新時代我國競技體育改革發(fā)展的法治保障
——基于《體育法》競技體育部分修改思路和內(nèi)容的探討

楊國慶，閆成棟

（1．南京體育學院，江蘇 南京 210014；2．江蘇省運動與健康工程協(xié)同創(chuàng)新中心，江蘇 南京 210014）

黨的十八屆三中全會、四中全會開啟了全面深化改革、全面依法治國的新時代。習近平總書記指出：“體育是社會發(fā)展和人類進步的重要標志，是綜合國力和社會文明程度的重要體現(xiàn)?！币虼?，加快體育強國建設(shè)，構(gòu)成全面建成小康社會，邁向社會主義現(xiàn)代化強國的重要內(nèi)容。強體育需要強競技。新時代競技體育不僅可以為國爭光，也可以為民謀福。黨的十八大以來，以《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè) 促進體育消費的若干意見》和《中國足球改革發(fā)展總體方案》等系列文件出臺為契機，我國競技體育改革邁入新時代。其中，“加快推動修訂《中華人民共和國體育法》（以下簡稱《體育法》），清理和廢除不符合改革要求的法規(guī)和制度”（國務(wù)院,2014）也是文件提示的實施方略?！扼w育法》作為我國首部體育“基本法”，在我國體育法制建設(shè)中是有重要的里程碑意義。但由于歷史局限，我國《體育法》關(guān)于競技體育部分的規(guī)定強調(diào)國家意志和行政管理，對社會主體多元訴求關(guān)注不足，已經(jīng)不能更好地適應(yīng)新時代競技體育改革發(fā)展需要。以法治凝聚改革共識，以法治確立改革方向，以法治鞏固改革成果，以法治推進改革進程，是新時代我國經(jīng)濟社會發(fā)展的一個基本特征。通過法治舉措全面推進競技體育改革發(fā)展，亦是建設(shè)體育強國的必然要求。在這樣的時代背景下，修改《體育法》競技體育部分不僅必要，而且緊迫。

1 重構(gòu)《體育法》競技體育部分的功能定位和立法目的

1.1 為深化競技體育改革提供法律依據(jù)

經(jīng)過改革開放以來40年的快速發(fā)展，我國體育在獲得空前成就的同時，面臨前所未有的發(fā)展問題，中國體育出現(xiàn)發(fā)展悖論（任海 等,2018）。其中，競技運動是我國體育自改革開放以來成績最為輝煌，同時也是問題最多的一個領(lǐng)域（任海,2011）。如何優(yōu)化競技資源配置是始終貫穿競技體育改革發(fā)展的一條主線。從單純的金牌至上觀到弘揚體育精神與以人為本相統(tǒng)一，從適度超前的戰(zhàn)略謀劃到回歸社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，從高度集中的行政管理到法治規(guī)范的多元治理體系，新時代競技體育改革進入攻堅克難的深水區(qū)。為此，黨的十八大以來，我國連續(xù)出臺了《關(guān)于進一步加強競技體育后備人才培養(yǎng)工作的指導(dǎo)意見》《中國足球改革發(fā)展總體方案》《關(guān)于推進體育賽事審批制度改革的若干意見》等多項政策文件。在當前全面深化改革、全面推進依法治國的形勢下，中國的改革顯現(xiàn)出從“政策推動”邁向“法治引領(lǐng)”的歷史趨勢（劉曉紅,2016）。習近平總書記在 2014年 2月中央深改組第二次會議講話中明確提出：“凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在整個改革的過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動作用，加強對相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進改革?！逼浜螅h的十八屆四中全會《關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》再次強調(diào)，“實現(xiàn)立法與改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要”。習總書記關(guān)于法治與改革的重要論述，結(jié)束了新時代立法與改革孰先孰后的爭論，消解了被動等待政策出臺再行推動立法的疑慮，也為加快《體育法》修改提供了行動指南。競技體育是體育改革重點領(lǐng)域之一，《體育法》競技體育部分的修改不僅是對既有改革成果的確認，也是引領(lǐng)和推動競技體育改革深入進行的合法性、權(quán)威性依據(jù)。

1.2 為發(fā)展新型競技體育關(guān)系拓展制度空間

中國特色社會主義進入新時代，競技體育以其豐富的價值內(nèi)涵、多元的文化底蘊、生動的表達形式，在滿足人民日益增長的美好生活需要方面會有更大的作為空間。然而，現(xiàn)行《體育法》競技體育部分的法律條文，過多承載了競技體育專業(yè)化的單一需求，對市場經(jīng)濟體制下競技體育社會化、商業(yè)化趨勢預(yù)見不足，關(guān)注不夠，競技體育改革發(fā)展中出現(xiàn)的新型社會關(guān)系亟待高層立法的確認和調(diào)整。這些新型社會關(guān)系，有的“實踐經(jīng)驗比較成熟”“各方面認識也比較一致”（劉作翔,2018），可在修改《體育法》時將已經(jīng)證明行之有效的規(guī)范文件歸納、完善，及時確認下來。有的雖實踐條件還不成熟，但很可能代表了未來的發(fā)展態(tài)勢，這就需要通過授權(quán)立法，為其預(yù)留發(fā)展空間。修改《體育法》所使用的授權(quán)立法，是指法條授權(quán)，即“立法機關(guān)或其他有權(quán)機關(guān)在其制定的法律法規(guī)中，運用其中某一條款，將某些立法權(quán)授予有關(guān)國家機關(guān)的授權(quán)”（陳伯禮,2000）?！吨腥A人民共和國立法法》第 10條第 1款明確規(guī)定，“授權(quán)決定應(yīng)當明確授權(quán)的目的、事項、范圍、期限以及被授權(quán)機關(guān)實施授權(quán)決定應(yīng)當遵循的原則等”。授權(quán)立法的實質(zhì)是將本應(yīng)由立法機關(guān)行使的立法職權(quán)轉(zhuǎn)移給行政機關(guān)，以增強法律供給。修改《體育法》競技體育部分將面臨更多尚不成熟的改革舉措，與其躊躇不前，不如用好、用足法條授權(quán)，為發(fā)展新型競技體育關(guān)系拓展制度空間。

1.3 為保障運動員權(quán)益確立根本遵循

新中國成立后特別是改革開放以來，我國運動員頑強拼搏、勇攀高峰，在“提高體育運動水平”“為國家爭取榮譽”等方面做出了不可替代的貢獻。但同時，運動員大多從事的是專門挑戰(zhàn)人體運動極限的特殊活動，其運動生涯的高傷病率與高淘汰率、身份轉(zhuǎn)換的必然性、運動訓練與文化學習周期的重疊性等職業(yè)特點為其權(quán)利實現(xiàn)帶來諸多風險（袁永清,2008）。盡管我國持續(xù)頒行了有關(guān)加強運動員文化教育、退役安置、傷殘保障等法規(guī)文件，但由于缺乏保障運動員權(quán)益的總體籌劃和高位階立法，至今成效不大。1995年《體育法》制定之時，我國尚處于社會主義市場經(jīng)濟體制確立之初，面臨“加快現(xiàn)代化建設(shè)步伐”的歷史機遇，社會主導(dǎo)價值是“效率優(yōu)先，兼顧公平”。折射到競技體育領(lǐng)域，則是偏重“國家本位”的立法意圖，施予運動員“為國爭光”的社會責任。經(jīng)過幾十年發(fā)展，中國特色社會主義進入了新時代，人的全面發(fā)展和社會的公平正義彰顯彌足珍貴，運動員的身體健康權(quán)和文化教育權(quán)亦是需要保障的重要內(nèi)容。因此，《體育法》競技體育部分應(yīng)明確以運動員為中心的價值理念，合理平衡育人與奪標的關(guān)系，為充分保障運動員合法權(quán)益確立根本遵循。

2 完善《體育法》競技體育部分的主要內(nèi)容

2.1 關(guān)于競技體育法律條文適用問題

現(xiàn)行《體育法》將競技體育與社會體育、學校體育并列，獨立設(shè)為一章。但其內(nèi)容局限于專業(yè)運動員從事的高水平競技體育。這種章節(jié)安排，實際否定了廣泛存在于社會體育、學校體育中的競技現(xiàn)象。由此引致的法律適用障礙是：競技體育章節(jié)法律條文僅調(diào)整部分高水平競技運動，而社會體育、學校體育、職業(yè)體育中的大量競技活動卻無法可依。如2009年成都市青羊區(qū)人民法院和中級人民法院在審理一起信鴿競翔糾紛案件時，一、二審法院均認定信鴿競翔屬于競技體育活動，依照我國《體育法》規(guī)定，應(yīng)由體育仲裁機構(gòu)負責調(diào)解、仲裁，不屬法院民事訴訟的受案范圍（王鑫,2011）。成都法院的判決在社會上引發(fā)了爭議，有學者專門撰文論證信鴿競翔并非競技體育活動（甘忠榮,2010）?；蛟S正是由于該案受到了媒體和學界的關(guān)注，之后第 6號案轉(zhuǎn)變了看法，認定信鴿運動屬于社會體育范疇而由普通法院行使了管轄權(quán)（姜世波,2015）。同案不同判，其癥結(jié)不在司法，而在立法?！扼w育法》對競技體育的粗放規(guī)定，是引發(fā)法律適用爭議的根本原因。這也是多年困擾《體育法》章節(jié)分類的一個瓶頸問題。此次修法，須著力解決。

經(jīng)過長期探索，我國體育界對競技體育的認識現(xiàn)今已趨于成熟，其理論積淀經(jīng)由法治思維的升華可轉(zhuǎn)化為立法成果。我們認識到，競技體育面向的是所有社會大眾，就活動本身而言，它是需要技能、謀略和運氣，依靠體能進行的競爭性體育活動；在組織層面上，它是制度化的游戲，涉及組織、技術(shù)、符號和教育諸維度；在社會管理的層面上，它是一種社會設(shè)置，參與各方在競技運動中必須遵循一定的秩序；在社會參與層面上，它是一種社會場景，不同的場景，各方參與的程度與方式各有不同（Loy,1969）。競技運動與游戲一脈相承，具有教育、健身、休閑、娛樂等多元功能，可在學校體育、社會體育中廣泛開展。而高水平競技運動僅僅是其中之一種，其受用主體只限于少數(shù)天賦卓越的運動精英（楊文軒 等,2004）。質(zhì)言之，競技體育是以競賽為基本形式，以取勝為基本目標的體育運動方式。其與以健康、娛樂為表征的社會體育，以教化、培育為目的的學校體育既不是并列關(guān)系，也不是互斥關(guān)系，而是兼容關(guān)系。社會體育、學校體育完全可以運用競技運動方式達至自身運行效果。至于以政府為主導(dǎo)的專業(yè)性體育活動和以市場為主導(dǎo)的職業(yè)性體育活動，雖各有其獨特運行規(guī)律，但均具有追求高水平運動成績之共性特質(zhì)，故皆奉競技運動方式為圭臬，與競技體育須臾不可分割。

據(jù)此，筆者認為，此次修法，宜將體現(xiàn)競技體育一般規(guī)律的法律條文提升至總則部分，而將競技體育章節(jié)限縮解釋為專業(yè)運動員從事的高水平競技運動。例如，《體育法》第 33條關(guān)于“體育競賽實行公平競爭的原則”“在體育運動中嚴禁使用禁用的藥物和方法”，以及考慮增加的“體育競賽參加者有保障比賽真實的義務(wù)”等規(guī)定，因可普遍適用于任何競技運動，故應(yīng)該納入總則部分。而第 24條“鼓勵運動員提高體育運動技術(shù)水平，在體育競賽中創(chuàng)造優(yōu)異成績，為國家爭取榮譽”等規(guī)定，因特別適用于專業(yè)運動員，故保留在競技體育章節(jié)。至于職業(yè)體育，因其關(guān)乎社會主義市場經(jīng)濟條件下體育發(fā)展方式轉(zhuǎn)型，牽涉利益主體廣泛。不僅涉及競技體育，還緊密關(guān)聯(lián)于體育產(chǎn)業(yè)、社會體育、學校體育改革發(fā)展問題。當前我國正在進行以足球改革為突破口的部分運動項目職業(yè)化變革。在這樣的時代背景下，建議修改《體育法》時以法條授權(quán)方式明確授權(quán)國務(wù)院根據(jù)職業(yè)體育改革發(fā)展需要，適時制定專門、統(tǒng)一的《職業(yè)體育條例》，全面調(diào)整各類職業(yè)體育社會關(guān)系。如此，經(jīng)過這樣的法律邏輯梳理和內(nèi)容體例安排，再審理類似信鴿競翔案件，法院便不會糾結(jié)于社會體育還是競技體育的屬性判定。凡運用競技運動方式的體育活動，除有特別規(guī)定者，均可適用競技體育一般性條文?！扼w育法》的普適性、融貫性和權(quán)威性得以更好地確立。

2.2 關(guān)于競技體育行政管理體制問題

長期以來，我國競技體育發(fā)展實行的是政府主導(dǎo)下以行政干預(yù)為主的舉國體制?，F(xiàn)行《體育法》競技體育章節(jié)共計11條，其中直接明確國家責任的條文達5條，國家詞匯出現(xiàn)數(shù)量居各分章之冠。這是高度集中的競技體育管理體制在立法上的反映，已經(jīng)滯后于新時代社會主義市場經(jīng)濟條件下競技體育自身發(fā)展要求，更與黨的十八屆三中全會明確提出的“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這一全面深化改革總目標不相適應(yīng)。

轉(zhuǎn)變政府職能是深化競技體育管理體制改革，實現(xiàn)競技體育治理現(xiàn)代化的核心和關(guān)鍵。國家一切權(quán)力屬于人民原則決定政府職能來自于人民授權(quán)和憲法列舉。政府管理競技體育職能必須遵循“法無授權(quán)不可為”的憲法原則。

我國憲法涉及體育的條款共計 5處，這是《體育法》明確政府權(quán)力介入競技體育廣度和深度的上位法。現(xiàn)行憲法“總綱”第 21條第 2款規(guī)定，“國家發(fā)展體育事業(yè)，開展群眾性的體育活動，增強人民體質(zhì)”；“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”一章第 47條規(guī)定，“中華人民共和國公民有進行科學研究、文學藝術(shù)創(chuàng)作和其他文化活動的自由”；“國家機構(gòu)”一章第89條、107條、第119條分別規(guī)定了國務(wù)院和地方各級人民政府行使領(lǐng)導(dǎo)和管理體育工作的職權(quán)。5個條文邏輯嚴密：“總綱”明確了國家履行發(fā)展體育事業(yè)職能的根本目的是“增強人民體質(zhì)”，核心開展領(lǐng)域是“群眾性的體育活動”（肖永平 等,2018）。這就從根本導(dǎo)向上限定了國務(wù)院和地方各級人民政府領(lǐng)導(dǎo)和管理競技體育工作職權(quán)的目的和范圍。由此分析，我國憲法并未列舉政府為“提高體育運動水平”而“促進競技體育發(fā)展”的權(quán)力清單，現(xiàn)行《體育法》關(guān)于國家介入競技體育的職能設(shè)計缺少憲法依據(jù)。修改《體育法》，應(yīng)重構(gòu)政府干預(yù)競技體育的目的和范圍，回應(yīng)憲法第 47條所確立的公民基本權(quán)利內(nèi)容，明確政府具有保障公民依法自由開展競技體育活動的職權(quán)。由目的導(dǎo)向邁進權(quán)利保障，修改后的《體育法》才會順應(yīng)轉(zhuǎn)變政府管理職能的新時代需要，也最終回歸和統(tǒng)一到依憲治國的高度。據(jù)此，《體育法》可以清晰厘定政府干預(yù)競技體育的行為邊界和責任內(nèi)容，將政府權(quán)力從辦理競技體育諸事務(wù)中解放出來，而專注于為保障公民自由開展競技體育活動做好宏觀調(diào)控、公共服務(wù)和秩序維護。

2.3 關(guān)于競技體育行業(yè)自治問題

實現(xiàn)競技體育治理現(xiàn)代化不僅需要依法克制政府權(quán)力，還亟待以完善的行業(yè)自治權(quán)補足行政權(quán)力引退留下的治理真空?，F(xiàn)行《體育法》賦予全國性單項體育協(xié)會注冊管理本項目運動員、負責管理本項目全國單項體育競賽等權(quán)力。但是長期以來我國競技體育領(lǐng)域單項體育協(xié)會自治權(quán)難以有效發(fā)揮。在此境況下，又疊加了當前單項體育協(xié)會改革中日益凸顯的運動項目行業(yè)管理權(quán)規(guī)范化等新問題。修改《體育法》應(yīng)予高度重視。

1．《體育法》應(yīng)該進一步明確對體育單項協(xié)會的授權(quán)性質(zhì)。在2002年發(fā)生的“長春亞泰訴中國足協(xié)”一案中，長春亞泰足球俱樂部認為中國足協(xié)對其進行的“取消升入甲 A資格，取消引進國內(nèi)球員資格”等處罰超出了《中國足球協(xié)會章程》《中國足球協(xié)會比賽違規(guī)違紀處罰辦法》等規(guī)定，因而不屬于行業(yè)自治性的紀律處罰。并援引《體育法》第31條第3款“全國單項體育競賽由該項運動的全國性協(xié)會負責管理”之規(guī)定，認定中國足協(xié)是“法律、法規(guī)授權(quán)的組織”，屬于擁有國家行政管理權(quán)的行政主體，故提起了行政訴訟。圍繞本案足協(xié)行使管理權(quán)的法律性質(zhì)，北京市中、高兩級法院與部分行政法學專家產(chǎn)生了明顯分歧。法院堅持裁定本案不符合行政訴訟法規(guī)定的受理條件，而包括應(yīng)松年、馬懷德等在內(nèi)的多位著名行政法學家則力主中國足協(xié)在本案中是《體育法》授權(quán)的組織，具有行政訴訟主體資格（新浪體育,2002）。《體育法》第 31條對“管理”用詞的模糊性直接導(dǎo)致了案件審理結(jié)果的巨大爭議性?！肮芾怼焙x豐富，既可以是私人管理，也可以是公共管理；既可以解讀為行政管理，也可以解讀為行業(yè)管理。概念的開放性為單項協(xié)會行使權(quán)力提供了足夠的回旋余地和解釋空間。這不利于按照“政事分開、管辦分離”原則理順政府與協(xié)會的關(guān)系，也容易庇佑單項協(xié)會濫用行政權(quán)力謀取不當利益。因此，建議修改《體育法》31條為“全國單項體育競賽由該項運動的全國性協(xié)會負責行業(yè)管理。法律、法規(guī)授予其行政管理權(quán)的從其規(guī)定?！?/p>

2．《體育法》應(yīng)該增加對體育單項協(xié)會參與市場經(jīng)營行為的法律規(guī)制。在2015年最高人民法院審結(jié)的廣東粵超體育發(fā)展股份有限公司與廣東省足球協(xié)會、廣州珠超聯(lián)賽體育經(jīng)營管理有限公司壟斷糾紛再審一案中，最高人民法院在體育單項協(xié)會的主體身份認定上有兩點突破：一是確認“廣東省足協(xié)具有與足球運動、足球競賽有關(guān)的特定范圍和事項的公共事務(wù)管理性質(zhì)的職能”；二是認為“廣東省足協(xié)不僅系市場經(jīng)營者，還具有一定的足球公共事務(wù)管理職能，且與擔負著一定行政管理職能的廣東省足管中心系‘一套人馬，兩塊牌子’，形成了在整個足球賽事市場的強大影響力”，故認定其在5人制足球聯(lián)賽的組織市場中具有支配地位（劉貴祥,2016）。最高法判決體現(xiàn)了國家最高審判機關(guān)對體育單項協(xié)會改革方向的基本判斷，修改《體育法》應(yīng)考慮吸收司法審判經(jīng)驗，明確體育單項協(xié)會參與市場經(jīng)營的范圍、方式和“負面清單”，防止單項協(xié)會利用其特定的公共事務(wù)管理職能和相關(guān)市場支配地位與其他市場主體不公平競爭，損害體育競賽秩序。

3．《體育法》應(yīng)該積極推動體育單項協(xié)會等自治組織內(nèi)部治理的法治化。競技體育具有高度自治性特點，體育單項協(xié)會對其成員往往具有優(yōu)勢地位，其制定的章程規(guī)則對所屬成員具有很強約束力。在美國等西方傳統(tǒng)體育強國，保護協(xié)會成員基本權(quán)益的一個重要方式是司法審查。美國法院一般尊重自治組織適用章程對成員所做出的內(nèi)部決定，一般不輕易對私人社會團體事務(wù)及其內(nèi)部行為進行司法審查。但這并不代表其在任何情況下都無所作為。在一系列針對自治組織的案件中，美國法院形成了多種理論用以解釋其審查公益機構(gòu)行為的合理性（戚建剛,2003）。美國法院的司法審查對推動體育單項協(xié)會法治化起到了不可替代的作用。我國沒有美國意義上的司法審查制度，符合我國國情的合憲性審查工作也正在推進之中。通過修改《體育法》，明確體育自治組織對其成員應(yīng)該履行的基本義務(wù)，如尊重人權(quán)的義務(wù)，平等保護的義務(wù)，信息披露的義務(wù)等，是依法適度干預(yù)體育組織自治行為，規(guī)范和引導(dǎo)其在國家基本法治框架下實現(xiàn)組織、人事、財務(wù)等全面善治的必要方式。

2.4 關(guān)于專業(yè)運動員從事高水平競技運動問題

在我國，體制內(nèi)專業(yè)運動員是“為國爭光”“為省爭光”的主導(dǎo)力量，以“三級訓練網(wǎng)”為主干的訓練體系和以“全運會—奧運會”戰(zhàn)略為樞紐的競賽體系在培養(yǎng)了眾多優(yōu)秀運動員。修改《體育法》，應(yīng)堅持“以運動員為中心”的價值取向。

1．《體育法》應(yīng)明確在役運動員的法律身份。根據(jù)2007年國家體育總局聯(lián)合教育部、公安部和財政部頒行的《運動員聘用暫行辦法》，符合條件的運動員實行聘用制，“按照事業(yè)單位公開招聘人員有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”。據(jù)此，運動員被界分為事業(yè)單位公職人員和其他人員。前者與所屬運動隊形成人事關(guān)系，后者與運動隊之間可確定為勞動關(guān)系。同樣參加訓練和競賽，因身份性質(zhì)不同，享有的福利待遇、權(quán)利義務(wù)迥然有異。有限的體制內(nèi)身份是運動員競逐的稀缺資源，并成為行政壟斷性權(quán)力落實到運動訓練領(lǐng)域的重要抓手。身份的束縛既阻礙了體制內(nèi)運動員的自由流動，也壅塞了社會力量參與運動員培養(yǎng)的可行路徑。這與新時代適應(yīng)市場經(jīng)濟體制的運動員培養(yǎng)方式多元化改革趨勢相悖，也與當前分類推進事業(yè)單位改革精神不符。根據(jù)2011年《中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》，各級運動隊能否作為從事公益服務(wù)的事業(yè)單位繼續(xù)保留在事業(yè)單位序列是需要研討的問題。修改《體育法》應(yīng)正視這一情勢，順應(yīng)改革方向，賦予在役運動員平等的法律身份。這種身份上的平等可逐步消除不同渠道培養(yǎng)運動員之間的權(quán)利義務(wù)差異，化解行政性權(quán)力在運動員培養(yǎng)中的壟斷地位，從而為吸引、吸納更多市場主體和社會主體自由、自愿參與到運動員業(yè)余訓練培養(yǎng)體系之中提供開放、兼容的制度環(huán)境。

2．《體育法》應(yīng)進一步規(guī)范運動員選拔行為?，F(xiàn)行《體育法》規(guī)定“國內(nèi)、國際重大體育競賽的運動員和運動隊，應(yīng)當按照公平、擇優(yōu)的原則選拔和組建?！钡摋l文失之寬泛，缺少選拔主體、選拔程序的明確指引。其關(guān)于“具體辦法由國務(wù)院體育行政部門規(guī)定”之授權(quán)條款也已滯后于《立法法》相關(guān)規(guī)定。為堅決杜絕“運動員裁判員選拔選派不公開、不透明，尋租現(xiàn)象較為嚴重的問題”，國家體育總局一個重要的整改措施就是“研究制定了《國家隊運動員、教練員選拔與監(jiān)督工作管理規(guī)定》，對運動員、教練員選拔與監(jiān)督工作各個環(huán)節(jié)提出了具體剛性的明確要求”（中共國家體育總局黨組,2015），并作為“各項目中心要充分發(fā)揮單項體育協(xié)會的作用……充分發(fā)揮教練員委員會對選拔工作的建議、評估和監(jiān)督作用”等規(guī)定，要求“各項目中心需按本規(guī)定的要求制定國家隊運動員、教練員選拔以及參加國際綜合和單項性重要體育賽事選拔工作的實施細則，并報體育總局備案”（中共國家體育總局黨組,2015）。這在某種程序上達到了“選拔公開透明、減少自由裁量權(quán)”的目的。但從深化體育社團改革，促進善治的治本要求看，選拔程序仍需在《優(yōu)育法》中予以明確。因此，修改后的《體育法》應(yīng)明確單項協(xié)會等體育組織在運動員選拔中的自治權(quán)，并授權(quán)國務(wù)院以制定“負面清單”、績效考核標準等方式對該自治權(quán)予以規(guī)范和引導(dǎo)。

3．《體育法》應(yīng)完備專業(yè)運動員權(quán)利保障制度。專業(yè)運動員權(quán)利保障是長期困擾我國競技體育發(fā)展改革的難點問題。為此，我國出臺了大量規(guī)范性文件，其內(nèi)容主要集中于勞動與社會保障權(quán)、受教育權(quán)、健康權(quán)等方面，基本反映了當前我國專業(yè)運動員權(quán)利保障的現(xiàn)實訴求。但其保障手段多呈現(xiàn)“碎片化”而非系統(tǒng)化，保障方式多依賴政策而非法律，這導(dǎo)致其實效性不足，操作性不強。這方面，法國從運動員基礎(chǔ)訓練開始、到青少年運動員，到“希望” 運動員，到“成熟”運動員，到“杰出”運動員，最后到退役運動員，政府根據(jù)運動員各階段的具體情況，全方位地為運動員提供文化教育、職業(yè)培訓、就業(yè)指導(dǎo)、福利保險、生活資助等方面保障的經(jīng)驗值得我國體育立法借鑒（王芬 等,2012）。修改《體育法》，建議按照綜合保障的思路全面規(guī)定專業(yè)運動員應(yīng)當享有的主要法定權(quán)利：一是明確國家對運動員健康權(quán)的加強保護。超強度的訓練、高壓力的競賽，會使運動員身體和精神健康處于遠勝常人的巨大風險之中。不僅要預(yù)防和糾正訓練、競賽中侵害運動員健康利益的違法行為，還要明確國家的給付義務(wù)，傾斜保護、加強保護，才能讓運動員與普通公民一樣均等享有健康權(quán)這一基本社會福祉；二是規(guī)定運動員平等擁有受教育的權(quán)利和義務(wù)。接受義務(wù)教育，不僅是公民權(quán)利，也是基本義務(wù)。運動員本人、所屬訓練單位、學校及其監(jiān)護人均不得為追求競技成績而降低對未成年運動員義務(wù)教育內(nèi)容的要求。國家有義務(wù)為運動員提供平等的受教育條件，并積極防御各種侵犯運動員受教育權(quán)的不當行為；三是強調(diào)運動員勞動與社會保障權(quán)實現(xiàn)的特殊性。運動員在訓練競賽中容易發(fā)生意外傷害，現(xiàn)行工傷保險制度捉襟見肘，難以彌補專業(yè)運動員因工負傷的實際損失。同時，運動員運動生涯短暫，必然面臨職業(yè)轉(zhuǎn)換和再就業(yè)問題，以獨立人格回歸社會、融入社會，是運動員社會保障權(quán)充分實現(xiàn)的根本方略。這些需要專門規(guī)范的事宜應(yīng)由《體育法》明確其適用的特殊性，并授權(quán)國務(wù)院配套制定具體辦法。

2.5 關(guān)于興奮劑依法治理問題

興奮劑是長期蟄伏在競技運動中的幽靈。興奮劑違規(guī)行為對比賽公平、運動員健康和體育精神會造成不可逆轉(zhuǎn)的危害。我國政府一貫高度重視體育運動中的反興奮劑工作。早在1995年的《體育法》中就明確規(guī)定“在體育運動中嚴禁使用禁用的藥物和方法”。2006年我國即簽署了聯(lián)合國教科文組織2005年通過的《反對在體育運動中使用興奮劑國際公約》（以下簡稱《公約》），向世界莊嚴承諾了中國在反興奮劑中應(yīng)承擔的職責和義務(wù)。當前，隨著興奮劑施用領(lǐng)域的擴散和興奮劑濫用形態(tài)的多樣，我國現(xiàn)行《體育法》相關(guān)規(guī)定已經(jīng)不能很好地適應(yīng)新時代反興奮劑工作需要，應(yīng)予修改完善。

1．《體育法》有關(guān)反興奮劑條款應(yīng)按學界對于競技體育內(nèi)涵的新認知確定其適用范圍，將反興奮劑工作全面推進至包括學校體育、社會體育在內(nèi)的所有競技活動領(lǐng)域?，F(xiàn)行《體育法》涉及興奮劑的條文僅兩處，分別是競技體育章第33條第2款的宣示性規(guī)定和法律責任章第48條的紀律處罰與行政處分內(nèi)容。這實際上是把興奮劑法律治理范圍局限在了體育系統(tǒng)舉辦的體育比賽之上。而在其外，也新生諸多亟待依法規(guī)制的情形。如各級各類升學體育考試中，青少年學生為獲得理想的體育成績，不惜鋌而走險，濫用興奮劑現(xiàn)象突出。再如商業(yè)性、群眾性體育賽事審批取消后，越來越多的企業(yè)和社會組織可以相對自由的舉辦馬拉松等體育賽事活動，其對業(yè)余運動員濫用興奮劑行為多采取放任態(tài)度，很少自覺開展興奮劑檢測。這些發(fā)生在學校體育、社會體育中的興奮劑違規(guī)行為，超越了體育社會團體行業(yè)自治權(quán)管理范圍，現(xiàn)行《體育法》又缺少監(jiān)管主體、法律后果等規(guī)定，面臨日益蔓延之勢。因此，修改后的《體育法》應(yīng)擴大調(diào)整范圍，在總則中明確國務(wù)院體育主管部門及其他相關(guān)部門依法管理興奮劑工作的行政職責，并在法律責任一章中，增加規(guī)定對興奮劑違規(guī)行為的行政處罰內(nèi)容，完善興奮劑治理法律責任體系，彌補監(jiān)管真空。當然，鑒于興奮劑濫用危害性以及查處方式、查處難度等方面的不同，在具體處罰力度上，可以在社會體育、學校體育與專業(yè)性體育活動、職業(yè)性體育活動之間做適當區(qū)分，體現(xiàn)過責罰相適應(yīng)原則。

2．《體育法》應(yīng)增加有關(guān)興奮劑社會問題的行政執(zhí)法力度?！妒澜绶磁d奮劑條例》以及我國《反興奮劑條例》《反興奮劑管理辦法》《體育運動中興奮劑管制通則》等規(guī)范性文件從不同層面規(guī)定了對運動員及其輔助人員、管理單位以及相關(guān)生產(chǎn)、銷售主體的興奮劑檢查、監(jiān)管和檢測制度。這些規(guī)定對查處運動員身體內(nèi)是否含有興奮劑禁用物質(zhì)具有成效。但受到檢查權(quán)行使方式和行使范圍的限制，反興奮劑機構(gòu)、食品藥品監(jiān)督管理部門等對于社會上廣泛存在的尚未進入運動員身體內(nèi)的興奮劑控制問題則力所不逮。因此，《體育法》修改時應(yīng)增加有關(guān)興奮劑社會問題的行政執(zhí)法力度。具體做法是：借鑒《中華人民共和國治安管理處罰法》關(guān)于毒品管理的立法經(jīng)驗，將非法買賣、運輸、攜帶、持有興奮劑，組織、強迫、欺騙、教唆、協(xié)助使用興奮劑等行為定性為妨礙社會管理的治安違法行為，從而將公安機關(guān)的行政檢查權(quán)、行政處罰權(quán)導(dǎo)入反興奮劑領(lǐng)域，以有效落實反興奮劑“三嚴”方針。

3．《體育法》涉興奮劑條款的設(shè)計應(yīng)體現(xiàn)原則性與操作性相結(jié)合?，F(xiàn)行《體育法》僅有“在體育運動中使用禁用的藥物和方法”的抽象描述，而就其具體內(nèi)容，尚缺少類型化規(guī)定。這不利于《體育法》作為體育基本法在反興奮實踐中的有效實施。建議修改《體育法》時，充分吸納《公約》等國際文件以及國務(wù)院《反興奮劑條例》等下位法中有關(guān)興奮劑違法行為的內(nèi)容，提煉、歸納出具有可操作性、可指引性的具體類型，典型列舉諸如“在運動員體內(nèi)采集的樣品中發(fā)現(xiàn)禁用物質(zhì)或其代謝物、標記物”“無正當理由拒絕或變相拒絕樣品采集”“非法生產(chǎn)、銷售、進出口禁用物質(zhì)”等為使用禁用藥物和方法的興奮劑違法行為。另外，考慮到現(xiàn)行《體育法》對興奮劑違法行為犯罪與刑事責任問題的規(guī)定付之闕如。為便于援引銜接刑法相關(guān)規(guī)定，建議在修改《體育法》時原則性規(guī)定：從事興奮劑違法行為，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。這里的構(gòu)成犯罪，并非是要創(chuàng)設(shè)獨立的興奮劑犯罪罪名。雖然，近年來國內(nèi)有關(guān)設(shè)立新的興奮劑犯罪罪名呼聲日高，但綜合考慮國內(nèi)刑事立法與司法實際，我國畢竟與已經(jīng)設(shè)立獨立興奮劑犯罪罪名的意大利、丹麥、法國等國有別。以上國家刑法“嚴而不厲”，罪名多但處罰輕緩。我國刑法厲而不嚴，罪名少但處罰重（王楨,2018）。動輒增加罪名，罰如不當其過，不利人權(quán)保障與社會正義。因此，比較可行的辦法是在《體育法》中進行原則性規(guī)定，同時以司法解釋方式將若干既有罪名如危害藥品安全犯罪等適用于相對應(yīng)的具有嚴重社會危害性的興奮劑違法行為。

3 修改《體育法》競技體育部分的基本舉措

3.1 堅持統(tǒng)合立法，確保規(guī)范協(xié)調(diào)一致

《體育法》是僅次于《憲法》的調(diào)整各類體育社會關(guān)系的體育基本法。其中有關(guān)競技體育的條款應(yīng)通盤籌劃，統(tǒng)合立法，整合為內(nèi)容全面、協(xié)調(diào)一致，具有統(tǒng)領(lǐng)作用的競技體育法律規(guī)范體系。為此，我們建議修改后《體育法》中的競技體育法律規(guī)范在整體結(jié)構(gòu)上采用“總則—高水平競技體育—法律責任”的基本架構(gòu)。在總則部分，統(tǒng)一規(guī)定體現(xiàn)競技體育一般規(guī)律、具有普遍適用性的條款，如公平競爭、真實比賽、反興奮劑規(guī)則等。在專門章節(jié)，明確規(guī)定具有競技體育特殊性、專門適用性的條款，主要是與高水平競技運動相關(guān)的體育行政管理體制、體育單項協(xié)會管理權(quán)、專業(yè)運動員權(quán)利保障等事宜。在法律責任部分，則全面設(shè)定違反競技體育義務(wù)性規(guī)范和禁止性規(guī)范所產(chǎn)生的法律后果，體現(xiàn)《體育法》的剛性和實操性。

3.2 堅持民主立法，廣泛吸納社情民意

競技體育法律條款的修改，涉及多元主體的利益和意志。既要促進國家和社會公共利益的實現(xiàn)，又要考慮運動員和教練員個體權(quán)利的保障；既要維護國家法治的統(tǒng)一，又要尊重體育行業(yè)自治權(quán)的運行。其實質(zhì)是各種利益關(guān)系的再分配、再協(xié)調(diào)，是對現(xiàn)有利益格局的突破和新的利益格局的重塑。在類如《體育法》這樣的領(lǐng)域法修改過程中，要特別防止兩種極端情形：一是“國家權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化、部門利益法制化”現(xiàn)象（高凜,2013）；二是社會弱勢群體的聲音難以順暢表達問題。因此，修法應(yīng)多方征求競技體育系統(tǒng)內(nèi)外人士的意見建議，廣泛吸納社情民意，通過民主商談、溝通博弈，增進基本共識，尋找最大公約數(shù)。我國《立法法》規(guī)定：“立法應(yīng)當體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚社會主義民主，堅持立法公開，保障人民通過多種途徑參與立法活動?！边@是新時代民主立法的基本要求。修改《體育法》，應(yīng)在各個環(huán)節(jié)貫徹民主立法原則，確保立法為民。

3.3 堅持科學立法，認真研究競技規(guī)律

競技體育既遵循一般社會活動的共性規(guī)則，又具有自身獨特的運行機理和與時俱進的特點。修改相關(guān)法律條款，應(yīng)充分理解和尊重這些規(guī)律和特點，如高科技時代背景下運動員成材規(guī)律、體育訓練競賽一般規(guī)律等。這就要求修法時首先要深入運動訓練和體育競賽場景進行實地調(diào)研，發(fā)現(xiàn)修法要解決的焦點問題和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。習近平總書記曾明確指出:“人民群眾對立法的期盼，已經(jīng)不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實際問題?！逼浯?，要針對現(xiàn)實問題精選修法事項。立法資源總是有限的，以法治方式解決體育發(fā)展改革問題也有輕重緩急之別，不可能一蹴而就。修改《體育法》，應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展改革進程、競技體育時代需要、立法條件成熟狀況等要素權(quán)衡比較，做出科學優(yōu)選與合理摒除。最后，還要對選定的立法項目進行充分的前期論證和評估。避免經(jīng)驗立法、工程立法、政績立法、封閉立法和主觀立法的侵擾（關(guān)保英, 2007），保障立法質(zhì)量。

3.4 堅持開放立法，全面接軌國際趨勢

經(jīng)濟的全球化發(fā)展帶動了世界各領(lǐng)域的廣泛交流與合作，催生了對全球治理和法律全球化的內(nèi)在訴求。競技體育本身就具有濃厚的全球化特點，國際奧委會、國際單項體育協(xié)會制定的章程、規(guī)則及其價值理念，隨著運動項目的全球推廣波及世界。在這樣的背景下，我們一定站在這樣一個時代和歷史的高度上，以更加充分的開放心態(tài)和國際視野，深入研究當前世界體育法治的發(fā)展動態(tài)，認真吸收借鑒各國和全球化浪潮中體育法治的創(chuàng)新經(jīng)驗，切實使我們所修改的《體育法》能夠適應(yīng)和協(xié)調(diào)與國際體育法治發(fā)展趨勢的關(guān)系，融入并體現(xiàn)現(xiàn)代法治的先進理念和豐富成果（于善旭,2011）。當前我國競技體育，需要在管理體制、運動員培養(yǎng)選拔機制、體育競賽規(guī)制等方面做出符合體育國際化發(fā)展態(tài)勢的變革。修改《體育法》，應(yīng)體現(xiàn)這一時代要求，放眼域外，接軌國際。

4 結(jié)語

競技體育是當代體育的核心部分，它以比賽為基本形式，具有多種社會功能，與社會有廣泛的結(jié)合面，從而產(chǎn)生多方面的效益。建設(shè)體育強國，全面建成小康社會，需要競技體育進一步深化改革、加快發(fā)展。新時代改革與發(fā)展，離不開法治的有力保障?！吨腥A人民共和國體育法》作為全面調(diào)整我國體育社會關(guān)系的基本法，在依法治體、依法推進競技體育改革發(fā)展中發(fā)揮著無以代之的作用。“世易時移，變法宜矣”。全面修改包括競技體育部分在內(nèi)的《體育法》，是在體育領(lǐng)域貫徹落實全面深化改革、全面依法治國戰(zhàn)略舉措的時代強音?！胺钚袆t國治，法令弛則國亂?！币徊拷承男薷?、與時俱進的《體育法》定能成為實現(xiàn)體育善治、再續(xù)競技運動新篇章的國之重器。

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