中國遵守WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則面臨的矛盾及應對建議

李國祥

摘 要：中國加入世界貿(mào)易組織以來，履行承諾，在推進國內(nèi)農(nóng)業(yè)支持保護制度改革完善進程中更加注重與WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則兼容。但是，中國也面臨一些WTO成員質(zhì)疑是否遵守WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則以及國內(nèi)農(nóng)業(yè)支持保護政策完善如何兼顧合規(guī)性和激勵性等突出矛盾。中國遵守WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則面臨的矛盾，主要歸因于現(xiàn)有WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則存在缺陷、新一輪談判進展緩慢和一些WTO成員對農(nóng)業(yè)支持規(guī)則約束單方面理解以及中國適應WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則制定農(nóng)業(yè)政策尚處于探索階段等。為了更好地適應WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則要求，中國農(nóng)業(yè)支持保護政策選擇與完善必須兼顧履行WTO相關(guān)義務和有助于保護調(diào)動農(nóng)民發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的積極性，并要加快構(gòu)建中國農(nóng)業(yè)對外開放新格局，推動新的WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則談判。

關(guān)鍵詞：WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則;農(nóng)業(yè)政策;合規(guī)性;農(nóng)民利益

中圖分類號：F743.1?? 文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2019）05-0024-07

2001年，中國加入世界貿(mào)易組織（WTO）。中國是否履行了入世承諾？中國是否遵守了WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則？在國家著力解決中美經(jīng)貿(mào)摩擦的背景下，如何看待少數(shù)國家對中國農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易政策和國內(nèi)農(nóng)業(yè)支持政策的質(zhì)疑？這些問題事關(guān)中國對外開放形象，事關(guān)中國農(nóng)業(yè)支持保護政策完善及其制度改革，事關(guān)中國怎樣才能統(tǒng)籌農(nóng)產(chǎn)品國內(nèi)生產(chǎn)與進口保障糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給大局，事關(guān)中國能否守住國家糧食安全底線。本文通過揭示中國遵守WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則面臨的主要矛盾，分析矛盾產(chǎn)生的原因，提出應對主要矛盾的思路和對策，這對于構(gòu)建中國農(nóng)業(yè)對外開放新格局，采取切實有效措施更好地守住糧食安全底線和確保國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品有效供給以及保護調(diào)動農(nóng)民發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)特別是糧食生產(chǎn)積極性，都具有重要的現(xiàn)實意義。

一、中國遵守WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則面臨的主要矛盾

中國加入WTO后，全面履行了入世承諾，遵守WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則，同時也出現(xiàn)了農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易逆差不斷擴大和一些農(nóng)產(chǎn)品進口高速增長的情況。盡管如此，中國農(nóng)業(yè)支持保護政策和農(nóng)業(yè)貿(mào)易政策等卻遭遇美國等一些WTO成員非議，甚至出現(xiàn)美國通過WTO爭端解決機制訴訟中國稻谷、小麥和玉米支持水平超過入世承諾的極端情況。在中國履行了入世承諾和遵守WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則遭到質(zhì)疑的同時，對于中國全面廢除玉米臨時收儲政策，不斷調(diào)低小麥最低收購價并維持稻谷最低收購價較低水平，放棄糧食直補等補貼政策，國內(nèi)擔憂這是否會失去保護農(nóng)民利益并調(diào)動農(nóng)民發(fā)展農(nóng)業(yè)的有效手段？如果沒有激勵農(nóng)民發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有效手段，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展目標和確保國家糧食安全如何落實？在遵守WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則方面，中國選擇農(nóng)業(yè)貿(mào)易政策和國內(nèi)農(nóng)業(yè)支持政策正處于合規(guī)性與激勵性兩難矛盾中。

1.中國是否履行入世承諾和遵守WTO規(guī)則方面的矛盾

2018年，中國發(fā)布了《中國與世界貿(mào)易組織》白皮書①，鄭重向世界宣告：中國2001年加入世界貿(mào)易組織以來，積極踐行自由貿(mào)易理念，全面切實履行了加入承諾，大幅開放市場。在農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易領(lǐng)域，中國2010年就履行了降低農(nóng)產(chǎn)品進口關(guān)稅義務。中國農(nóng)產(chǎn)品進口關(guān)稅平均稅率由2001年的23.2%降至2010年的15.2%，是WTO成員農(nóng)產(chǎn)品進口關(guān)稅水平較低的國家之一。2010年中國農(nóng)產(chǎn)品進口關(guān)稅水平約為世界農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅水平的1/4，遠低于發(fā)展中國家成員56%和發(fā)達國家成員39%的平均關(guān)稅水平。同時，中國對小麥、玉米、大米、食糖、棉花、羊毛、毛條和化肥等關(guān)系國計民生的大宗商品實行關(guān)稅配額管理，是根據(jù)入世談判達成的協(xié)議允許采取的邊境保護措施，沒有違反規(guī)定增加非關(guān)稅壁壘。

入世以來，中國降低關(guān)稅，減少并約束非關(guān)稅措施，農(nóng)產(chǎn)品進口規(guī)?？焖贁U大。2001—2018年，按當年美元價格計算的中國農(nóng)產(chǎn)品進口額由118.5億美元增加到1371.0億美元，增長了近10倍;農(nóng)產(chǎn)品進口額增長速度明顯快于出口額，農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易由順差42.0億美元變成逆差573.8億美元。特別地，中國稻谷、小麥和玉米等庫存水平雖高，但是仍然按照入世承諾，進口一定規(guī)模的稻谷和小麥。2018年，中國進口大米、小麥和玉米分別達到307.7萬噸、309.9萬噸和352.4萬噸，分別占關(guān)稅配額量的57.8%、32.2%和48.9%，中國已盡最大努力進口了三大主糧的一定關(guān)稅配額量。②根據(jù)WTO統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2017年，中國已經(jīng)成為世界上第一大農(nóng)產(chǎn)品進口國家，中國農(nóng)產(chǎn)品進口總額1830億美元，占全球農(nóng)產(chǎn)品進口總額的10.3%。如果不考慮歐盟成員內(nèi)部之間的農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易額，2017年中國農(nóng)產(chǎn)品進口總額高出歐盟60億美元，高出美國220億美元。③

遺憾的是，美國政府及國外一些學者并不認同中國履行了入世承諾并遵守了WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則。特別地，美國對中國在農(nóng)業(yè)方面履行入世承諾和WTO成員義務以及遵守WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則等方面提出非議、控告。近年來，美國政府及其相關(guān)研究者認為中國違反WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則，沒有兌現(xiàn)入世承諾。美國按照對WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則單方面的理解，認為WTO成員必須不斷降低農(nóng)業(yè)支持保護力度，降低對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和貿(mào)易具有扭曲效應的支持保護水平。入世后，中國實現(xiàn)了由征繳農(nóng)業(yè)稅向發(fā)放農(nóng)業(yè)補貼轉(zhuǎn)變，農(nóng)業(yè)支持保護水平實現(xiàn)了由負向正轉(zhuǎn)變，特別是小麥、稻谷和玉米的國內(nèi)支持水平超過入世承諾和WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則的約束。據(jù)此，國際一些批評者認為中國農(nóng)業(yè)政策實施方向與WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則多邊框架原則相違背，中國國內(nèi)農(nóng)業(yè)政策從制定到實施沒有考慮WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則約束。④美國總統(tǒng)辦公室貿(mào)易辦事處2019年2月發(fā)布的《呈交美國國會關(guān)于中國遵守WTO規(guī)則的報告2018》⑤，列舉了中國在農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額使用、技術(shù)壁壘、國內(nèi)農(nóng)業(yè)支持水平等多個方面沒有遵守WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則的情形，還在2016年9月向WTO控告了中國給予小麥、大米和玉米的政策支持水平超過入世承諾，并表示對中國計算農(nóng)業(yè)支持水平的方法不信任，認為中國的計算不符合美國對WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則的理解，導致中國國內(nèi)對特定糧食品種支持水平的低估。

可見，關(guān)于中國加入WTO后，是否履行了入世承諾，是否遵守了WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則，中國與美國分歧很大。不僅結(jié)論十分矛盾，而且在WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則的精神、實施步驟以及評估方法等多個方面，中美兩國理解均存在明顯差異。顯然，美國是按照先有結(jié)論，即中國在農(nóng)業(yè)對外開放很多方面沒有履行入世承諾和遵守WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則，然后再對WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則有選擇的理解是片面的。當然，關(guān)于美國提出的中國履行入世承諾和遵守WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則的質(zhì)疑和非議，中國不可能也不應該置之不理。

2.關(guān)于遵守WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則與國內(nèi)農(nóng)民利益保護和農(nóng)業(yè)發(fā)展關(guān)系的擔憂

2004年后中國建立的糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品托市政策和補貼政策，由于在保護和調(diào)動農(nóng)民發(fā)展農(nóng)業(yè)特別是糧食生產(chǎn)積極性方面具有正向效應，曾在糧食連續(xù)多年豐收和其他重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給保障中發(fā)揮積極作用。但是近年來，以美國為代表的WTO成員對中國農(nóng)業(yè)支持保持政策提出非議，特別是美國認定中國實施的稻谷和小麥最低收購價政策、玉米補貼政策及關(guān)稅配額管理等違反WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則，沒有兌現(xiàn)入世承諾，并將有關(guān)支持保護手段違規(guī)的意見提交到WTO，對中國農(nóng)業(yè)政策選擇施加影響。在國際壓力下，加上國內(nèi)糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品供求失衡和產(chǎn)需不匹配等矛盾的出現(xiàn)，中國自2014年起先后放棄了油菜籽、甘蔗、棉花、大豆和玉米等重要農(nóng)產(chǎn)品的臨時收儲政策，并自2016年起不斷地調(diào)低稻谷和小麥最低收購價水平。2017年改革后的棉花目標價格，以及臨時收儲政策取消后實施的生產(chǎn)者補貼政策，是否符合WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則要求？美國等WTO成員是否會對中國現(xiàn)有農(nóng)業(yè)支持保護政策措施再提出異議？這些都將面臨較大挑戰(zhàn)。

中國完全遵守WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則，是否會影響國內(nèi)農(nóng)業(yè)支持政策的有效性？盡管國內(nèi)農(nóng)業(yè)支持政策的目標具有多重性，不同目標之間可能存在沖突，現(xiàn)實中很難找到一個政策工具同時確保農(nóng)業(yè)發(fā)展多重目標都能夠?qū)崿F(xiàn)，但是農(nóng)產(chǎn)品價格支持政策和基于產(chǎn)出量的農(nóng)業(yè)補貼政策工具對于保護農(nóng)民積極性和促進農(nóng)民增收相對有效，是毋庸置疑的。

2019年中央一號文件和《政府工作報告》都強調(diào)要抓好農(nóng)業(yè)特別是糧食生產(chǎn)。如果對糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者缺乏有效的政策激勵手段，在中國糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本較高和市場競爭力不強的情況下，符合中國實際需要的政策目標也未必能夠?qū)崿F(xiàn)。新形勢下，如何確?？诩Z絕對安全和谷物基本自給？如何實施大豆振興計劃？中國經(jīng)濟社會發(fā)展全局提出的這些政策目標與WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則約束下可選擇的政策工具、政策措施和手段等無疑存在著矛盾甚至沖突。如果無法調(diào)動農(nóng)民發(fā)展農(nóng)業(yè)特別是糧食生產(chǎn)的積極性，那么為了更好滿足經(jīng)濟社會發(fā)展需要及應對國際風險和不確定性而提出的保障糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給目標則難以實現(xiàn)。

3.辯證全面看待中國遵守WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則矛盾

如何看待美國等WTO成員對中國履行入世承諾和遵守WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則的指控和質(zhì)疑？中國遵守WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則是否意味著必然失去激勵農(nóng)民發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)特別是糧食生產(chǎn)的有效手段？雖然這些屬于認識問題，但是對于中國構(gòu)建農(nóng)業(yè)對外開放新格局和守住國家糧食安全底線實踐也具有重大影響，需要正視矛盾，辯證全面分析，深入探討。

如何看待中國在農(nóng)業(yè)方面履行入世承諾和遵守WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則已經(jīng)遭到美國等質(zhì)疑這一事實？實際上，美國審視WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則執(zhí)行情況，批評、申訴WTO成員沒有遵守WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則，往往不僅僅是專門針對中國的，有時針對WTO成立后加入的新成員，有時直接針對所有發(fā)展中國家成員。美國一些研究者認為，包括中國在內(nèi)的WTO成立后加入的發(fā)展中國家成員對WTO改革呼聲很高，但在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域堅持特殊差別對待，不愿在農(nóng)業(yè)貿(mào)易自由化方面做出更多讓步;WTO現(xiàn)有農(nóng)業(yè)協(xié)議缺乏約束力，農(nóng)業(yè)競爭力強的成員無法進入到?jīng)]有競爭力成員的市場;WTO成員普遍實施農(nóng)業(yè)支持保護政策，扭曲性農(nóng)業(yè)生產(chǎn)貿(mào)易政策力度總體下降，但是WTO多數(shù)成員對事關(guān)國內(nèi)政治敏感和事關(guān)國內(nèi)福利的農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易仍然實施高關(guān)稅和關(guān)稅配額保護。⑥

WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則約束力怎么樣？這是普遍性問題，既是研究者提出的問題，也是某個成員對其他成員常常提出的問題。⑦中國不必過于敏感，不能簡單地認為這是中國特有的問題。2019年中央一號文件提出要按照適應世貿(mào)組織規(guī)則、保護農(nóng)民利益、支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的原則，抓緊研究制定完善農(nóng)業(yè)支持保護政策的意見。2019年《政府工作報告》明確提出要改革完善農(nóng)業(yè)支持保護制度。由此可見，適應WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則已經(jīng)成為完善中國農(nóng)業(yè)支持保護政策必須要考慮的前提之一，但是中國也絕不能走極端，遵守WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則和激勵農(nóng)民發(fā)展農(nóng)業(yè)必須兼顧。新形勢下，中國探索建立與WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則兼顧的國內(nèi)有效農(nóng)業(yè)政策，必須辯證全面地看待WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則的約束力并采取合適的舉措。

二、中國遵守WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則面臨矛盾的主要原因

總體上說，中國遵守WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則面臨矛盾產(chǎn)生的原因很多，也極其復雜。大致來說，與烏拉圭農(nóng)業(yè)協(xié)議（URAA）不完善和存在缺陷直接相關(guān)，與多哈回合啟動談判后進程緩慢且很難取得進展等直接相關(guān)，也與中國相關(guān)研究滯后有很大關(guān)系?？陀^地說，國內(nèi)相關(guān)研究借鑒的以及中國選擇的農(nóng)業(yè)補貼、價格支持、目標價格等政策基本上是美國曾經(jīng)使用過的，但這些中國借鑒來的很多農(nóng)業(yè)支持保護手段是美國已經(jīng)放棄的手段。中國在農(nóng)業(yè)支持保護理論和政策實踐方面缺乏創(chuàng)新，是導致農(nóng)業(yè)支持保護政策措施合規(guī)性和激勵性矛盾的主要原因之一。

1.WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則的不完善和缺陷

1995年世界貿(mào)易組織建立后，按照URAA，建立了農(nóng)業(yè)貿(mào)易規(guī)則多邊協(xié)議框架，但這一框架基本上是原則性的，很不完善，僅僅是為絕大多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易問題分析提供了一般性思路，旨在推動農(nóng)業(yè)貿(mào)易規(guī)則的深入討論和新的談判。特別地，隨著科技進步和經(jīng)濟全球化發(fā)展，WTO新成員的不斷加入和入世承諾的差異，都要求WTO成員應對農(nóng)業(yè)貿(mào)易等規(guī)則進行深入討論和不斷談判并取得實質(zhì)進展，這樣才能保持WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則的廣泛適用性和約束力。

由于現(xiàn)有WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則的不完善甚至存在明顯缺陷，WTO規(guī)范約束其成員的國內(nèi)農(nóng)業(yè)政策難度相當大，存在相當大的模糊空間，帶來成員間對WTO規(guī)則的理解出現(xiàn)明顯差異。舉例來說，有時界定某項農(nóng)業(yè)政策措施是否為WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則約束的國內(nèi)支持政策，往往很難取得成員的一致意見;具體怎樣計算WTO成員某項支持水平，特別是市場價格支持水平測算中如何選擇基準價格，URAA的規(guī)定極不具體。正是URAA框架的這些缺陷，帶來了農(nóng)業(yè)支持水平計算結(jié)果的差異。

按照URAA，各成員在1995年WTO成立后要約束農(nóng)業(yè)支持政策措施的選擇空間，并不斷降低扭曲貿(mào)易的國內(nèi)農(nóng)業(yè)支持力度。這一規(guī)則要求，總體上對發(fā)達國家有利，而對中國極其不利，顯得十分不公平。比較而言，美國等發(fā)達國家作為WTO成立時的成員，扭曲貿(mào)易的國內(nèi)支持力度自WTO成立以來確實大幅度下降。中國自2001年成為WTO成員后，農(nóng)業(yè)政策經(jīng)歷了由收繳農(nóng)業(yè)稅轉(zhuǎn)變?yōu)橄蜣r(nóng)民發(fā)放補貼，經(jīng)歷了總體上沒有扭曲性農(nóng)業(yè)支持到扭曲性農(nóng)業(yè)支持力度曾在一段時間內(nèi)加大的情形。中國農(nóng)業(yè)支持政策這一轉(zhuǎn)變雖然受到美國等的批評，但主要是WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則評價標準極不合理造成的，是現(xiàn)有WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則制定時沒有考慮到WTO成立后加入的新成員實際情況。實際上，中國入世后農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易由長期順差國家轉(zhuǎn)變?yōu)椴粩鄶U大的逆差國家，反映出中國切實履行了不斷推進農(nóng)業(yè)貿(mào)易自由化的義務。

中國入世后是否履行承諾和遵守規(guī)定的爭議的引發(fā)，不僅由于URAA的不完善和缺陷，而且也不能排除WTO一些成員有選擇地理解WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則。特別地，美國按照本國對URAA的理解來估算中國稻米、小麥和玉米等特定農(nóng)產(chǎn)品的支持水平并以此斷定中國沒有履行承諾和遵守WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則，完全是由于美國有選擇地理解WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則的結(jié)果。

美國按其主導的URAA來評估各成員是否遵守WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則，批評或責難其他WTO成員在推進農(nóng)業(yè)貿(mào)易自由化進程中沒有完全履行義務，還與原設(shè)計的URAA操作性不強以及設(shè)定的議程進程無法及時完成等相關(guān)。盡管WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則多邊框架要求對成員的農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易保護措施和支持手段進行評估，但是這種數(shù)量評估極其復雜，難度難以想象，甚至有時理解都存在困難，導致有的成員不及時或者無法及時通報有關(guān)農(nóng)業(yè)貿(mào)易政策和國內(nèi)農(nóng)業(yè)支持政策實施情況，或者沒有提供真實完整信息。另外，根據(jù)相關(guān)議定，URAA執(zhí)行到2004年。按照日程，旨在達到更寬范圍、更加自由化的多哈回合談判應在2005年年底結(jié)束。但是，2001年啟動的多哈回合并沒有及時形成多邊協(xié)議和規(guī)則。

2.美國主導的WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則實施多年后的結(jié)果不及美國預期

美國為什么不相信其他WTO成員履行了義務和遵守了規(guī)則？要回答這個問題，有必要回顧美國主導制定WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則原來的預期，并對比WTO成立前和20多年后美國農(nóng)業(yè)面臨的困境是否發(fā)生了變化。

總體上說，美國主導的WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則，曾試圖讓各成員將農(nóng)產(chǎn)品進口干預關(guān)稅化，按照零壁壘、零關(guān)稅路徑實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品市場準入自由化。也就是說，美國主導設(shè)計的URAA，本來是想讓所有國家只使用唯一的關(guān)稅手段來干預農(nóng)產(chǎn)品進口，放棄或者禁止使用非關(guān)稅手段來干預農(nóng)產(chǎn)品進口，從而實現(xiàn)所謂的農(nóng)產(chǎn)品市場準入關(guān)稅化;一旦農(nóng)產(chǎn)品進口管理實現(xiàn)關(guān)稅化后，美國就會進一步推動農(nóng)產(chǎn)品進口零關(guān)稅進程;最終擴大美國農(nóng)產(chǎn)品出口，解決美國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力不斷擴張帶來的銷售市場等難題。美國本想主導WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則制定，不僅試圖約束其他成員市場準入手段的選擇，還試圖通過制定農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持政策選擇方面的規(guī)則約束，特別是明確提出要推進零補貼零支持，從而極力推進所謂的農(nóng)業(yè)貿(mào)易自由化，徹底改變美國農(nóng)產(chǎn)品供給相對過剩、價格低迷和農(nóng)場主虧損等困境。

遺憾的是，WTO成立20多年后美國原來的設(shè)想并沒有變成現(xiàn)實，美國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力仍然相對過剩，農(nóng)場仍然普遍虧損。2001—2015年所有年份美國擁有農(nóng)場的家庭農(nóng)業(yè)利潤總體上都是負數(shù)，其中2015年美國70%的農(nóng)場經(jīng)營農(nóng)業(yè)處于虧損狀態(tài)，每個農(nóng)場平均虧損21502美元⑧，雖然30%的美國農(nóng)場經(jīng)營農(nóng)業(yè)沒有虧損，但是虧損額與贏利額相抵，總體上仍然表現(xiàn)為虧損。WTO成立以來，全球農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易雖然大幅度增加，美國農(nóng)產(chǎn)品出口也大幅度增加，但是美國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力增長更快，其他WTO成員農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力增長也很快，特別是南美一些國家農(nóng)產(chǎn)品出口增長速度超過美國。世界農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易格局的變化，是美國當時主導URAA出臺時沒有預想到的。從根源上說，美國不相信甚至指責其他WTO成員沒有遵守WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則，一個重要原因是美國原來設(shè)想的WTO成立后不斷推進農(nóng)業(yè)貿(mào)易自由化的預期目標沒有實現(xiàn)。

美國研究者認為影響農(nóng)產(chǎn)品進出口貿(mào)易的主要因素包括：各國資源稟賦存在差異、農(nóng)產(chǎn)品需求具有多樣性、農(nóng)業(yè)科技進步、互聯(lián)互通發(fā)展、物流管理水平提高，以及政府推行的政策。當然，資源稟賦帶來的比較優(yōu)勢以及由此創(chuàng)造的新優(yōu)勢，是農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易格局的決定力量。農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易不斷擴大，會帶來貿(mào)易伙伴福利的增進。按照美國學者的研究和推論，既然美國農(nóng)產(chǎn)品比較優(yōu)勢明顯，中國等農(nóng)產(chǎn)品市場需求增長顯著，之所以美國農(nóng)業(yè)困境仍然沒有破解，原因在于中國等WTO成員沒有兌現(xiàn)入世承諾，沒有遵守WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則。

顯然，這種推論是有問題的，是不成立的。實際上，WTO成立以來美國作為世界農(nóng)產(chǎn)品出口大國的地位沒有改變，其農(nóng)產(chǎn)品出口規(guī)模保持著不斷增長的態(tài)勢，但在世界農(nóng)產(chǎn)品出口中的份額出現(xiàn)下降。WTO成立后20年，按不變價計算的美國農(nóng)產(chǎn)品出口年均增長1.4%，由WTO成立后初期1995—1999年間的年均850億美元增加到2011—2015年間的年均1050億美元。⑨2017年美國農(nóng)產(chǎn)品出口規(guī)模達到1700億美元，按現(xiàn)價計算增長2倍多;美國農(nóng)產(chǎn)品出口占世界比重為9.8%，雖然比WTO成立初期下降了約3個百分點，但在全球農(nóng)產(chǎn)品出口中仍占較大份額;在WTO成員中排名僅次于歐盟，在世界農(nóng)產(chǎn)品出口大國中的位次一直沒有改變。⑩