廢與存的探討：收容教育制度該何去何從

摘 要：收容教育機(jī)制在歷史上曾經(jīng)和勞動(dòng)教養(yǎng)制度配套，是我國法律體系的重要組成部分，在維護(hù)我國社會(huì)穩(wěn)定方面發(fā)揮了重要作用，是打擊賣淫嫖娼行為，凈化社會(huì)風(fēng)氣的重要保障。2013 年勞動(dòng)教養(yǎng)的廢止，引發(fā)了人們對收容教育的質(zhì)疑。作為勞動(dòng)教養(yǎng)的衍生物，收容教育不僅與其沾親帶故，而且存在同樣的法律硬傷。對于這樣一種病癥纏身的制度，原封不動(dòng)、安常習(xí)故顯然已不合時(shí)宜，必須堅(jiān)決地予以改造革新。但是，對一制度是快刀亂麻、壯士斷臂，還是分風(fēng)劈流、刮骨去毒、納入其他的法律框架予以嚴(yán)格的規(guī)制，這才是需要決策者精心考慮的。

關(guān)鍵詞：收容教育；存廢；教育功能

2018年12月25日，全國人大常委會(huì)法工委建議廢止收容教育的消息一經(jīng)報(bào)道，一石激起千層浪。法工委主任沈春耀稱：“近年來，收容教育措施的運(yùn)用逐年減少，收容教育人數(shù)明顯下降，有些地方已經(jīng)停止執(zhí)行。通過調(diào)研論證，各有關(guān)方面對廢止收容教育制度已經(jīng)形成共識(shí)，啟動(dòng)廢止工作的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟?！?/p>

這是否意味著作為行政措施存在了20多年的收容教育制度或?qū)⒆呷霘v史？

一、收容教育制度的歷史解讀

（一）收容教育制度產(chǎn)生的背景

收容教育制度是歷史產(chǎn)物。1991年9月4日，第七屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十一次會(huì)議通過《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于嚴(yán)禁賣淫嫖娼的決定》（以下簡稱“決定”）?！皼Q定”開宗明義，“為了嚴(yán)禁賣淫、嫖娼，嚴(yán)懲組織、強(qiáng)迫、引誘、容留、介紹他人賣淫的犯罪分子，維護(hù)社會(huì)治安秩序和良好的社會(huì)風(fēng)氣”，決定“對賣淫、嫖娼的，可以由公安機(jī)關(guān)會(huì)同有關(guān)部門強(qiáng)制集中進(jìn)行法律、道德教育和生產(chǎn)勞動(dòng)，使之改掉惡習(xí)。期限為六個(gè)月至二年。具體辦法由國務(wù)院規(guī)定?！?/p>

根據(jù)“決定”精神，1993年9月，國務(wù)院制定發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于賣淫嫖娼人員收容教育辦法》（以下簡稱“辦法”）?！稗k法”規(guī)定，收容教育，是指對賣淫、嫖娼人員集中進(jìn)行法律教育和道德教育、組織參加生產(chǎn)勞動(dòng)以外進(jìn)行性病檢查、治療的行政強(qiáng)制教育措施?？h級(jí)公安機(jī)關(guān)即可決定收容教育，收容教育期限為6個(gè)月至2年。

收容教育制度由此而生，是針對賣淫嫖娼人員制定的強(qiáng)制性教育改造制度，是在刑法和行政處罰之間限制公民人身自由的制度。

（二）收容教育制度的功能定位

歷史產(chǎn)物自然也能發(fā)揮一定的歷史作用。正如全國人大常委會(huì)法工委主任沈春耀在《關(guān)于2018年備案審查工作情況》的報(bào)告中所述，“收容教育制度實(shí)施多年來，在維護(hù)社會(huì)治安秩序、教育挽救賣淫嫖娼人員、制止不良社會(huì)風(fēng)氣蔓延等方面發(fā)揮了積極作用?！?/p>

2010年，國務(wù)院對《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》進(jìn)行修改，“對賣淫、嫖娼人員，除依照《中華人民共和國治安管理處罰法》第66條的規(guī)定處罰外，對尚不夠?qū)嵭袆趧?dòng)教養(yǎng)的，可以由公安機(jī)關(guān)決定收容教育。收容教育的期限是六個(gè)月至二年，主要是對賣淫嫖娼人員集中進(jìn)行法律教育和道德教育，組織參加生產(chǎn)勞動(dòng)，以及進(jìn)行性病檢查、治療?！?/p>

在2006年頒布施行的《治安管理處罰法》第66條中規(guī)定“賣淫、嫖娼的，處十日以上十五日以下拘留，可以并處五千元以下罰款；情節(jié)較輕的，處五日以下拘留或者五百元以下罰款?！?/p>

根據(jù)《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》和《治安管理處罰法》的相關(guān)規(guī)定，可以看出收容教育制度事實(shí)上具有三種不同的功能：懲罰功能、教育功能和醫(yī)療功能。

1、懲罰功能?！掇k法》規(guī)定對賣淫、嫖娼人員，依照《治安管理處罰法》第66條的規(guī)定進(jìn)行處罰，通過對違法行為人剝奪一定的財(cái)產(chǎn)或者人身自由而實(shí)現(xiàn)“公法”的懲罰功能，即威懾和預(yù)防此類違法行為的再次發(fā)生。

2、教育功能。收容教育，是對賣淫、嫖娼人員集中進(jìn)行法律教育和道德教育、組織參加生產(chǎn)勞動(dòng)的行政強(qiáng)制教育措施。它是通過限制違法行為人的人身自由，強(qiáng)制性地予以法律教育、道德教育和生產(chǎn)勞動(dòng)，以消除違法行為人的惡習(xí)，實(shí)現(xiàn)教育功能。

3、醫(yī)療功能。強(qiáng)制醫(yī)療，是指對患有性病的賣淫、嫖娼者，強(qiáng)制予以治療，以恢復(fù)其健康，避免疾病傳播。

二、收容教育制度的致命弊端分析

收容教育制度施行的這20多年來，一直是飽受法律界人士詬病。最大理由是該制度可以限制人身自由長達(dá)半年至兩年，是一種事實(shí)上的“服刑”，而且時(shí)間甚至比一些刑事判罰更為嚴(yán)厲，但卻無需經(jīng)過辯護(hù)和法院審判。

（一）相關(guān)法律沖突嚴(yán)重

收容教育制度的法律依據(jù)違反了《憲法》第三十七條中公民的人身自由不受侵犯，任何公民，非經(jīng)人民檢察院批準(zhǔn)或者決定或者人民法院決定，并由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行，不受逮捕的規(guī)定?！读⒎ǚā返?條規(guī)定，對公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰只能制定法律。《關(guān)于嚴(yán)禁賣淫嫖娼的決定》不是法律，其限制人身自由的規(guī)定，與《立法法》上述規(guī)定相沖突。而且，《立法法》第9條還規(guī)定：“本法第8條規(guī)定的事項(xiàng)尚未制定法律的，全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)作出決定，授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)，但是有關(guān)犯罪和刑罰、對公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項(xiàng)除外?！币虼?，《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》也與立法法相沖突。

（二）違反了“過罰相當(dāng)”原則

我國收容教育措施的適用對象是實(shí)施了賣淫嫖娼違法行為的人，但從被收容教育人員人身自由受限制的程度看，收容教育事實(shí)上卻比管制和拘役這兩種適用于罪犯的刑罰還要嚴(yán)厲！首先，從期限上來看，收容教育的期限是6個(gè)月至2年。拘役是一種短期自由刑，最短不少于1個(gè)月，最長不超過6個(gè)月。而管制的期限為3個(gè)月以上2年以下。這兩種刑罰均低于收容教育的期限。另外，從自由受限制的程度來看，被判處管制的犯罪分子在服刑期間，不羈押在監(jiān)獄、看守所等執(zhí)行場所中，仍留在原工作單位或居住地，也不離開自己的家庭，不中斷與社會(huì)的正常交往，可以自謀生計(jì)，在勞動(dòng)中與普通公民同工同酬，屬于部分限制人身自由的開放性刑罰；被判處拘役的罪犯，由公安機(jī)關(guān)在就近的拘役所、看守所或者其他監(jiān)管場所執(zhí)行；在執(zhí)行期間，受刑人每月可以回家一天至兩天；參加勞動(dòng)的，可以酌量發(fā)給報(bào)酬。而被收容教育的人員除了極少數(shù)特殊情況而申請外出個(gè)別天數(shù)外，其余時(shí)間都要收容于專門的收容教育監(jiān)管場所，節(jié)、假日也不得回家。因此，屬于行政違法行為的賣淫、嫖娼人員，所受到的收容教育懲罰反而要比某些行為構(gòu)成犯罪的人所面臨的懲罰還要重！這從整個(gè)制裁體系來看，明顯有違“過罰相當(dāng)”原則的要求，合理性存在嚴(yán)重問題。

（三）違反了“一事不再罰”原則

“一事不再罰”原則是我國行政法的重要原則，它指同一個(gè)違法行為，行政機(jī)關(guān)不能處以兩次同種處罰。收容教育制度是否違反“一事不再罰”原則呢？對此，首先應(yīng)對收容教育制度的法律屬性作出認(rèn)定。如果認(rèn)定收容教育屬于行政處罰或更嚴(yán)厲的刑罰，則與行政拘留并處就違反了“一事不再罰”原則；反之，如果認(rèn)為收容教育不屬于行政處罰或刑罰，則并處就不違反“一事不再罰”原則。收容教育制度可以限制人身自由長達(dá)半年至兩年，本身就是一種事實(shí)上的“服刑”，甚至比某些刑罰還要嚴(yán)重，我個(gè)人認(rèn)為收容教育一種實(shí)質(zhì)意義上的處罰而非單純的行政強(qiáng)制教育措施，因而先行政拘留再收容教育的行政行為明顯違反了“一事不再罰”原則。

三、收容教育制度被廢除后其功能如何接替完成

從以上種種原因分析來看，作為行政強(qiáng)制教育措施存在了20多年的收容教育制度成為歷史應(yīng)該是必然宿命了。但收容教育制度的三大功能定位是否在其被廢除后如何接替下去是我們應(yīng)當(dāng)考慮的問題。

（一）懲罰功能的接替

借助于現(xiàn)行有效的法律（如《治安管理處罰法》、《刑法》）來懲處賣淫、嫖娼人員，制止違法或犯罪。對于賣淫、嫖娼但未觸犯刑法的行政違法行為，完全可以按照《治安管理處罰法》的規(guī)定，處以罰款、拘留等行政處罰予以懲治。對于情節(jié)嚴(yán)重、構(gòu)成犯罪的行為，則可依照《刑法》的相關(guān)規(guī)定予以懲處。事實(shí)上，收容教育6個(gè)月至2年期限的限制人身自由懲罰的實(shí)際嚴(yán)重程度，已經(jīng)接近于2年以下有期徒刑的刑罰措施所帶來的后果，如果擔(dān)心取消收容教育制度后可能導(dǎo)致賣淫嫖娼行為泛濫的話，可以考慮修改刑法，將情節(jié)嚴(yán)重的：如實(shí)施多次賣淫嫖娼行為的、因賣淫嫖娼受到行政處罰后又再次實(shí)施賣淫嫖娼的、因賣淫嫖娼而造成嚴(yán)重后果等行為認(rèn)定為犯罪，處以2年以下有期徒刑、拘役或管制。這樣，依然可以達(dá)到收容教育措施的懲罰效果。

（二）教育功能的接替

收容教育制度的其中一大定位就是教育功能，可是賣淫、嫖娼人員被收容后，是在勞動(dòng)，并不是在接受教育，同時(shí)也被限制了人身自由，變成了一種懲罰。廣東省政協(xié)委員朱征夫提出“社會(huì)教育是不能和懲戒聯(lián)系在一起的?！笔杖萁逃贫缺粡U除后，除了相關(guān)現(xiàn)行法律的懲罰，其教育功能應(yīng)當(dāng)如何接替下去。這里其實(shí)可以參考社區(qū)戒毒的經(jīng)驗(yàn)做法，對于多次賣淫嫖娼被抓人員，社區(qū)整合力量，與嫖娼人員簽訂協(xié)議書，對這些人員成立由家屬、社區(qū)干部、公安以及衛(wèi)生、民政部門人員組成的監(jiān)護(hù)小組，期限可以考慮定為1年。對于就業(yè)困難的賣淫嫖娼人員，有關(guān)部門將通過勞動(dòng)技能培訓(xùn)等方式給予幫助。

（三）醫(yī)療功能的接替

《辦法》第 10 條規(guī)定了強(qiáng)制醫(yī)療，即“收容教育所對入所的被收容教育人員，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行性病檢查和治療。檢查和治療性病的費(fèi)用一般由本人或者家屬負(fù)擔(dān)?！笔杖萁逃贫热绻粡U除，而其他相關(guān)法律并沒有提到相關(guān)的醫(yī)療問題，對于賣淫嫖娼人員，其帶來的性病傳播隱患極大，必須予以控制。因此，對于賣淫嫖娼人員在處罰之外的性病檢查和性病治療以及產(chǎn)生的相關(guān)費(fèi)用是我們在廢除收容教育制度后必須要解決的問題。個(gè)人建議，凡是被抓的賣淫嫖娼人員公安機(jī)關(guān)必須帶其到相關(guān)醫(yī)院或機(jī)構(gòu)進(jìn)行性病檢查，其費(fèi)用由公安機(jī)關(guān)承擔(dān)而賣淫嫖娼人員承擔(dān)。檢查后患有性病的賣淫嫖娼人員治療問題，可以參考《治安管理處罰法》中精神病人的責(zé)令嚴(yán)加看管和治療措施（公安機(jī)關(guān)對精神病人在不能辨認(rèn)或者不能控制自己行為的時(shí)候違反治安管理的，要求其監(jiān)護(hù)人對其履行看管、治療義務(wù)，避免再次實(shí)施違法行為的措施）。因此，對于賣淫嫖娼人員，家庭有能力解決治療費(fèi)用的由其自行承擔(dān)，實(shí)在無力承擔(dān)的賣淫嫖娼人員可以由政府出臺(tái)相關(guān)規(guī)定對其進(jìn)行求助治療，而對于部分抗拒接受治療的賣淫嫖娼人員可以由公安機(jī)關(guān)進(jìn)行強(qiáng)制醫(yī)療，費(fèi)用由公安機(jī)關(guān)承擔(dān)。強(qiáng)制醫(yī)療機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)定期對被強(qiáng)制醫(yī)療的人進(jìn)行診斷評估。對于已不具有人身危險(xiǎn)性，不需要繼續(xù)強(qiáng)制醫(yī)療的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)提出解除意見。

參考文獻(xiàn)：

[1]王力.“刮骨去毒”還是“壯士斷臂”——論我國收容教育制度的未來走向[J]. 商界論壇，2015，（8）.

[2]王曉英.我國收容教育制度的幾點(diǎn)思考[J]. 中國浦東干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2014，（11）.

[3]林希.論收容教育制度的存廢[J]. 牡丹江教育學(xué)院學(xué)報(bào)，2016，（4）.

[4]葉良芳.廢除抑或改造：收容教育制度的反思和檢討[J].政法論叢，2015，（4）.

作者簡介：

皮中旭，碩士研究生，湖北警官學(xué)院治安管理系，講師，研究方向：治安學(xué)。

*基金項(xiàng)目：本文系2018年度湖北省高校人文社科重點(diǎn)研究基地社會(huì)治安治理研究中心指導(dǎo)項(xiàng)目《廢與存的探討：收容教育制度該何去何從》（項(xiàng)目編號(hào)：2018C008）研究成果。