棚戶區(qū)改造文獻(xiàn)綜述

摘 要：棚戶區(qū)改造 （簡(jiǎn)稱“棚改”） 是我國(guó)一項(xiàng)重大民生工程和發(fā)展工程。截止2017年末， 我國(guó)棚改項(xiàng)目累計(jì)開工超過3 000萬套， 總投資達(dá)1.84萬億元。2018 年 10 月 8 日，李克強(qiáng)總理在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，“棚改是重大民生工程，也是發(fā)展工程”“這項(xiàng)工作對(duì)改善住房困難群眾居住條件、補(bǔ)上發(fā)展短板、擴(kuò)大有效需求等發(fā)揮了重要作用，可以說一舉多得。棚改要更好體現(xiàn)住房居住屬性，要切實(shí)把這件好事辦好。”2018年啟動(dòng)的新一輪“三年棚改攻堅(jiān)計(jì)劃”提出， 2018—2020年將再改造各類棚戶區(qū)1 500萬套， 兌現(xiàn)改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村的承諾。隨著全國(guó)棚改工作大規(guī)模展開， 棚改項(xiàng)目實(shí)施難點(diǎn)日益突出，盡快找到解決辦法成為政府與社會(huì)各方重點(diǎn)關(guān)注的問題。

關(guān)鍵詞：棚戶區(qū)改造；困境

（一）棚戶區(qū)改造問題

棚戶區(qū)在改造過程中存在著一些問題及困境，非常不利于城市的可持續(xù)發(fā)展，因此加強(qiáng)棚戶區(qū)改造存在問題研究意義重大。

（1）矛盾加深，拆遷難度增大。

魏麗（2018）認(rèn)為棚戶區(qū)改造存在的問題是矛盾激化。首先是認(rèn)識(shí)存在偏差，導(dǎo)致拆遷難度加大。政府不斷提高的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并不能滿足人民不斷增長(zhǎng)的需求。其次是存在一些缺乏理性的輿論引導(dǎo)，把“強(qiáng)拆”問題的嚴(yán)重性放大。最后是一些拆遷戶尤其是年紀(jì)較大的老人有著非常強(qiáng)烈的故土情節(jié)，使得拆遷難度加大。高佳（2018）提出雖然棚戶區(qū)改造工程是為了幫助居民提高他們生活水平、改善其住房條件和生活環(huán)境的，但是，由于各個(gè)家庭自身經(jīng)濟(jì)條件等情況的不同，使得在拆遷協(xié)調(diào)過程中會(huì)出現(xiàn)各種難以協(xié)調(diào)和溝通的困難，這直接影響了棚戶區(qū)改造工作的進(jìn)展，也影響了其他居民的拆遷的進(jìn)行。

（2）資金缺口大，籌資模式有待創(chuàng)新。

賴小慧（2017）等認(rèn)為，棚戶區(qū)改造的經(jīng)濟(jì)屬性、利益相關(guān)體的博弈和棚戶區(qū)改造公共利益之間界定不明，棚改資金投入和未來收益難以匹配，針對(duì)棚戶區(qū)改造項(xiàng)目資金不足、融資渠道不暢的問題，各地政府應(yīng)積極探索多元化的融資模式。彭石 （2017）提出由于棚戶區(qū)改造具有規(guī)模大、資金投入大、改造時(shí)間過長(zhǎng)等特點(diǎn)，使得在目前的房地產(chǎn)市場(chǎng)行情下，參與棚改的房地產(chǎn)企業(yè)不愿將大部分或所有資金投入到棚戶區(qū)的改造中，避免產(chǎn)生不必要的風(fēng)險(xiǎn)。

（3）棚戶區(qū)界定不清

解大可（2017）指出目前城市棚戶區(qū)主要是這樣界定的：在城市規(guī)劃范圍內(nèi)的基礎(chǔ)配套設(shè)施及施工功能相對(duì)不夠完善的區(qū)域，往往建筑密度較大，且房屋結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)陋、使用年限長(zhǎng)，因此質(zhì)量較差，安全隱患多。這樣的界定在星系地指標(biāo)上不夠明確，使得棚戶區(qū)界定在認(rèn)定上不夠清晰和統(tǒng)一。馮文華（2014）認(rèn)為棚戶區(qū)界定不明確，且國(guó)家將棚戶區(qū)改造納入保障性安居工程考核，對(duì)地方政府來說，棚戶區(qū)改造既能解決土地問題，資金投入也相對(duì)較少，并且抵頂了棚戶區(qū)改造任務(wù)，可謂一舉兩得，因此有的地方將所有的舊城改造、搬遷安置項(xiàng)目全部界定為城市棚戶區(qū)，政策利用擴(kuò)大化，使國(guó)家的優(yōu)惠政策落不到實(shí)處，擴(kuò)大了財(cái)政補(bǔ)助范圍。

（4）整體配合不協(xié)調(diào)，政府監(jiān)管缺乏，腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重 。

張平宇（2017）認(rèn)為棚戶區(qū)改造出現(xiàn)了整體規(guī)劃編制滯后， 個(gè)別部門支持、配合力度不夠， 市場(chǎng)化運(yùn)作與政策規(guī)定不符， 房屋質(zhì)量欠佳， 開發(fā)商與被拆遷居民未達(dá)成協(xié)議而強(qiáng)制拆遷等問題。李芷苜（2015）提出近年來，建筑工程的質(zhì)量嚴(yán)重下降，“歪樓”，“倒樓”等事件接連被媒體曝出，加重了被拆遷居民的憂慮，而他們自身專業(yè)知識(shí)有限，對(duì)于安置房的選址、規(guī)劃和工程質(zhì)量缺乏判斷力，政府只有加大監(jiān)管力度，切實(shí)維護(hù)人民群眾的根本利益才能贏得群眾的信任，促進(jìn)改造工作的順利展開。

（二）棚戶區(qū)改造對(duì)策

在新的政策背景下，要想推動(dòng)棚戶區(qū)改造快速發(fā)展，必須不斷總結(jié)，找準(zhǔn)問題的癥結(jié)所在，進(jìn)一步完善政策、明確城市棚戶區(qū)改造的范圍，加大資金投人，正面輿論導(dǎo)向，加大安置房建設(shè)力度，確保完成改造任務(wù)。

（1）依法拆遷，讓利于民。

賴小慧，唐孝文，馮華（2017）提出完善棚戶區(qū)改造被拆遷方群體參與機(jī)制。棚戶區(qū)改造工作中，完善被拆遷方的參與機(jī)制是及時(shí)溝通政策、維護(hù)其合法權(quán)益和減少糾紛的重要環(huán)節(jié)。通過健全棚改工作中被拆遷方的參與機(jī)制，可將城市的現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程與民主完善進(jìn)程有機(jī)結(jié)合。被拆遷方了解棚戶區(qū)改造項(xiàng)目情況及其維權(quán)途徑，有利于減少棚戶區(qū)改造阻力。魏麗（2018）加強(qiáng)輿論引導(dǎo)。利用市級(jí)報(bào)紙、政府網(wǎng)站和新媒體等做好政策宣傳引導(dǎo)，營(yíng)造全社會(huì)支持拆遷的氛圍。

（2）建立多元融資模式，彌補(bǔ)資金缺口

棚戶區(qū)改造， 往往需要大量的資金投入， 如果缺乏相應(yīng)的資金支持， 就很難推動(dòng)棚戶區(qū)改造。陳娟（2019）提出采取PPP融資模式。PPP融資模式主要是行政部門和私營(yíng)企業(yè)進(jìn)行合作的方式來開展， 這樣既能顯著規(guī)避政府部門獨(dú)立承擔(dān)相應(yīng)的資金問題， 同時(shí)也能夠?yàn)樗綘I(yíng)企業(yè)的投資貸款分擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。此外該模式可以進(jìn)一步拓展資金來源， 顯著緩解政府的財(cái)政壓力。劉曉亮（2015）提出開發(fā)性金融支持棚改項(xiàng)目的路徑，建議運(yùn)用政策性棚改專項(xiàng)貸款，發(fā)行住宅金融債券、專項(xiàng)債券等多種模式為棚改項(xiàng)目融資。

（3）明確改造范圍與標(biāo)準(zhǔn)，合理安排拆遷

王大偉， 蒲靜（2011）提出在棚戶區(qū)改造范圍明確方面，地方政府應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況，合理科學(xué)的界定棚戶區(qū)改造標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)有關(guān)指標(biāo)進(jìn)行進(jìn)一步細(xì)化，將容積率、配套設(shè)施、人均住房面積及使用年限、抗震性等指標(biāo)有效納入棚戶區(qū)判斷標(biāo)準(zhǔn)中。張晴（2018）認(rèn)為棚戶區(qū)改造要聚焦真正困難的老城區(qū)臟亂差棚戶區(qū)改造，而不是城中村改造。棚戶區(qū)改造中要充分用好國(guó)務(wù)院規(guī)定的實(shí)物安置和貨幣補(bǔ)償兩種方式。

（4）加強(qiáng)政府監(jiān)管

張道航（2010）認(rèn)為政府在棚戶區(qū)改造中處于主導(dǎo)地位，并不等于政府需要包辦一切。政府的責(zé)任首先是要做好棚戶區(qū)改造的工程規(guī)劃，具體規(guī)劃可以由設(shè)計(jì)部門來做，但政府要對(duì)規(guī)劃予以審定，使規(guī)劃做到科學(xué)合理。董麗晶、張平宇（2008）提出城市棚戶區(qū)改造項(xiàng)目需要廣泛調(diào)節(jié)各方利益，必須建立一個(gè)規(guī)范的利益表達(dá)機(jī)制，讓各方利益相關(guān)者能夠全程參與改造項(xiàng)目的各個(gè)環(huán)節(jié)，尤其是制定政策的環(huán)節(jié)。

小結(jié)：

棚戶區(qū)改造是重大的民生工程，只有解決好人民群眾的住房問題、滿足群眾最基本的生存需要才能推進(jìn)和諧社會(huì)的建設(shè)。棚戶區(qū)居民大多是低收入階層，他們無力改善自身的居住條件，只有在政府的幫助下才能解決住房困難，提高他們的生活質(zhì)量。因此，棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的現(xiàn)實(shí)意義重大，有利于緩解社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。對(duì)于棚戶區(qū)改造過程中出現(xiàn)的各種問題，要今早采取措施解決，保障這項(xiàng)民生工程能順利進(jìn)行。

參考文獻(xiàn)：

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作者簡(jiǎn)介：

強(qiáng)小慧（1994-），女，山西呂梁人，山西財(cái)經(jīng)大學(xué)2017級(jí)研究生社會(huì)保障專業(yè).