從公共政策的角度看政府在養(yǎng)老保險(xiǎn)中的作用

摘 要：養(yǎng)老保險(xiǎn)政策是一項(xiàng)重要的公共政策。從公共政策的角度我們可以更加清地認(rèn)識(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策中政府和市場(chǎng)的關(guān)系。本文先梳理了不同學(xué)者對(duì)公共政策的定義，然后分析了政府、市場(chǎng)以及養(yǎng)老保險(xiǎn)這項(xiàng)公共政策這三者間的關(guān)系，討論了政府介入養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的的范圍與程度，并提出我國(guó)政府在養(yǎng)老保險(xiǎn)政策中的職責(zé)和任務(wù)。

關(guān)鍵詞：公共政策；養(yǎng)老保險(xiǎn)；政府

一、公共政策的定義

學(xué)者們關(guān)于公共政策的定義因人而異，并未形成統(tǒng)一的看法。拉斯維爾 （ Harold D. Lasswell）坎普蘭 （ Abraham Kaplan）兩位學(xué)者在他們 1950年合著之《權(quán)力與社會(huì)》一書中指出：“政策乃是為某項(xiàng)目標(biāo) ，價(jià)值與實(shí)踐而設(shè)計(jì)之計(jì)劃。 政策過(guò)程則包括各種認(rèn)同 ，需求和期望之規(guī)劃、頒布及執(zhí)行?！边@個(gè)定義強(qiáng)調(diào)了政策作為一種以特定目標(biāo)為取向的行動(dòng)計(jì)劃 ，以及它與一般計(jì)劃的區(qū)別。伊斯頓 （ David Easton）認(rèn)為，公共政策是政府對(duì)整個(gè)社會(huì)價(jià)值做權(quán)威性地分配。此處的價(jià)值指社會(huì)上一般人認(rèn)為的有價(jià)值，想得到的有形或無(wú)形的東西，如權(quán)力、財(cái)富、技能、知識(shí)、安全和聲望。托馬斯？ 戴伊 （ Thomas Dye）為公共政策下了一個(gè)簡(jiǎn)明的定義，他說(shuō)，凡是政府選擇要做的或者不做的決定，即公共政策。其與伊斯頓的共同之處在于明白指出公共政策是政府制定的政策。羅伯特？艾斯通認(rèn)為，公共政策就是“政府機(jī)構(gòu)和他周圍關(guān)系的關(guān)系”。

二、政府、市場(chǎng)、養(yǎng)老保險(xiǎn)政策

政府在公共政策中扮演了一個(gè)相當(dāng)重要的角色。討論政府、市場(chǎng)以及養(yǎng)老保險(xiǎn)這項(xiàng)公共政策這三者間的關(guān)系 ，不僅是行政體制和經(jīng)濟(jì)體制改革和發(fā)展的需要 ，而且也是公共政策分析中迫切需要研究的重要課題。

（一）公共政策的主體： 政府——養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的制定者和執(zhí)行者

政府所頒布的法令、制定的一系列政策都具有強(qiáng)制性，而公共政策的公共性決定了它的公共利益價(jià)值取向。也就是說(shuō)，公共政策的制定是為了謀求最大多數(shù)人的利益而制定的，這也就意味著，一項(xiàng)公共政策也會(huì)去使得一些人的利益受損，所以只有由政府強(qiáng)制實(shí)施，才能保證公共政策的順利實(shí)施。從另外一個(gè)角度來(lái)說(shuō)，市場(chǎng)不是萬(wàn)能的，它在保證效率的同時(shí)，也會(huì)有失靈的時(shí)候，這種市場(chǎng)缺陷需要政府制定公共政策，這就是公共政策的邏輯起點(diǎn)。政府參與養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的制定，無(wú)論是在發(fā)達(dá)國(guó)家還是在發(fā)展中國(guó)家都無(wú)一例外。這是因?yàn)椋簜€(gè)人會(huì)通過(guò)個(gè)人儲(chǔ)蓄或者其他的一些投資為自己的養(yǎng)老而做準(zhǔn)備，但是，短視效應(yīng)的存在，使得人們?cè)谀贻p的時(shí)候都有一種消費(fèi)傾向。況且，老年人的收入保障是一個(gè)長(zhǎng)久的計(jì)劃，很多人缺乏必要的投資信息以及規(guī)劃能力，而且收益穩(wěn)定的投資工具也很找到。尤其是在發(fā)展中國(guó)家，，人們常常因?yàn)橥顿Y回報(bào)率低于預(yù)期而不能保證收益 ；其次 ，由于養(yǎng)老金從繳費(fèi)到開(kāi)始支付的時(shí)間的間隔通常需要二三十年 ，因此若由商業(yè)保險(xiǎn)公司來(lái)經(jīng)營(yíng) ，很多人會(huì)對(duì)商業(yè)保險(xiǎn)保持這樣長(zhǎng)期的承若有所懷疑，特別是在遇到難以預(yù)料的高通貨膨脹的時(shí)候?；谝陨系倪@些原因，政府必須作為養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的制定和執(zhí)行主體，而且在老齡化日益嚴(yán)重的今天，政府的參與就顯得更加的重要了。

（二）政府介入養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的的范圍與程度

當(dāng)前中國(guó)，建設(shè)現(xiàn)代養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的關(guān)鍵仍然在于厘清政府和市場(chǎng)的職責(zé)邊界。一是明確公共和私人養(yǎng)老保險(xiǎn)的功能定位并確立合理比例。這是建立現(xiàn)代養(yǎng)老保險(xiǎn)制度第一個(gè)需要破解的重大理論問(wèn)題，也是改革任務(wù)最重的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題?，F(xiàn)有養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的所有困難，包括結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡，一支柱獨(dú)大，給付難以為繼等，都主要地源于這個(gè)根本問(wèn)題。二是明確政府分別在公共和私人養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域的功能定位，包括（準(zhǔn)）強(qiáng)制性、稅優(yōu)等公共政策的應(yīng)用原理、監(jiān)管框架的組建原則等?？傮w看，現(xiàn)代養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可以圍繞政府的職責(zé)功能構(gòu)建多支柱的養(yǎng)老保險(xiǎn)供給結(jié)構(gòu)。政府職責(zé)之外的全部領(lǐng)域，可以看作是市場(chǎng)機(jī)制的作用范圍。

政府的主要職責(zé)是維護(hù)公平。首先，政府通過(guò)普惠性的公共養(yǎng)老保險(xiǎn)保護(hù)弱勢(shì)人群，實(shí)現(xiàn)全體民眾的平等權(quán)利。完全市場(chǎng)化的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度飽受詬病，就源于社會(huì)公平的缺失。第二，政府通過(guò)公共政策擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋范圍。比如，養(yǎng)老保險(xiǎn)普遍享受稅優(yōu)，是正向的激勵(lì)措施。公共養(yǎng)老保險(xiǎn)要求強(qiáng)制性加入，甚至通過(guò)稅收征繳。職業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)常常借助強(qiáng)制性措施，或者自動(dòng)登記等準(zhǔn)強(qiáng)制措施，促使企業(yè)為員工建立退休金計(jì)劃。第三，政府監(jiān)管養(yǎng)老保險(xiǎn)運(yùn)營(yíng)，確保養(yǎng)老保險(xiǎn)參與者的平等地位。

（三）現(xiàn)階段養(yǎng)老保險(xiǎn)政策中政府的職能與任務(wù)。

養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)踐表明，政府是保持養(yǎng)老保險(xiǎn)制度平穩(wěn)運(yùn)行、可持續(xù)發(fā)展的核心和基礎(chǔ)，其作用是不可替代的。在現(xiàn)代養(yǎng)老保險(xiǎn)三支柱中，公共養(yǎng)老保險(xiǎn)構(gòu)成第一支柱，以消除老年貧困為主要職責(zé)，采取現(xiàn)收現(xiàn)付制，是轉(zhuǎn)移支付形式中的再分配。公共養(yǎng)老金應(yīng)當(dāng)覆蓋全體國(guó)民，強(qiáng)調(diào)對(duì)弱勢(shì)群體的保護(hù)。當(dāng)然，對(duì)于繳費(fèi)和非繳費(fèi)人群，可以在保障程度上有所區(qū)別，形成梯次。在公共養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域，政府的職責(zé)是直接提供、（通過(guò)稅收等形式）強(qiáng)制征繳并提供階梯型稅收優(yōu)惠。私人養(yǎng)老保險(xiǎn)構(gòu)成第二支柱和第三支柱。職業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)是第二支柱的主要形式，職責(zé)為抵御老年風(fēng)險(xiǎn)，由企業(yè)和職工共同承擔(dān)，采取基金積累方式，可通過(guò)個(gè)人賬戶的企業(yè)年金、事業(yè)年金和團(tuán)體商業(yè)保險(xiǎn)等多種方式事項(xiàng)。政府在這里的職責(zé)是提供稅收優(yōu)惠，并考慮以強(qiáng)制或準(zhǔn)強(qiáng)制方式擴(kuò)大覆蓋范圍，保障職工權(quán)利。第三支柱是個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)，功能是改善老年生活，由居民自愿購(gòu)買，采取基金積累方式，主要通過(guò)商業(yè)保險(xiǎn)和個(gè)人退休賬戶等形式實(shí)現(xiàn)。

三、結(jié)語(yǔ)

在養(yǎng)老保險(xiǎn)政策中規(guī)范政府行為，對(duì)于體現(xiàn)我國(guó)“老有所養(yǎng)、老有所安”的社會(huì)主義保障原則，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)具有十分重要的意義，既需要政府清楚地認(rèn)識(shí)到本身應(yīng)起的作用，更需要政府能力的提高；既需要養(yǎng)老保險(xiǎn)政策本身的完善和長(zhǎng)遠(yuǎn)構(gòu)想，亦需要冷靜地面對(duì)現(xiàn)實(shí)，認(rèn)真解決具體問(wèn)題。只要有實(shí)事求是的科學(xué)態(tài)度，有堅(jiān)忍不拔的努力，就一定能使養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的功能順利實(shí)現(xiàn)并不斷完善，最終達(dá)到經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的和諧發(fā)展。

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作者簡(jiǎn)介：

陳夏薇（1995—），女，山西省運(yùn)城市人，山西財(cái)經(jīng)大學(xué)2017屆研究生社會(huì)保障專業(yè).