我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)演變的解析

摘 要：我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)從法定禁止、私下流轉(zhuǎn)，到形成事實流轉(zhuǎn)，再到國家鼓勵探索，最終形成明確的農(nóng)地三權(quán)分置流轉(zhuǎn)政策，除了其本質(zhì)農(nóng)地利用效率、土地資源優(yōu)化配置之外，更關(guān)系鄉(xiāng)村經(jīng)濟振興等問題；由于處于探索階段，存在著土地流轉(zhuǎn)形式多樣，沒有法定、規(guī)范的方式，現(xiàn)就我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)的演化和現(xiàn)存形式進行梳理和分析，并提出一些建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地流轉(zhuǎn)發(fā)展；農(nóng)地流轉(zhuǎn)形式；

一、農(nóng)地流轉(zhuǎn)背景

我國是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)地面積大，長久以來農(nóng)地歸集體所有實行土地承包經(jīng)營，農(nóng)戶都有地住、有地種的分戶經(jīng)營的小農(nóng)經(jīng)濟模式。在經(jīng)濟欠發(fā)達時期，農(nóng)戶自給自足或簡易出售農(nóng)產(chǎn)品獲利的方式來滿足生存等各方面需求。隨著市場經(jīng)濟逐步發(fā)展，商品市場日漸豐富，自給自足（或較弱經(jīng)濟利用）方式為生的農(nóng)戶對新興商品的需求無法通過前述方式滿足。同時，分戶經(jīng)營必然形成土地經(jīng)營分散，土地資源利用方式單調(diào)的現(xiàn)象，存在土地資源經(jīng)濟轉(zhuǎn)換效益低下的問題。

另一方面，中國的發(fā)展策略是將資源優(yōu)先配置給城市。城市在建設(shè)發(fā)展當中，需要大量勞動力，城市自身人口無法支持建設(shè)勞動力的大量需求，在改革開放初期，有大量農(nóng)民進城務(wù)工，演變成具有時代標志意義的“農(nóng)民工”，他們以與務(wù)農(nóng)體力相當?shù)膭趧幼鳛楦冻?，而獲得的報酬卻遠遠高于在家務(wù)農(nóng)；當城市通過建設(shè)發(fā)展具備較強的經(jīng)濟實力和完善的基礎(chǔ)設(shè)施后，城市會進一步吸納人才和資源，進一步自我配置更加完善的公共基礎(chǔ)設(shè)施，包括更好的居住條件、更多樣的就業(yè)機會、更好的教育條件等；而此時，在城市里的農(nóng)民工，眼界打開，解決基本生存問題后，繼而開始追求更好的生存條件，希望得到更好的工作，創(chuàng)造更多收益，子女能受更好的教育等；回鄉(xiāng)的農(nóng)民工會向原本自給自足的閉塞農(nóng)村傳達城市發(fā)達的狀況，從而刺激更多農(nóng)民放棄務(wù)農(nóng)進城務(wù)工，并閑置出大量農(nóng)地資源，農(nóng)地資源利用率進一步下降。

二、農(nóng)地流轉(zhuǎn)形成

最初（1982年—1987年），國家為了保護耕地，農(nóng)地政策是禁止流轉(zhuǎn)的。但是有多種原因，致使農(nóng)民間有私下流轉(zhuǎn)土地的行為。例如，某農(nóng)民C去了省外進城務(wù)工，有了一定經(jīng)濟能力后，在城市購置房屋并定居，其農(nóng)村的承包地閑置無人管理；在農(nóng)村的農(nóng)民D為了提高務(wù)農(nóng)收入，增種經(jīng)濟作物，因自有土地有限，故農(nóng)民D想農(nóng)民C提出租借其農(nóng)地的意愿，并承諾幫農(nóng)民C打理農(nóng)村住宅，雙方流轉(zhuǎn)達成。

后期，因農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展緩慢確需變革，國家開始鼓勵土地改革，但對農(nóng)地流轉(zhuǎn)依然持保守態(tài)度，僅在沿海地區(qū)批示了一些農(nóng)地流轉(zhuǎn)經(jīng)營模式。這個時期的流轉(zhuǎn)率相對較低，根據(jù)農(nóng)村政策研究室調(diào)查，截至1984年底，轉(zhuǎn)出農(nóng)地的戶數(shù)占總承包戶數(shù)的2.7%，轉(zhuǎn)出的耕地只占總耕地的0.7%。

直到1988年修改憲法，才使農(nóng)地流轉(zhuǎn)在法律上有了依據(jù)。1988年至2000年期間，中央出臺的包括1988年土地管理法等在內(nèi)各項文件都明確了：允許土地依法流轉(zhuǎn)。

隨著城市建設(shè)穩(wěn)步發(fā)展，城鄉(xiāng)居民收入持續(xù)增大，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展越發(fā)艱難，農(nóng)民收入增長越發(fā)困難，在這種背景下，國家開始推行規(guī)范化土地流轉(zhuǎn)（2001年-2007年），引導(dǎo)和鼓勵農(nóng)民合法流轉(zhuǎn)農(nóng)地，擴大農(nóng)地流轉(zhuǎn)范圍，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)?；?jīng)營。

2008年，我國開始把農(nóng)地流轉(zhuǎn)作為對提高農(nóng)地資源利用效率的一個政策（中央一號文件），農(nóng)地流轉(zhuǎn)進入了強力推行階段；隨后每一年的中央一號文件，都對農(nóng)地流轉(zhuǎn)做出指導(dǎo)意見，逐步提出“三權(quán)分置”的概念，鼓勵探索農(nóng)地流轉(zhuǎn)的創(chuàng)新方式。

三、農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式

農(nóng)地流轉(zhuǎn)的本質(zhì)，即是對農(nóng)地資源加以非傳統(tǒng)方式的利用，從而產(chǎn)生高于用以種植農(nóng)作物等可帶來的經(jīng)濟收益。通過三十多年的探索，目前我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)有以下幾種模式：

（一）反租倒包模式

農(nóng)戶將自有農(nóng)地租賃給村社，由村社將連片農(nóng)地承包給規(guī)模農(nóng)地租入者，規(guī)模農(nóng)地租入者支付給村社租金，村社將租金分發(fā)給農(nóng)戶。由于農(nóng)戶擁有的土地本質(zhì)上是歸集體所有，農(nóng)戶以承包方式享有的是土地使用權(quán)，農(nóng)戶將土地租賃給村社是反租土地使用權(quán)，村社將回租的土地使用權(quán)再倒手轉(zhuǎn)包給規(guī)模農(nóng)地租入者，故稱作返租倒包。該種模式使個體農(nóng)戶與租入者之間的農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易更有保障，有效提高了土地流轉(zhuǎn)效率，降低了租入者與個體間的交易成本。

（二）流轉(zhuǎn)中介模式

比反租倒包規(guī)范的是通過中介流轉(zhuǎn)的模式，農(nóng)戶將自有土地在土地農(nóng)村合作社等中介機構(gòu)登記，中介結(jié)構(gòu)評估土地價值和增值費用，中介機構(gòu)將集約土地出租給企業(yè)或種植大戶等。中介流轉(zhuǎn)土地的方式比村社集體更多樣化，可以擴大流轉(zhuǎn)土地受租入者范圍和規(guī)模，集約土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟效應(yīng)更好，在租金支付監(jiān)管方面也更有優(yōu)勢。

（三）抵押貸款模式

對于僅因資本短缺而無法提升種植規(guī)模的個體農(nóng)戶來說，資本才是直接制約其農(nóng)業(yè)經(jīng)濟規(guī)模和經(jīng)濟成效的根本原因。根據(jù)農(nóng)地承包經(jīng)營特性，地方農(nóng)村探索出農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)貸款模式，個體農(nóng)戶可抵押自有土地承包經(jīng)營權(quán)給農(nóng)村信用社，農(nóng)村信用社批準貸款，農(nóng)戶獲得抵押貸款后，利用資金從事經(jīng)濟作物規(guī)模種植，提升種植的條件短板，提高了種植規(guī)模的同時收獲經(jīng)濟成效，增加了個體農(nóng)戶從小農(nóng)經(jīng)營向規(guī)模種植過渡的手段。

（四）集中居住，統(tǒng)籌規(guī)劃模式

隨著國家對于農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策進一步放開，部分省市逐步探索出宅基地“三權(quán)分置”的實現(xiàn)路徑，以村社集體為主體，統(tǒng)籌規(guī)劃所有農(nóng)地。一方面，村社劃撥部分宅基地用于興建住宅小區(qū)，將村社成員安置于小區(qū)中，余下宅基地用于其他建設(shè)，如旅游服務(wù)等；另一方面，村社將耕作用地集中租賃用于大規(guī)模種植，如花卉產(chǎn)業(yè)等；這兩部分土地的出讓金或者運營收益用于貼補流轉(zhuǎn)宅基地的農(nóng)戶，失地農(nóng)戶也可在新發(fā)展的旅游服務(wù)或花卉種植業(yè)中打工，賺取薪資。該種模式一方面促進了鄉(xiāng)村城市化格局，另一方面可調(diào)整鄉(xiāng)村經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，對有一定區(qū)域特色資源的農(nóng)村區(qū)域，該模式收效良好。

（五）其他創(chuàng)新模式

1.電商聯(lián)合模式

結(jié)合聚劃算平臺，績溪縣廟山農(nóng)村果樹專業(yè)合作社推出“聚土地”項目，集中運營農(nóng)地。其方式是擁有農(nóng)地承包使用權(quán)的農(nóng)民與電商簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，電商將土地劃分后掛到聚劃算平臺上出售土地使用權(quán)；網(wǎng)購消費者拍下土地產(chǎn)品，獲得該塊土地的土地使用權(quán)，消費者可以委托電商對所購?fù)恋厥褂脵?quán)的土地進行農(nóng)產(chǎn)品種植；電商雇用已流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民，對土地進行要求耕作，并支付工資；待農(nóng)產(chǎn)品成熟之后，電商通過物流方式將農(nóng)產(chǎn)品發(fā)送給網(wǎng)購消費者。

2.藝術(shù)下鄉(xiāng)模式

對于有一定景觀優(yōu)勢的農(nóng)村地區(qū)，浦江縣開發(fā)出創(chuàng)客院落租用模式。創(chuàng)客藝術(shù)家向當?shù)卮迕褡庥棉r(nóng)家林盤居民院落，對簡樸的院落進行加工改造，一方面美化了鄉(xiāng)村風(fēng)貌，一方面創(chuàng)客們也獲得了一方寧靜的藝術(shù)創(chuàng)作環(huán)境，同時吸引發(fā)展鄉(xiāng)間旅游業(yè)的投資。區(qū)別于全國各處“古鎮(zhèn)”的千篇一律，更加別出心裁。

四、農(nóng)地流轉(zhuǎn)建議

我國小農(nóng)經(jīng)濟的瓦解，伴隨的是集約農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的更替，勢必走上農(nóng)地合法流轉(zhuǎn)的道路，農(nóng)地流轉(zhuǎn)形式尚未形成一致定論，現(xiàn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策是土地承包權(quán)不變的前提下施行的，對農(nóng)地流轉(zhuǎn)有一定的局限性，政策上可以進一步放開農(nóng)地流轉(zhuǎn)，建立規(guī)范的、合法的、具備一定自由度的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場，以市場經(jīng)濟調(diào)控手段，讓農(nóng)地顯現(xiàn)出其真實的價值。對于高價值農(nóng)地區(qū)域，政府可制定有針對性的良性發(fā)展規(guī)劃，帶動鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展；對于價值不高的農(nóng)地區(qū)域，政府應(yīng)出臺適應(yīng)性扶持政策，土地流轉(zhuǎn)是發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟的一個途徑，但不僅僅是唯一途徑，村社應(yīng)該慎重施行“賣地”策略，將經(jīng)濟發(fā)展的著力點回歸到優(yōu)勢資源的有效利用本身上。

參考文獻：

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作者簡介：

譚喬月 ，（1989.2-），女，漢族，四川成都人，四川大學(xué)碩士研究生，主要研究方向： 公共經(jīng)濟與政府管理。