強化共抓共治共享，筑牢長江上游生態(tài)屏障

文傳浩 唐中林

治好“長江病”，要科學運用中醫(yī)整體觀，追根溯源、診斷病因、找準病根、分類施策、系統(tǒng)治療。這要作為長江經濟帶共抓大保護、不搞大開發(fā)的先手棋。

2016年1月5月，習近平總書記在長江上游重慶主持召開的推動長江經濟帶發(fā)展座談會上強調，長江是中華民族的母親河，也是中華民族發(fā)展的重要支撐;推動長江經濟帶發(fā)展必須從中華民族長遠利益考慮，把修復長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護、不搞大開發(fā)，努力把長江經濟帶建設成為生態(tài)更優(yōu)美、交通更順暢、經濟更協(xié)調、市場更統(tǒng)一、機制更科學的黃金經濟帶，探索出一條生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展新路子。

2019年4月，習近平總書記再赴重慶考察，17日在聽取重慶市委和市政府的工作匯報時強調，重慶要在推進長江經濟帶綠色發(fā)展中發(fā)揮示范作用，“要深入抓好生態(tài)文明建設，堅持上中下游協(xié)同，加強生態(tài)保護與修復，筑牢長江上游重要生態(tài)屏障?！?/p>

長江上游地區(qū)的綠色生態(tài)屏障建設是長江經濟帶生態(tài)環(huán)境治理、修復、保育的關鍵所在，也是實現(xiàn)長江經濟帶生態(tài)環(huán)境高水平保護的重中之重。

長江上游生態(tài)屏障建設的重要瓶頸

生態(tài)屏障建設是跨區(qū)域、跨流域、跨山地，多省市共同參與、協(xié)作的系統(tǒng)工程。在生態(tài)屏障建設過程中，如何解決跨界難題，實現(xiàn)“共抓”大保護，對于實現(xiàn)長江上游地區(qū)生態(tài)環(huán)境有效治理意義重大。當前，長江上游地區(qū)的生態(tài)屏障建設依然面臨著一系列嚴峻挑戰(zhàn)。

一是生態(tài)屏障建設條塊化分割、碎片化現(xiàn)象嚴重。長江上游地區(qū)生態(tài)環(huán)境本底脆弱、敏感、復雜，空氣污染、水污染、水土流失、石漠化等環(huán)境問題突出。針對這些治理重點、難點，長江上游相關省市近年來已經采取一些列強硬措施遏制環(huán)境進一步惡化。但在面臨跨區(qū)域、跨流域、跨山地的環(huán)境污染問題時，往往難以形成治理合力，“監(jiān)管盲區(qū)”“三不管”地帶普遍存在，究其原因是當前以政域為基本管理單元的屬地管理模式造成的生態(tài)屏障建設主體、客體的條塊化及碎片化。

二是生態(tài)屏障建設與經濟發(fā)展矛盾依舊突出。長江上游地區(qū)的生態(tài)屏障建設面臨的一系列污染及破壞問題，看似是生態(tài)環(huán)境問題，實則為區(qū)域經濟發(fā)展問題。長江上游地區(qū)人類社會經濟系統(tǒng)對自然生態(tài)系統(tǒng)的索取、污染排放遠超自然生態(tài)系統(tǒng)的承載力水平、供給能力及凈化能力。20世紀50年代以來，長江上游地區(qū)人口急劇增多、資源掠奪性開采嚴重、生產力布局及產業(yè)安排存在諸多不合理，如長江上游地區(qū)的川南、渝西、六盤水地區(qū)礦業(yè)資源開采項目大規(guī)模上馬，導致原本就脆弱的生態(tài)系統(tǒng)承載力水平進一步降低。此外，在長江上游沿江城市瀘州、宜賓、重慶等大量布局重化工行業(yè)，導致相關城市“化工圍城”及“化工圍江”現(xiàn)象突出。這些不合理的經濟活動嚴重破壞了自然生態(tài)系統(tǒng)的物質、能量循環(huán)，從而導致一系列生態(tài)失調、環(huán)境惡化事件相繼發(fā)生，并對區(qū)域經濟發(fā)展造成諸多不利影響。

三是生態(tài)屏障建設手段一刀切，科學導向不足。造林綠化是構筑長江上游地區(qū)生態(tài)屏障建設的主要工作，1998年以來，退耕還林、天然林保護工程等生態(tài)修復工程在長江上游地區(qū)大范圍展開，區(qū)域造林面積、綠化覆蓋度等指標得以大幅提升，但在工程實施過程中依然存在不少問題。主要體現(xiàn)在如下幾個方面：屏障建設缺乏合理規(guī)劃和科學布局，理論技術與生產脫節(jié)嚴重;片面追求集中成片造林，造林工程一刀切導向明顯，如在岷江上游干熱河谷的非宜林地上馬造林項目等;造林樹種中鄉(xiāng)土樹種占比較小、盲目引進外來樹種;人工純林面積擴大，生物多樣性保育不足。

四是生態(tài)屏障建設成本共擔及利益共享機制尚不健全。長江上游生態(tài)屏障建設涉及長江上游地區(qū)諸多省市，長期以來上游地區(qū)諸省市間發(fā)展水平不一，生態(tài)屏障建設投入差異、認知差異較大，導致生態(tài)屏障建設的成效不一，自上而下的行政指令驅動下的屏障建設模式并不可持續(xù)。因此，構建一套科學合理的生態(tài)屏障建設成本共擔及利益共享機制對于提升生態(tài)屏障建設質量、促進生態(tài)屏障建設與地區(qū)居民福祉提升的協(xié)同及可持續(xù)耦合演進迫在眉睫。

長江上游重要生態(tài)屏障建設的實現(xiàn)路徑

針對上述瓶頸問題，長江上游地區(qū)應以上游省市“一張圖”、“一盤棋”的一體化機制建設，深入推動長江上游地區(qū)在綠色產業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境治理體系、生態(tài)補償機制構建等多領域自上而下及自下而上的雙向協(xié)同推進。

其一，上游省市一盤棋，強化生態(tài)屏障一體化機制建設。

針對生態(tài)屏障建設中存在的治理合力不足、條塊分割及碎片化治理的客觀現(xiàn)狀，長江上游地區(qū)應強化生態(tài)屏障的一體化機制建設。在建設主體上，整合上游四省市相關部門的管理職能，成立一體化、扁平化的建設、治理機構，強化生態(tài)屏障建設中各省市間的協(xié)作、協(xié)同，以破除多頭管理、多層級治理帶來的相互推諉、管理效率低下困境;在建設機制上，進一步深化跨區(qū)域、跨流域、跨山地的生態(tài)屏障建設機制探索，以復合生態(tài)系統(tǒng)管理理論為指導，構建跨政域、跨地理單元的生態(tài)屏障共建、聯(lián)防、聯(lián)控一體化機制;在建設模式上，應堅持工程建設一張圖、產業(yè)準入一條線、建設規(guī)劃一盤棋的一體化治理模式，整體著眼，圍繞屏障建設的空間布局、準入機制、生態(tài)紅線等領域系統(tǒng)施策，提升屏障構建的系統(tǒng)化水平。

其二，綠色產業(yè)為主導，走產業(yè)生態(tài)化、生態(tài)產業(yè)化的產業(yè)發(fā)展道路。

堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的戰(zhàn)略定位，構建以生態(tài)產業(yè)化、產業(yè)生態(tài)化為主體的生態(tài)經濟體系，是長江上游地區(qū)產業(yè)發(fā)展的優(yōu)選道路。一方面，長江上游地區(qū)在產業(yè)發(fā)展布局中應更加強化區(qū)域協(xié)作、分工，避免重復布局、資源浪費，進一步推動優(yōu)勢互補，壯大上游地區(qū)優(yōu)勢生態(tài)產業(yè)，在產業(yè)發(fā)展道路上牢牢堅持綠色發(fā)展方向不動搖;另一方面，在產業(yè)發(fā)展方向上，構建上游地區(qū)產業(yè)布局的“正面清單+負面清單”，沿江區(qū)域堅決禁止新建水泥、采石、造紙、印染、重油等污染型產業(yè)，大力培育以環(huán)保產業(yè)為龍頭的智能制造、新材料、新能源等戰(zhàn)略性新興產業(yè);此外，合理規(guī)劃產業(yè)園區(qū)的空間布局，進一步發(fā)揮長江黃金水道的航運優(yōu)勢，積極整合、優(yōu)化調整現(xiàn)有產業(yè)園區(qū)的空間布局，促進優(yōu)勢相關產業(yè)空間集聚，圍繞生態(tài)化產業(yè)、產業(yè)生態(tài)化的產業(yè)發(fā)展思維打造長江上游地區(qū)特色生態(tài)經濟區(qū)。

其三，市場化多元化為導向，完善跨域生態(tài)補償機制。

生態(tài)補償是實現(xiàn)經濟的發(fā)展增長與環(huán)境保護之間的有力平衡點。本著誰受益誰補償的根本原則，針對長江上游地區(qū)省市之間、長江上游地區(qū)與中下游地區(qū)之間的屏障建設成本共擔及利益共享問題，首先應進一步強化生態(tài)補償機制的頂層設計，創(chuàng)新體制機制，實現(xiàn)生態(tài)保護者和受益者之間的良性互動，讓生態(tài)保護者得到實實在在的利益;其次，堅持市場化、多元化的生態(tài)補償體系建設，避免以靠行政、法律法規(guī)的方式進行驅動補償，實現(xiàn)通過市場交易、市場經濟的市場化運作方式來促進經濟生產與環(huán)境保護之間的穩(wěn)定、可持續(xù)推進;再次，建立健全垂直補償、橫向補償、飛地經濟的生態(tài)補償多元組合，進一步推進中央垂直生態(tài)補償及上下游、左右岸、干支流的橫向生態(tài)補償體系的機制創(chuàng)新及應用推廣。

其四，多學科手段融合，構建科學的生態(tài)屏障建設體系。

生態(tài)屏障建設涉及的領域眾多，在生態(tài)屏障建設中當以地區(qū)生態(tài)環(huán)境效益的最大化為目標，不僅實現(xiàn)造林面積、綠化覆蓋度的提升，同時也應實現(xiàn)生物多樣性保育及生態(tài)系統(tǒng)功能提升的可持續(xù)耦合演進。因此，在長江上游地區(qū)的生態(tài)屏障建設中，基于一體化的構建視角，明確地區(qū)生態(tài)安全格局，從而構建科學合理的建設規(guī)劃體系及總體布局是建設工作的首要前提;其次，在生態(tài)屏障建設中，應更進一步強化多學科的交叉融合，通過強化基礎科學研究推動生態(tài)屏障建設中的保護技術、工程技術創(chuàng)新及應用推廣，提高屏障工程建設效能;再次，在生態(tài)屏障建設中各地應因地制宜，堅持適地適樹適草原則，結合區(qū)域實際情況，制定針對性的造林實施方案;同時，堅持正確的屏障建設建設價值取向，在造林面積提升的同時，注重生態(tài)系統(tǒng)的生物多樣性保育，注重生態(tài)系統(tǒng)自然生態(tài)模式的恢復，使工程區(qū)構建成為名副其實的生態(tài)屏障。

其五，以法律為武器，筑牢長江上游生態(tài)屏障。

針對長江上游地區(qū)存在的突出環(huán)境污染問題，應更進一步強化法律法規(guī)在生態(tài)屏障建設中的保障作用，以法律為武器，筑牢長江上游生態(tài)屏障。首先，在立法層面，制定并出臺針對性強、問題導向明確的長江上游地區(qū)生態(tài)保護法律及地方性法規(guī)體系，以立法的形式明確相關企業(yè)、個人哪些行為可以為、哪些行為不可為，強化生態(tài)屏障建設中的一體化法制思維;其次，在執(zhí)法及司法層面，嚴格執(zhí)法，堅持依法監(jiān)管、嚴字當頭，深入強化全天候、全流程、全覆蓋的監(jiān)管機制，相關執(zhí)法及司法部門應用好用足法律法規(guī)手段，嚴肅查處破壞生態(tài)環(huán)境的違法犯罪行為;再次，在普法層面，應進一步加強相關環(huán)境法律法規(guī)的普法宣傳教育，讓守護清水綠岸成為全社會的自覺行動。