結(jié)合現(xiàn)階段理論研究成果淺談我國應(yīng)急管理部發(fā)展建設(shè)

摘 要：2007年11月，《中華人民共和國突發(fā)公共事件應(yīng)對法》發(fā)布實施，2018年4月中華人民共和國應(yīng)急管理部正式掛牌辦公，中國應(yīng)急管理體制、機制建設(shè)進入了新的時期但從整體上看，中國的應(yīng)急管理還處在初級階段，本文通過對現(xiàn)階段的研究，通過吸收眾多領(lǐng)域內(nèi)的研究成果和獨特啟示，結(jié)合實際應(yīng)急管理經(jīng)驗，對應(yīng)急管理部的發(fā)展方向進行探討應(yīng)急管理部的角色定位。

根據(jù)《中華人民共和國突發(fā)公共事件應(yīng)對法》解釋，我國的應(yīng)急管理機制是：“統(tǒng)一領(lǐng)導、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負責、屬地管理為主”。結(jié)合本次國務(wù)院機構(gòu)改革成果，在現(xiàn)行體制下，并未對應(yīng)急管理部的法律地位、管理指揮地位有明確的說明。找準應(yīng)急管理部的角色、功能定位是破解應(yīng)急管理部發(fā)展方向的一個有價值的探索。結(jié)合現(xiàn)階段學界的研究成果和實際工作，應(yīng)急管理部的角色和功能定位應(yīng)該是：危機分析防范、處置協(xié)調(diào)聯(lián)動、資源統(tǒng)計管理、社會宣傳教育。結(jié)合這些定位，應(yīng)急管理部建設(shè)的基本方向就有了有參考價值的輪廓。

一、參謀研究定位

根據(jù)一份對中國知網(wǎng)和萬方數(shù)據(jù)平臺檢索結(jié)果的分析，以“應(yīng)急管理/危機管理”為關(guān)鍵詞檢素，并以其中40篇有代表性的文獻進行分析發(fā)現(xiàn)：高校研究主題數(shù)量為34，占比85%科研單位主體數(shù)量為8，占比20%：政府機關(guān)主體數(shù)量為3，占比7.5%：協(xié)會學會主體數(shù)量為1，占比2.5%從這個數(shù)據(jù)中我們可以得出，現(xiàn)階段在我國，高等學校是“突發(fā)公共事件應(yīng)急管理體制與機制”研究的絕對主體，也集中了該領(lǐng)域研究的豐富人才，但同時也說明，在我國由于政府機關(guān)研究主體太少，許多的研究成果難以受到應(yīng)有的重視，而不能被應(yīng)用于實際領(lǐng)域[1]。

應(yīng)急管理部作為應(yīng)對重大災害和公共突發(fā)事件的領(lǐng)導部門，其工作內(nèi)容具有很高的專業(yè)性，作為一個剛剛組建的部門，最重要的工作就是提升作為專業(yè)主管部門本身的理論專業(yè)性。

現(xiàn)階段，我國應(yīng)急管理的研究主要集中在高校、科研單位、政府機關(guān)和協(xié)會學會。

應(yīng)急管理部的理論研究功能定位。作為專業(yè)應(yīng)急管理機構(gòu)，應(yīng)急管理部應(yīng)該在應(yīng)急理論研究方向加強力量。組織專業(yè)力量對應(yīng)急管理理論進行研究，并注重把研究成果應(yīng)用于具體的應(yīng)急管理工作實踐。同時，結(jié)合高等教育機構(gòu)目前仍是應(yīng)急管理理論研究絕對主體的現(xiàn)狀，應(yīng)急管理部應(yīng)加強與高等教育研究機構(gòu)的合作，設(shè)立專業(yè)項目、投入專項資金支持應(yīng)急管理理論研究，并結(jié)合現(xiàn)階段應(yīng)急管理工作實踐，把研究成果應(yīng)用于實際領(lǐng)域。

應(yīng)急管理部的專業(yè)標準制定功能定位。現(xiàn)階段我國應(yīng)急管理工作仍是政出多門，針對不同類別公共突發(fā)事件往往是以對口管理部門為主進行應(yīng)急處置，缺乏統(tǒng)一牽頭部門。在具體實踐中，自然災害類仍以民政、國土、水利、地震等專業(yè)部門處置為主：公共衛(wèi)生事件仍以醫(yī)療衛(wèi)生部門牽頭處置為主。這固然由突發(fā)事件處置專業(yè)性所決定，但也有對公共突發(fā)事件性質(zhì)研究不足、界定不清有關(guān)系。應(yīng)急管理部應(yīng)成為公共突發(fā)事件處置的專業(yè)性、權(quán)威性部門，對公共突發(fā)事件的風險分析、級別界定、處置方法等應(yīng)急全過程進行全要素的專業(yè)標準制定。結(jié)合災害類別，應(yīng)急管理部并不一定要在前線處置，但是對應(yīng)急管理工作各個階段和過程進行標準制定，讓不同類別的公共突發(fā)事件有量化的表達，以便不同部門之間有統(tǒng)的參考和理解應(yīng)急管理部的風險分析功能定位。應(yīng)急管理是個全過程的應(yīng)對流程，不僅僅局限在對公共突發(fā)事件的處置。公共危機管理機制就是指在政府危機管理基本原則的指導下，政府所建立的一整套公共危機監(jiān)測、頂防和快速反應(yīng)的制度與運行機制[2]。風險分析和應(yīng)急預警也是其中的重要內(nèi)容，對于規(guī)避災害甚至有著不可替代的作用，現(xiàn)階段，我國的風險分析和應(yīng)急預警集中在分散的專業(yè)部門，主要針對于自然災害，如氣象災害預警、地質(zhì)災害預警，從風險分析到預警發(fā)布都集中在專業(yè)部門（如氣象、水利、地震等部門），各自為戰(zhàn)、政出多門，缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機構(gòu)和發(fā)布口徑。對于非自然類別公其突發(fā)事件（如安全生產(chǎn)類公共突發(fā)事件），根本就沒有相關(guān)的風險分析和應(yīng)急預警發(fā)布。應(yīng)急管理部作為專業(yè)部門，應(yīng)該承擔起對公共突發(fā)事件的匯總分析、應(yīng)急預警發(fā)布工作，以統(tǒng)一的、權(quán)威的程序開展應(yīng)急管理的預警階段工作。

二、體制機制規(guī)劃建設(shè)定位

現(xiàn)階段，學術(shù)界對我國應(yīng)急管理體制和機制的概念和內(nèi)仍有爭論，就應(yīng)急管理體制與機制的關(guān)系也有不同的看法，主要分為三種觀點：（1）并列關(guān)系。范維澄認為體制、機制是分開的，“一案三制”中的三制就包括體制和機制[3]：鐘開斌把應(yīng)急管理體制與機制比作計算機中“硬件”與“軟件”的關(guān)系[4]。（2）包含關(guān)系。李維賢則將應(yīng)急管理體制包含在應(yīng)急管理機制之內(nèi)，認為應(yīng)急管理機制既是指針對突發(fā)事件而建立的國家統(tǒng)一領(lǐng)導、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負責、屬地為主的應(yīng)急管急管理體制，又是一套集預防與應(yīng)急準備、監(jiān)測與預警、應(yīng)急處置與救找等于一體的應(yīng)急體系和工作機制，它包括信息技露機制應(yīng)急決策機制、處理協(xié)調(diào)機制、善后處理機制等于一體的應(yīng)急體系和工作機制，它包括倍息技露機制、應(yīng)急決策機制、處理協(xié)調(diào)機制、善后處理機制等[5]。（3）等同關(guān)系。也有其他學者認為應(yīng)急體制和應(yīng)急機制概念等同，在使用中不加區(qū)分[6][7]體制機制建設(shè)規(guī)劃者定位。體制、機制研究雖然在學術(shù)界爭論不體，但我們也應(yīng)該注意到學界的爭論是立足于學術(shù)定位于不同類別災害處置的，與現(xiàn)實的應(yīng)急管理又有所不同。應(yīng)急管理部門作為專業(yè)、權(quán)威和綜合部門，應(yīng)該成為應(yīng)急體制與機制建設(shè)的規(guī)劃者，結(jié)合現(xiàn)有學術(shù)界的研究成果，并應(yīng)于與具體實踐，以仲裁者的身份理清二者之間的關(guān)系，在應(yīng)急管理工作中理順二者關(guān)系，科學合理的規(guī)劃應(yīng)急管理體制與機制建設(shè)應(yīng)急預案監(jiān)督角色定位?，F(xiàn)階段，我國國家層面有總體應(yīng)急預案和專項應(yīng)急預案，各級地方政府也遵照制定了本級政府的總體應(yīng)急預案和專項應(yīng)急預案。預案的制定有各級地方政府和專業(yè)部門制定，雖然有專業(yè)性考慮，但是制定部門、審定部門和執(zhí)行部門合一的工作流程顯然有不太合理之處，部門之間也缺乏協(xié)調(diào)聯(lián)動。部分預案的規(guī)劃制定遠遠超過了本部門的應(yīng)急能力，對超過執(zhí)行能力之外的資源調(diào)配又缺乏法律基礎(chǔ)和行政權(quán)成。現(xiàn)階段我國預案設(shè)計就缺乏統(tǒng)一性和集權(quán)性。對于跨部門的預案審定、監(jiān)督，應(yīng)該由更專業(yè)和綜合的部門進行審定其合理性、可行性，并由應(yīng)急管理部監(jiān)督預案執(zhí)行應(yīng)急處置框架規(guī)劃定位，在應(yīng)急管理部成立之前，我國應(yīng)急處置機制主要以臨時指揮部和政府辦公室下轄的應(yīng)急辦為支撐，往往是面對公共突發(fā)事件臨時成立，其機構(gòu)框架、指揮結(jié)構(gòu)各有不同，針對同一類別的公共突發(fā)事件，不同地區(qū)的指揮機構(gòu)設(shè)置也各有不同：甚至面對同一突發(fā)事件，根據(jù)政府級別不同會成立不同級別的應(yīng)急指揮機構(gòu)?，F(xiàn)階段，并沒有一套成型的應(yīng)急處置框架設(shè)計，而應(yīng)急處置的指揮協(xié)調(diào)對于事件前期有效處置具有重要的、不可替代的作用。危機管理工作與別的政府服務(wù)性工作不一樣，沒有統(tǒng)一的、集權(quán)的突發(fā)危機應(yīng)急管理機構(gòu)，危機應(yīng)急管理基礎(chǔ)工作難以做到統(tǒng)籌安排、協(xié)調(diào)行動[8]結(jié)合前文提到的應(yīng)急管理部參課研究功能定位，應(yīng)急管理部（以及地方政府的應(yīng)急管理廳、局）應(yīng)該深入研究本地區(qū)社會風險現(xiàn)狀，并制定可行的應(yīng)急處置框架，這其中包括：（1）本級地方政府可以處置的公共突發(fā)事件應(yīng)急處置框架，包括本地區(qū)各級、各參與應(yīng)對單位在處置不同類別公共突發(fā)事件的組織框架，其機構(gòu)設(shè)置、職能分工應(yīng)達到“職責到崗位”的程度，并達到組織機構(gòu)快速構(gòu)建，有法可依的標準。（2）應(yīng)對超過本地區(qū)處置能力的公共突發(fā)事件，應(yīng)根據(jù)上級機構(gòu)的應(yīng)急組織框架，建立行之有效的溝通對接框架績效建設(shè)功能定位績效考核功能定位，方磊、張文認為危機管理系統(tǒng)應(yīng)重點建設(shè)危機預防系統(tǒng)、危機決支持系統(tǒng)、危機處理系統(tǒng)與危機恢復系統(tǒng)[9]，可見危機恢復系統(tǒng)在應(yīng)急管理工作中的重要地位，而現(xiàn)階段我國的危機回復系統(tǒng)中恰恰缺少績效考核這一重要內(nèi)容。應(yīng)急管理部作為應(yīng)急管理的牽頭和協(xié)調(diào)部門，對應(yīng)急處置工作進行過程監(jiān)督、結(jié)果績效考核，通過考核研究評估應(yīng)急處置效率，同時通過考核這種案例研究手段，也可以在今后的應(yīng)急處置工作中提高處置能力和效率資源統(tǒng)計、審計、協(xié)調(diào)功能定位。公共突發(fā)事件的處置，往往涉及多個職能部門，面應(yīng)急資源的儲備也由各個專業(yè)對口部門自主儲備，如救護資源（各種救護類器械和設(shè)備）主要儲備在消防、衛(wèi)生、交通、礦業(yè)等部門，人員消耗資源（水、食物、衣物等生活類資源）避難場所（體育場館、防控設(shè)施等）主要儲備在民政、文體、人防等部門，對這類貨源各級人民政府只起到匯總作用，缺乏針對應(yīng)急處置的專業(yè)計算分析。對特應(yīng)急管理資源，可由各職能部門進行專業(yè)儲備維護，應(yīng)急管理部（尤其是地方政府的應(yīng)急管理廳、局）應(yīng)該承擔統(tǒng)計匯總，計算分析的任務(wù)，并加以審計監(jiān)督，避免在資源儲備部門中出現(xiàn)的“自己監(jiān)督自己自已審計自己”的問題，通過對應(yīng)急資源的有效儲備、管理，最終達到在應(yīng)急處置中科學協(xié)調(diào)分配的績效目標。

四、軟平臺建設(shè)定位

應(yīng)急管理的主體在政府部門，但其他公共部門、包括社會個體在應(yīng)急處置中也有著不可忽視的作用。使全社會高度關(guān)注、共同參與，這是有效應(yīng)對突發(fā)公共事件的根本保證[10]社會的關(guān)注和公眾的參與都需要有一個“軟平臺”承載和對接，應(yīng)急管理部門也應(yīng)當承擔起應(yīng)急“軟平臺”建設(shè)的責任，“軟平臺”包括電子平臺、宜傳教育、志愿者服務(wù)電子平臺建設(shè)定位。中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心2009年6月開展的“社會大事件與網(wǎng)絡(luò)媒體影響力的研究”報告顯示“5.12”汶川地震時，有87.4%的網(wǎng)民選擇通過上網(wǎng)來看與川地震相關(guān)的新聞報道[10]，可見電子平臺在社會關(guān)注公共突發(fā)事件過程中的重要作用，互聯(lián)網(wǎng)所具有的開放性、透性、互動性、廣泛性等特征也是其它傳統(tǒng)媒體所不具有的，互聯(lián)網(wǎng)正成為公眾獲取突發(fā)事件信息的重要果道?？梢姽餐话l(fā)事件電子信息的建設(shè)是應(yīng)急管理部門新的工作方向。在具體的電子平臺建設(shè)方式上，也有不少成熟經(jīng)驗可供參考，要建立危機教育電子平臺，具體操作可以是在政府門戶網(wǎng)站下建立危機教育分站，或者建立單獨的危機教育網(wǎng)站等，要將危機教育整合到政府網(wǎng)站群中[11]宣傳教育定位，宣傳教育可以提高公眾應(yīng)對突發(fā)事件的自救能力，有效的減少民眾傷亡，在這方面西方發(fā)達國家就有很多成熟的經(jīng)驗。澳大利亞政府向每戶居民郵寄有關(guān)反恐的資料，指導人們應(yīng)對恐怖事件；德國通過宣傳手冊、互聯(lián)網(wǎng)、展覽以及聽眾熱線，重點介紹如何應(yīng)對新型急性瘟疫、化學品泄漏和恐怖危機，增強國民的危機意識。公眾在受到過系統(tǒng)的防災教育后，能最大限度地減少災難造成的人員傷亡和財產(chǎn)損失?，F(xiàn)階段，我國的公眾災害自救宣傳教育主要由各職能部門承擔，如民政、消防、公安、地震、安監(jiān)等。宣傳教育各自專注各自專業(yè)和職能領(lǐng)域，缺乏整體性和系統(tǒng)性。應(yīng)急管理部應(yīng)該將原本碎裂的宣傳教育重新整合，以綜合性、實用性的方式向民眾傳播。志愿者服務(wù)定位。志愿者隊伍作為一定意義上的公共部門在應(yīng)急處置中也發(fā)揮了不可替代的作用。但現(xiàn)階段，我國志愿者隊伍普遍缺乏組織性和專業(yè)性，在應(yīng)對災害事件時往往擁而上，甚至會阻礙到應(yīng)急處置的整體推進；也會因為缺乏專業(yè)性的原因使自身成為災民，這種現(xiàn)象在汶川地震中就存在。應(yīng)急管理部應(yīng)該發(fā)揮職能作用，將松散、業(yè)余的志愿者隊伍整合起來，嚴密組織、專業(yè)培訓、有效管理，使志愿者隊伍在應(yīng)對公共突發(fā)事件時真正發(fā)揮作用。

五、總結(jié)

應(yīng)急管理部成立對我國應(yīng)急管理工作意義重大，但在應(yīng)急管理工作中無論是學界還是政府機關(guān)都處于探索階段，國外雖然有一些成熟的經(jīng)驗，鑒于國情和制度的不同也無法照搬照抄。破解我國應(yīng)急管理部發(fā)展方向問題，關(guān)鍵在于結(jié)合我國國情，找準應(yīng)急管理部的角色和功能定位，以角色和功能定位指導應(yīng)急管理部建設(shè)和發(fā)展。

應(yīng)急管理部代表中央統(tǒng)一響應(yīng)支援：發(fā)生特別重大災害時，應(yīng)急管理部作為指揮部，協(xié)助中央指定的負責同志組織應(yīng)急處置工作，保證政令暢通、指揮有效。

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作者簡介：

陳卓（1987.07-），男，漢族，河南漯河人，舞陽縣姜店鄉(xiāng)人民政府 科員，中共黨員，河南理工大學2017級MPA碩士研究生 ，主要從事基層政府應(yīng)急管理2研究