完善黑龍江省調(diào)解聯(lián)動機(jī)制對策研究

胡敏

摘 要：調(diào)解聯(lián)動機(jī)制要充分整合人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解三種調(diào)解資源，理順各種調(diào)解主體之間既相互獨(dú)立又要密切銜接互動的關(guān)系，明確各自調(diào)解范圍內(nèi)的定位與職責(zé)，實(shí)現(xiàn)處理各種糾紛的效益最大化。當(dāng)前黑龍江省已初步建立了完善的調(diào)解聯(lián)動機(jī)制，但在實(shí)踐中仍然存在著各自為戰(zhàn)、銜接互動不暢通等一系列問題，本文著眼于上述實(shí)際問題并進(jìn)行了系統(tǒng)全面的論述，有針對性地提出相應(yīng)的完善對策，以期為相關(guān)職能部門的行政決策提供可行性參考。

關(guān)鍵詞：黑龍江省;調(diào)解聯(lián)動;機(jī)制

中圖分類號：D920.4 ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2019）05-0087-02

近年來，黑龍江省始終致力于不斷探索完善調(diào)解聯(lián)動機(jī)制理論與實(shí)務(wù)，定期不定期地召開聯(lián)席專題會議，在全省范圍內(nèi)推廣各市縣的成功經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、明確職責(zé)分工，不斷強(qiáng)化以人民調(diào)解為基礎(chǔ)，人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解分工負(fù)責(zé)、優(yōu)勢互補(bǔ)、密切配合的調(diào)解聯(lián)動機(jī)制。但不可否認(rèn)，在實(shí)踐中仍然存在著調(diào)解聯(lián)動法律、法規(guī)、規(guī)章缺位，三種調(diào)解主體各自為戰(zhàn)，銜接聯(lián)動不暢等問題，這些問題的存在在一定程度上制約了調(diào)解在社會矛盾糾紛多元化解格局中作用的發(fā)揮。

一、黑龍江省調(diào)解聯(lián)動機(jī)制的現(xiàn)狀

2015年5月，中華全國人民調(diào)解員協(xié)會秘書長帶領(lǐng)全國近百名司法行政工作人員到黑龍江省哈爾濱市走訪調(diào)研，重點(diǎn)參觀了哈爾濱市香坊區(qū)訴調(diào)銜接人民調(diào)解委員會駐法院工作室，就香坊區(qū)開展人民調(diào)解與行政調(diào)解、司法調(diào)解銜接聯(lián)動工作經(jīng)驗(yàn)和做法進(jìn)行系統(tǒng)的學(xué)習(xí)交流。香坊區(qū)始終致力于不斷完善訴調(diào)銜接人民調(diào)解室的矛盾糾紛受理調(diào)處機(jī)制，保障人員配備和經(jīng)費(fèi)支持，探索出 “三規(guī)范”“四明確” “四心調(diào)解法”等先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)做法。

2017年3月，香坊區(qū)法院被省法院確定為全省第二批多元化糾紛解決機(jī)制改革示范法院。為實(shí)現(xiàn)多元化糾紛解決機(jī)制對接平臺一體化，完善社會矛盾糾紛多元化解體系建設(shè)，香坊區(qū)法院在完善訴調(diào)對接平臺建設(shè)、健全訴調(diào)對接制度、創(chuàng)新訴調(diào)對接程序上突出了自己的特色。建立了由市公證處、黑龍江北斗律師事務(wù)所、黑龍江保全非融資性擔(dān)保有限公司共同搭建化解糾紛平臺。該平臺充分實(shí)現(xiàn)了人民調(diào)解和司法調(diào)解的銜接互動，將法院大量案件通過訴訟外解紛機(jī)制予以分流，不僅降低了當(dāng)事人的經(jīng)濟(jì)成本，同時也節(jié)約了有限的司法資源。此外，香坊區(qū)大膽實(shí)踐，建立區(qū)級矛盾糾紛調(diào)處中心，街鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）“大調(diào)解”中心，建立健全專業(yè)性調(diào)解組織，全面實(shí)現(xiàn)專業(yè)調(diào)解與人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解的相互銜接聯(lián)動，累計(jì)化解矛盾糾紛7 840件，其先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)和做法得到了社會各界的廣泛認(rèn)可，并被多家媒體轉(zhuǎn)載報(bào)道。

2018年1月1日正式實(shí)施《黑龍江省社會矛盾糾紛多元化解條例》，這是黑龍江省關(guān)于社會矛盾糾紛多元預(yù)防化解具體途徑和措施的專門地方性法規(guī)，是應(yīng)對當(dāng)前社會矛盾糾紛日趨多元化、復(fù)雜化的有力回應(yīng)。該法對多元社會矛盾糾紛化解應(yīng)遵循的基本原則、主體之間的職責(zé)分工、化解途徑、引導(dǎo)途徑、工作保障等問題做出了明確的規(guī)定，同時對行政調(diào)解達(dá)成的協(xié)議可以進(jìn)行司法確認(rèn)給予了充分的肯定，在一定程度上彌補(bǔ)了當(dāng)前法律的空白和漏洞。

二、黑龍江省調(diào)解聯(lián)動機(jī)制存在的主要問題

（一）調(diào)解聯(lián)動法律、法規(guī)、規(guī)章缺位

調(diào)解聯(lián)動機(jī)制作為一項(xiàng)定紛止?fàn)?、維護(hù)社會和諧穩(wěn)定的重要制度，是社會矛盾糾紛多元化解糾紛體系的重要環(huán)節(jié)，但到目前為止尚未出臺中央層面的專門法律。2011年1月1日起施行《中華人民共和國人民調(diào)解法》是關(guān)于人民調(diào)解的專項(xiàng)法律，該法第33條規(guī)定：“經(jīng)人民調(diào)解委員會調(diào)解達(dá)成調(diào)解協(xié)議后，雙方當(dāng)事人認(rèn)為有必要的，可以自調(diào)解協(xié)議生效之日起三十日內(nèi)共同向人民法院申請司法確認(rèn)?！?這是專門針對人民調(diào)解與司法機(jī)關(guān)銜接聯(lián)動的專門規(guī)定，該條充分肯定了人民調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)制度，而對于行政調(diào)解協(xié)議是否可以進(jìn)行司法確認(rèn)法律并無明確的規(guī)定，這直接影響行政調(diào)解協(xié)議的公信力?！逗邶埥∩鐣伟簿C合治理?xiàng)l例》第13條僅原則性地規(guī)定審判機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法加強(qiáng)司法調(diào)解，而對于調(diào)解銜接聯(lián)動未有涉及。2018年1月1日正式實(shí)施《黑龍江省社會矛盾糾紛多元化解條例》是黑龍江省關(guān)于社會矛盾預(yù)防化解具體途徑和措施的專門地方性法規(guī)，該法第3條明確規(guī)定社會矛盾糾紛多元化解應(yīng)當(dāng)遵循政府主導(dǎo)、綜合治理部門協(xié)調(diào)、司法指導(dǎo)、部門聯(lián)動和社會參與，及時、就地化解矛盾糾紛的原則，同時明確經(jīng)過行政機(jī)關(guān)調(diào)解達(dá)成的調(diào)解協(xié)議，當(dāng)事人可以共同向有管轄權(quán)的人民法院申請確認(rèn)其效力，該條例對經(jīng)行政調(diào)解達(dá)成的協(xié)議可以進(jìn)行司法確認(rèn)給予了充分的肯定，彌補(bǔ)了當(dāng)前法律的空白和漏洞。但針對人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解的銜接聯(lián)動規(guī)定過于原則、籠統(tǒng)。法律層面的缺失各省只能根據(jù)各地具體實(shí)踐出臺相關(guān)的地方性法規(guī)或政府規(guī)章，由于缺乏上位法的統(tǒng)一規(guī)定，這樣的零散地方性法規(guī)、規(guī)章，極易造成相互矛盾，違背法治統(tǒng)一性、嚴(yán)肅性。

（二） 職責(zé)分工不明確，銜接聯(lián)動不暢

立法上對人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解并沒有明確的分工界定，相互交叉的現(xiàn)象在實(shí)踐中隨處存在，社會矛盾糾紛的調(diào)處具體由哪個部門調(diào)處基本取決于當(dāng)事人的選擇，而且在相關(guān)部門介入以后，也基本上會自行調(diào)解，調(diào)解不成的依照法定程序辦理，實(shí)踐中受理部門往往不會根據(jù)案件的具體情況委托其他更為適宜的部門進(jìn)行調(diào)解或邀請其他相關(guān)部門進(jìn)行聯(lián)合調(diào)解。三種調(diào)解主體各自為戰(zhàn)，無法根據(jù)案情進(jìn)行具體的分析研判，調(diào)整確定調(diào)解主體，無法充分發(fā)揮不同調(diào)解主體的資源優(yōu)勢，直接導(dǎo)致調(diào)解效果大打折扣。伴隨著我國社會結(jié)構(gòu)、利益格局的深刻變化，社會主要矛盾已經(jīng)發(fā)生深刻變革，各種深層次的社會矛盾糾紛紛紛涌現(xiàn)且交織凸顯，呈現(xiàn)出多元化、復(fù)雜化等新特點(diǎn)，單靠某個部門、某種方式、某項(xiàng)措施來化解社會矛盾糾紛的傳統(tǒng)模式，已經(jīng)很難適應(yīng)當(dāng)前的社會矛盾糾紛的新特點(diǎn)，因此適時完善調(diào)解聯(lián)動機(jī)制，是充分發(fā)揮調(diào)解在社會矛盾糾紛多元化解體系的必然之舉。

（三）調(diào)解保障不到位，影響工作人員積極性

充足的經(jīng)費(fèi)和人力支持是保證調(diào)解聯(lián)動機(jī)制正常運(yùn)轉(zhuǎn)的重要前提，但從全省調(diào)解經(jīng)費(fèi)和人員配備上看，缺口仍然很大。2001年頒布的《黑龍江省人民調(diào)解員以案定補(bǔ)經(jīng)費(fèi)保障實(shí)施意見》規(guī)定：“調(diào)解簡易糾紛的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為每件30至50元;調(diào)解疑難糾紛的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為每件80至150元;調(diào)解群體性糾紛的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為每件200至500元。調(diào)解糾紛不成功，但有效控制矛盾進(jìn)一步惡化，并能夠正確引導(dǎo)當(dāng)事人依法進(jìn)入訴訟或仲裁程序，或引導(dǎo)其通過其他人民調(diào)解委員會申請調(diào)解的，每件按調(diào)解成功補(bǔ)貼的一半進(jìn)行補(bǔ)貼獎勵。各縣（市）以案定補(bǔ)經(jīng)費(fèi)額度，控制在人民調(diào)解員人均每年350元以內(nèi)”。但從實(shí)際情況來看，這樣的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)是在2001年確定了，隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，這樣的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)已嚴(yán)重脫離當(dāng)前黑龍江省經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。從人員配備上看，調(diào)解組織人員不足，學(xué)歷普遍偏低，難保工作正常開展。從市村（居）一級的調(diào)委會看，村調(diào)委會、居調(diào)委會人員組成人員往往是由當(dāng)?shù)氐拇甯刹?、婦女主任等基層工作人員組成，這些人員一方面學(xué)歷普遍偏低，另一方面往往身兼數(shù)職，既要協(xié)助相關(guān)機(jī)關(guān)開展普法宣傳、安置幫教、社區(qū)矯正等工作，又要積極預(yù)防化解各類民間矛盾糾紛，這樣的人員配備及職責(zé)分工往往分身乏術(shù)，影響工作效果。

三、完善黑龍江省調(diào)解聯(lián)動機(jī)制的對策

（一）加快調(diào)解聯(lián)動的專門立法，增加可操作性

調(diào)解聯(lián)動機(jī)制作為化解糾紛，維護(hù)社會穩(wěn)定的一種重要機(jī)制，我國至今不僅沒有一部專門的調(diào)解聯(lián)動法律，而且在人民調(diào)解法中尚沒有專章規(guī)定。調(diào)解聯(lián)動機(jī)制的內(nèi)涵、地位、基本原則、運(yùn)行程序等方面尚缺乏法律層面的明確界定。因此應(yīng)積極探索、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，不斷完善，加快調(diào)解聯(lián)動機(jī)制立法研究，盡快出臺專門有關(guān)調(diào)解聯(lián)動的法律，為完善調(diào)解聯(lián)動機(jī)制提供堅(jiān)實(shí)的法律保障。在國家尚未出臺專門法律的情況下，建議黑龍江省人大制定專門的地方性法規(guī)或者由省政府制定相應(yīng)的地方政府規(guī)章，在立法中對調(diào)解聯(lián)動機(jī)制的內(nèi)涵、基本原則、具體的銜接聯(lián)動程序等內(nèi)容做出詳細(xì)規(guī)定，使調(diào)解聯(lián)動于法于規(guī)有據(jù)。

（二）明確隸屬關(guān)系，加強(qiáng)統(tǒng)籌指導(dǎo)

調(diào)解聯(lián)動機(jī)制涉及的主體多，如何將多方主體統(tǒng)籌安排，既分工負(fù)責(zé)，又互相銜接密切配合，需要明確隸屬關(guān)系和各自的職責(zé)分工，堅(jiān)持屬地管理和誰主管誰負(fù)責(zé)相結(jié)合的原則，密切聯(lián)系配合，預(yù)防和化解社會矛盾糾紛。按“黨委領(lǐng)導(dǎo)、綜治主管、部門配合、各方參與”的思路，統(tǒng)一確定由各級黨委、政府、綜合治理部門主管，確定各方調(diào)解主體工作職能與權(quán)限，從法律規(guī)定上避免和防止越位或違規(guī)調(diào)解行為的發(fā)生。

各級社會治安綜合治理部門負(fù)責(zé)調(diào)解聯(lián)動的組織協(xié)調(diào)、督導(dǎo)檢查和評估工作，組織建立聯(lián)動處理機(jī)制，將矛盾糾紛化解工作納入綜合治理目標(biāo)和考核體系;司法行政機(jī)關(guān)指導(dǎo)監(jiān)督人民調(diào)解工作，推進(jìn)人民調(diào)解專業(yè)化、規(guī)范化建設(shè)，要以實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為契機(jī)，普及律師事務(wù)所律師調(diào)解室，充分發(fā)揮律師在調(diào)解中的優(yōu)勢作用，促進(jìn)人民調(diào)解與行政調(diào)解、司法調(diào)解等相關(guān)調(diào)解組織的銜接聯(lián)動;依據(jù)2018年1月1日正式實(shí)施的《黑龍江省社會矛盾糾紛多元化解條例》規(guī)定，人民政府法制工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)本級人民政府行政調(diào)解、行政裁決的綜合協(xié)調(diào)和指導(dǎo)工作。2018年3月13日十三屆全國人大一次會議審議的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》明確指出：將司法部和國務(wù)院法制辦公室的職責(zé)整合，重新組建司法部，作為國務(wù)院組成部門，不再保留國務(wù)院法制辦公室。按照《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》的總體要求，目前地方已陸續(xù)開始進(jìn)行地方機(jī)構(gòu)的改革重組工作。因此，黑龍江省人民政府行政調(diào)解的綜合協(xié)調(diào)和指導(dǎo)工作由哪個部門具體負(fù)責(zé)，需要等待改革完畢，職權(quán)明確后具體確定。

（三）增加財(cái)力和人力保障

調(diào)解聯(lián)動機(jī)制的高效平穩(wěn)運(yùn)轉(zhuǎn)，需要人、財(cái)、物的投入與支持。三種調(diào)解主體中，人民調(diào)解是基礎(chǔ)，從現(xiàn)有的財(cái)力和人力支持情況上看，人民調(diào)解是整個調(diào)解聯(lián)動機(jī)制保障的薄弱環(huán)節(jié)，因此應(yīng)著力提高人民調(diào)解的財(cái)力和人力支持，確保人民調(diào)解工作補(bǔ)貼、經(jīng)費(fèi)充足，并隨經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展逐年調(diào)整，切實(shí)解決好當(dāng)前人民調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)保障低的難題。進(jìn)一步加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，著力打造一支適應(yīng)形勢需要的專業(yè)化調(diào)解員隊(duì)伍。完善人民調(diào)解員選拔及聘任制度，積極引導(dǎo)律師、基層法律服務(wù)工作者和公檢法退休人員、高校法律師生參與人民調(diào)解工作，不斷夯實(shí)調(diào)解聯(lián)動的保障機(jī)制。

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