層管理體系。提高鄭州市土地流轉服務中心（站）管理與服務水平，在土地流轉上進一步加強指導。土地流轉服務體系工作人員要切實履行職責，發(fā)揮有效作用，克服農民盲目流轉土地問題。二是開發(fā)建設農地流轉信息服務平臺，推進“互聯(lián)網+農業(yè)”，實施數(shù)字鄉(xiāng)村戰(zhàn)略。農地流轉信息服務平臺實時監(jiān)測土地流轉信息，及時發(fā)布，形成信息共享。三是建立中介服務機構。如建立流轉政策、流轉價格評估等指導機構，為農民流轉土地提供咨詢服務，保證農地的健康流轉。四是做好土地流轉動態(tài)與檔案管理，進一步規(guī)范土地流轉行為。五是建立農地流轉規(guī)范化管理和適度規(guī)模經營情況日常統(tǒng)計制度。對農業(yè)規(guī)模化經營、管理規(guī)范的縣鄉(xiāng)土地流轉服務中心（站）進行獎勵，以提高土地流轉管理與服務水平，六是發(fā)展鄉(xiāng)村新型服務業(yè)。支持供銷、農民合作社等開展土地托管、農技推廣、代耕代種、等農業(yè)生產性服務，加快土地流轉。

（三）加強法律法規(guī)及政策宣傳，提高民眾糧食安全意識。加大糧食安全宣傳力度，增強安全意識，正確引導農地流轉，對鄭州市實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有重要意義。一是對農地流轉的典型代表進行大力宣傳，充分發(fā)揮其示范帶頭作用。使小塊分散的農地向集約化、產業(yè)化、規(guī)?；洜I轉變，使農民由被動向主動流轉轉變，農地流轉實現(xiàn)良性循環(huán)。二是宣傳農地流轉的流程和規(guī)范，使農戶能夠在農地流轉過程中明白農地流轉的流程，規(guī)范行為、維護自己的利益，確保農地規(guī)范流轉。三是宣傳糧食安全的重要性，堅持農地農用、防止非農化，鼓勵與支持流轉的土地用于糧食生產。采取一定措施，解決耕地保護問題。

（四）健全法律法規(guī)，充分保障農民權益。近年來，鄭州市在農地流轉方面，先后制訂了《鄭州市農村土地承包經營權流轉服務體系建設項目實施方案》等文件。但現(xiàn)有的農地流轉法律規(guī)范不健全，需進一步完善有關農地流轉的法律法規(guī)，規(guī)范農地流轉行為。一是進一步健全農地承包責任權流轉制度。二是大力宣傳《物權法》、《農村土地承包法》等法律法規(guī)，真正從農民現(xiàn)實利益出發(fā)，制定切實可行的法律法規(guī)，使農地流轉更加合規(guī)、合理化。三是進一步完善相關法律法規(guī)，在土地流轉中確保農民利益不受侵害，在權利受到侵害時，也能夠依法維護。另外加快修訂物權法等法律法規(guī)?？傊?，要完善落實“三權”分置的法律法規(guī)和政策體系。

（五）完善政府支持保護制度，為農地流轉提供充分的服務。政府要從農民的利益出發(fā)，完善農業(yè)支持保護制度，充分為農地流轉提供服務。一是要營造良好的制度環(huán)境。在農地流轉方面，政府要通過制定政策、引入土地流轉履約保證保險，建立農地流轉風險防范機制等，在農戶與市場連接方面營造一個更加有利的制度環(huán)境，使農地流轉健康有序進行。二是要大力扶持，建立補貼機制。加快構建新型農業(yè)補貼政策體系。金融機構服務“三農”的激勵約束機制加快建立，切實降低“三農”信貸擔保服務門檻，對鄉(xiāng)村振興和脫貧攻堅中長期信貸業(yè)務要鼓勵金融機構加大支持力度。三是完善流轉制度。促進農地規(guī)范有序流轉。農戶參與農地流轉，要簽訂規(guī)范的農地流轉合同，建檔保管，建立穩(wěn)定的流轉機制，避免農地流轉糾紛。四是強化用地保障機制。健全農地流轉規(guī)范管理制度，允許承包土地的經營權擔保融資。五是每年政府要對農民進行職業(yè)技能方面的培訓，加強就業(yè)服務，為就業(yè)開辟廣闊的道路。增加農民非農收入，促進農村勞動力多渠道轉移就業(yè)和增收。

（六）借鑒經驗，積極探索、發(fā)展多種形式的土地流轉。鄭州市要不斷進行經驗總結，創(chuàng)新借鑒一些地方土地流轉模式，加強對土地流轉的指導。一是可借鑒四川省崇州市經驗，探索建立土地股份合作社+農業(yè)職業(yè)經理人+農業(yè)綜合服務“三位一體”的“農業(yè)共營制”新型農業(yè)經營體系。二是可借鑒福州沙縣經驗，探索開展以土地信托流轉為核心的“土地信托——土地整治——集中流轉——規(guī)?；洜I——專業(yè)化生產”新模式。三是可借鑒河南臨穎經驗，按照市場化運營、企業(yè)化運作要求，成立“土地銀行”，把農民和新型農業(yè)經營主體作為服務對象，把開展農民土地“存入”和“貸出”作為主體業(yè)務，同時開展田間作業(yè)、融資、農資代購等生產經營服務?？傊?，要落實扶持小農戶和現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展有機銜接的政策，加快培育各類社會化服務組織。

綜上可見，鄭州市在“三權”分置背景下農地流轉方面面臨一些現(xiàn)實困境，面對困境要改革創(chuàng)新，借鑒經驗，勇于探索農地流轉發(fā)展的對策，促使鄭州市農業(yè)規(guī)模經營、實現(xiàn)農業(yè)產業(yè)化發(fā)展。