調(diào)解助力環(huán)境糾紛解決

陳彥鴻 劉嘉

當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，社會(huì)結(jié)構(gòu)的變動(dòng)和利益關(guān)系的調(diào)整使各種矛盾凸現(xiàn)，特別是在一些行業(yè)專業(yè)領(lǐng)域呈易發(fā)多發(fā)態(tài)勢。生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域也不例外，隨著社會(huì)公眾環(huán)境保護(hù)維權(quán)意識不斷增強(qiáng)，行業(yè)內(nèi)的民事糾紛已成為當(dāng)今六大熱點(diǎn)社會(huì)矛盾之一。

因污染排放、生態(tài)損害引發(fā)的矛盾糾紛和群體性上訪事件頻繁發(fā)生，環(huán)境公益訴訟、民事私益訴訟以及生態(tài)環(huán)境行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解案的發(fā)生率也隨之上升。而發(fā)生在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的民事糾紛和矛盾，往往帶有明顯的行業(yè)性、專業(yè)性特征，其適用生態(tài)環(huán)境的法律法規(guī)數(shù)量繁多，加之行政規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)、司法解釋也在不斷更新，因此借助行業(yè)、專業(yè)的力量，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境法律服務(wù)，進(jìn)一步完善矛盾糾紛多元化調(diào)解機(jī)制勢在必行。

生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域需要多元化解機(jī)制

生態(tài)環(huán)境部歷月發(fā)布的全國環(huán)保舉報(bào)投訴辦理情況顯示，廣東省舉報(bào)投訴量一直居全國之首?？梢?，廣東省在經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展中，環(huán)境污染的歷史積累和發(fā)展中的環(huán)境負(fù)荷重壓尚未緩解，而人民群眾對美好環(huán)境質(zhì)量的需求和期盼，以及公眾維護(hù)環(huán)境權(quán)益的意識，卻日益劇增。

越來越多的環(huán)境糾紛被訴至法院，通過環(huán)境刑事訴訟、民事公益訴訟、民事私益訴訟等司法途徑來謀求解決。各類環(huán)境訴訟案件不僅數(shù)量與日俱增，且占用了大量的司法資源，法院與檢察院的負(fù)擔(dān)日益加重。而且涉及環(huán)境類的矛盾糾紛行業(yè)特征明顯，專業(yè)性很強(qiáng)，對糾紛原因的查明、因果關(guān)系的確定以及舉證、損害評估鑒定都有一定的難度，推高了訴訟成本，延遲了審批執(zhí)行周期。

因此，僅僅依靠司法訴訟途徑，已難以滿足社會(huì)高質(zhì)量、高效率解決環(huán)境問題的需求。這在世界各國都是一個(gè)普遍存在的難題，歐美許多國家先后提出了各種替代性糾紛解決方式，被稱之為ADR，即矛盾糾紛的非訴解決機(jī)制，這是值得借鑒的。

調(diào)解對解決環(huán)境糾紛的優(yōu)勢

現(xiàn)階段環(huán)境糾紛往往與當(dāng)事人的生存根本利益相關(guān)，故雙方當(dāng)事人矛盾積怨頗深，對抗性極強(qiáng)。相比之下，作為一種由中立第三方輔助當(dāng)事人以談判方式解決爭議的有效機(jī)制，調(diào)解對解決環(huán)境糾紛，有著訴訟無法比擬的優(yōu)勢。

調(diào)解有著天然的友好性。環(huán)境糾紛的雙方當(dāng)事人為了維護(hù)自身利益往往會(huì)采取強(qiáng)硬立場，在訴訟中更是劍拔弩張，即使最終以司法判決的形式解決糾紛，但是雙方的積怨也未必能夠化解。而調(diào)解過程往往能夠保持一種友好的氣氛，且調(diào)解中的各方當(dāng)事人享有極大的自主權(quán)，當(dāng)事人可通過“有商有量”的形式來實(shí)現(xiàn)對利益紛爭的取舍，不僅有利于矛盾糾紛的徹底化解，更徹底避免了環(huán)境糾紛沖突升級。在這種自主性強(qiáng)、友好氛圍下達(dá)成的調(diào)解協(xié)議，其公平性往往也能夠得到雙方認(rèn)可。

調(diào)解對于中國社會(huì)而言，具有天然的文化優(yōu)勢。雖然調(diào)解無法向法院審判一樣給出當(dāng)事人一個(gè)誰是誰非的精確判斷，但是環(huán)境糾紛往往發(fā)生在人們生產(chǎn)與生活的周邊，調(diào)解有助于修復(fù)與人之間的社會(huì)關(guān)系，可以充分避免因?yàn)楫?dāng)事人對簿公堂而“世代交惡”。

調(diào)解私密性較好。審判的結(jié)果根據(jù)我國的法律規(guī)定是向社會(huì)公眾公開的，而調(diào)解一般都是在不公開的狀態(tài)下進(jìn)行，有利于保持各方當(dāng)事人良好的社會(huì)形象，不會(huì)因糾紛而帶來負(fù)面影響。對于糾紛中的肇事方而言，他們在很多時(shí)候都具有不將爭議公開解決的強(qiáng)大心理需要。調(diào)解正好可以迎合保密性、私密性的要求。當(dāng)然，也不能因此就認(rèn)為調(diào)解機(jī)制可以被人為地利用來掩飾罪責(zé)或者不可告人的秘密。比如在環(huán)境民事公益訴訟中，代表社會(huì)公眾利益的一方與污染者達(dá)成調(diào)解協(xié)議，必須依法公告接受社會(huì)的監(jiān)督，從而保證所達(dá)成的調(diào)解協(xié)議是公平正義的。

調(diào)解有高效性和低風(fēng)險(xiǎn)性。調(diào)解往往能夠在較短時(shí)間內(nèi)完成對矛盾、糾紛的處理，從而降低糾紛解決的成本，減輕當(dāng)事人的負(fù)擔(dān)。此外，調(diào)解中不僅容易達(dá)成和解，而且和解協(xié)議易于被當(dāng)事人自動(dòng)履行。即使經(jīng)過調(diào)解各方當(dāng)事人仍無法達(dá)成和解，當(dāng)事人也不必?fù)?dān)心在調(diào)解中為達(dá)成協(xié)議而作出的讓步不利于后續(xù)訴訟程序，這就是調(diào)解的低風(fēng)險(xiǎn)性。

綜上所述，調(diào)解對于化解社會(huì)各類糾紛，不僅限于環(huán)境糾紛，都具有很強(qiáng)的吸引力。黨的十八屆四中全會(huì)，從推進(jìn)依法治國的高度，提出了“完善矛盾糾紛的多元化解機(jī)制”，構(gòu)建“以政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織與公眾參與的多元化解矛盾糾紛機(jī)制”。并提出要完善行業(yè)性、專業(yè)性的人民調(diào)解工作，促進(jìn)部門之間協(xié)調(diào)配合機(jī)制，依法及時(shí)化解行業(yè)專業(yè)領(lǐng)域的矛盾糾紛，維護(hù)行業(yè)專業(yè)的正常秩序，維護(hù)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。而且把人民調(diào)解工作定位在多元化社會(huì)矛盾的基礎(chǔ)工作、解決行業(yè)糾紛的“第一道防線”。

可以說，行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解工作是我國人民調(diào)解工作的一項(xiàng)創(chuàng)新，它與法院調(diào)解、行政調(diào)解、仲裁、協(xié)商、磋商、約談等方式共同構(gòu)成矛盾糾紛非訴解決機(jī)制。

調(diào)解在環(huán)境公益訴訟中的適用

2003年至2017年9月17日期間，被告陳某在廣州市增城區(qū)新塘鎮(zhèn)與黃埔區(qū)九龍鎮(zhèn)麥村（原廣州市增城市管轄）交界處林業(yè)用地范圍內(nèi)開山采石，并于2006年6月27日設(shè)立廣州市裕豐石場有限公司，由陳某擔(dān)任法定代表人負(fù)責(zé)經(jīng)營活動(dòng)。

2005年1月1日至2017年9月17日，廣州市裕豐石場有限公司在開采巖石過程中，違反國家土地管理法規(guī)，在未經(jīng)相關(guān)管理部門許可的情況下，對位于黃埔區(qū)九龍鎮(zhèn)麥村的林地共377畝進(jìn)行非法開采，造成該377畝林地原有地表植被和林業(yè)種植條件嚴(yán)重毀壞。

林業(yè)資源對國土生態(tài)安全、生物多樣性保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展具有重要作用，被告破壞國家林業(yè)資源，損害了生態(tài)環(huán)境功能及社會(huì)公共利益。廣東省環(huán)境保護(hù)基金會(huì)作為原告于2019年5月7日向廣州市裕豐石場有限公司及其經(jīng)營負(fù)責(zé)人陳某提出環(huán)境公益訴訟，要求被告恢復(fù)被毀壞的涉案林地功能至原狀，并種植養(yǎng)護(hù)苗木直至成林，并賠償2005年1月1日至2017年9月17日期間損害林地造成的生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能損失費(fèi)，同時(shí)在《中國環(huán)境報(bào)》向全國人民賠禮道歉。

2019年5月23日，原告與被告在法院主持下進(jìn)行庭前調(diào)解，最后原告與被告達(dá)成調(diào)解協(xié)議：被告在調(diào)解協(xié)議生效之日起六個(gè)月內(nèi)，清理涉案林地現(xiàn)場，恢復(fù)被毀壞的涉案林地功能至原狀，并種植養(yǎng)護(hù)苗木直至成林，在此期間每年5月份在廣州市黃埔區(qū)檢察院組織下，配合執(zhí)行法院及原告、林業(yè)行政主管部門等相關(guān)單位，到涉案林地現(xiàn)場查看林地修復(fù)情況，接受司法、行政、原告及社會(huì)監(jiān)督;被告在調(diào)解協(xié)議生效之日起三個(gè)月內(nèi)，在位于廣州市黃埔區(qū)天麓湖森林公園內(nèi)“檢察公益訴訟教育基地”種植價(jià)值120萬元的苗木工程，并經(jīng)林業(yè)主管部門驗(yàn)收合格后撫育養(yǎng)護(hù)三年;被告在調(diào)解協(xié)議生效之日起一個(gè)月內(nèi)在《中國環(huán)境報(bào)》上公開書面賠禮道歉。

本案通過法院調(diào)解結(jié)案，被告對于自己的違法行為認(rèn)識深刻，自愿主動(dòng)履行修復(fù)生態(tài)環(huán)境的義務(wù)，不僅節(jié)省了司法資源，從效果上，真正達(dá)到了懲戒與教育相統(tǒng)一的司法效果。

調(diào)解在環(huán)境私益訴訟中的適用

2018年2月2日，廣東省環(huán)境保護(hù)糾紛人民調(diào)解委員會(huì)在廣東省生態(tài)環(huán)境廳正式揭牌成立，成為國內(nèi)首家省級層面環(huán)保類的行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解機(jī)構(gòu)。

成立伊始，廣州市白云區(qū)人民法院在受理春某花園噪聲污染案后，第一時(shí)間委托調(diào)解委員會(huì)進(jìn)行人民調(diào)解。2018年5月21日、22日，調(diào)解委員會(huì)分別收到原告（陳先生、黃女士）、被告（春某花園業(yè)主委員會(huì)、廣州匯某物業(yè)管理有限公司）的《人民調(diào)解申請書》，噪聲污染責(zé)任糾紛案各方當(dāng)事人向調(diào)解委員會(huì)提出調(diào)解申請。

接到申請后，調(diào)解委員會(huì)于5月25日決定受理，并迅速成立調(diào)解小組，并由陳彥鴻擔(dān)任調(diào)解組組長，同時(shí)邀請了長期從事環(huán)境噪聲與震動(dòng)監(jiān)測、研究、評價(jià)工作的廣東省環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)專家委員會(huì)委員（大氣噪聲組副組長）、廣州市環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)專家委員會(huì)副主任盧慶普協(xié)助調(diào)解。

5月31日，調(diào)解委員會(huì)組織相關(guān)各方進(jìn)行調(diào)解，當(dāng)天白云區(qū)人民法院環(huán)境資源庭會(huì)同調(diào)解小組和盧慶普前往該小區(qū)，充分聽取原告的訴求及被告的辯論意見，同時(shí)前往案件所涉噪音污染源現(xiàn)場進(jìn)行實(shí)地勘查。經(jīng)過專家嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致地分析及法院工作人員的釋法說理，雙方當(dāng)事人對本起噪音污染糾紛起因有了全面認(rèn)識，并促成了初步的調(diào)解意向。

7月12日晚12：00-13日1：00，白云區(qū)法院環(huán)境資源庭、盧慶普工程師、調(diào)解小組和噪聲檢測公司一起到春某花園事主家里，進(jìn)行采集聲音數(shù)據(jù)實(shí)驗(yàn)。檢測報(bào)告分析結(jié)果為：敏感點(diǎn)評價(jià)為A聲級晝間達(dá)標(biāo)，夜間超標(biāo)，倍頻帶聲壓晝間和夜間均存在超標(biāo)的情況。7月23日，調(diào)解小組、盧慶普工程師在白云區(qū)法院召開技術(shù)商討會(huì)，傳達(dá)檢測報(bào)告的內(nèi)容，通過此次訴前調(diào)解，原被告雙方均承認(rèn)檢測報(bào)告的內(nèi)容，并明確表示會(huì)承擔(dān)自己應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。至此，調(diào)解委員會(huì)調(diào)解小組的工作已經(jīng)取得實(shí)質(zhì)成效。后續(xù)因應(yīng)該由誰承擔(dān)責(zé)任兩被告未達(dá)成一致意見，最終法院判決由兩被告承擔(dān)降噪責(zé)任，并限期解決。

目前我國環(huán)境糾紛呈現(xiàn)出群體性和復(fù)雜性等特點(diǎn)，筆者認(rèn)為，我們應(yīng)該盡快總結(jié)環(huán)境調(diào)解的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，整合司法系統(tǒng)、行政部門、環(huán)保機(jī)構(gòu)、人大政協(xié)、專家學(xué)者、民主黨派等社會(huì)各方力量，形成聯(lián)動(dòng)多元的環(huán)境調(diào)解機(jī)制，以應(yīng)對日益加深的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和由環(huán)境問題所引發(fā)的公共危機(jī)。

調(diào)解制度所具備的靈活性、非正式性、充分的主體參與性以及高效、廉價(jià)和保密等優(yōu)點(diǎn)在總體上與現(xiàn)代社會(huì)的糾紛解決需求是相吻合的。調(diào)解不僅是一種化解糾紛的方式，更為公民參與公共治理介入司法活動(dòng)保駕護(hù)航，同時(shí)化解法院司法壓力負(fù)擔(dān)。廣東省環(huán)境保護(hù)糾紛人民調(diào)解委員會(huì)將健全“訴調(diào)對接”工作制度，接受法院委托參與庭前調(diào)解、法庭調(diào)解和專業(yè)調(diào)解;進(jìn)一步強(qiáng)化與法院及環(huán)保部門之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，暢通人民調(diào)解的工作渠道;加強(qiáng)人民調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)，確保人民調(diào)解在多元化糾紛機(jī)制中的基礎(chǔ)性作用和第一道防線作用得以充分發(fā)揮。