公益訴訟林法律制度探析

文 沈宗緊

公益訴訟林制度是指人民法院在裁判過程中，為了發(fā)揮人民法院環(huán)境資源審判的救濟和修復(fù)功能，將環(huán)境破壞者賠償?shù)纳鷳B(tài)損失及自愿交納的生態(tài)修復(fù)費用于植樹，修復(fù)、改善被破壞的環(huán)境，以維持生態(tài)環(huán)境的總量平衡的制度。

隨著生態(tài)文明建設(shè)的不斷推進和我國公益訴訟制度的建立及發(fā)展，司法審判工作對打擊環(huán)境違法犯罪、防治環(huán)境污染及生態(tài)修復(fù)等都發(fā)揮了重要作用，其中公益訴訟林制度就是非常有益的嘗試。

公益訴訟林制度概述

公益訴訟制度

相對于私益訴訟而言，公益訴訟一般是指根據(jù)法律規(guī)定，國家有關(guān)機關(guān)、社會組織和公民個人，為了維護國家利益、社會公共利益，對相關(guān)違法行為向法院提起的訴訟。在我國目前的法律框架內(nèi)，公益訴訟是由特定的機關(guān)、組織為維護公共利益而提起的訴訟，其目的都是維護公共利益，故而與個人或組織為了維護單方利益提起的訴訟相區(qū)別。

根據(jù)我國《民法總則》及《環(huán)境保護法》的相關(guān)規(guī)定，我國目前可以提起公益訴訟的主體為行政機關(guān)、檢察機關(guān)和法律規(guī)定的社會組織，公民個人或法人并不具備提起公益訴訟的主體資格。

公益訴訟林制度

公益訴訟制度在我國處于發(fā)展階段，環(huán)境公益訴訟也在不斷發(fā)展之中。在環(huán)境公益訴訟審判過程中，各地法院都在積極嘗試更具體的責(zé)任承擔(dān)方式，在既有的一般刑事訴訟和民事訴訟要求責(zé)任者承擔(dān)刑事責(zé)任和民事責(zé)任的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新出由責(zé)任者繳納生態(tài)修復(fù)費、進行環(huán)境公益勞動、投放種苗、補植補種等方式，以期讓環(huán)境司法工作起到更為立體的懲處、宣教作用。

云南省在沒有明確規(guī)程的情況下，在探索環(huán)境公益訴訟這項新的制度的過程中，創(chuàng)造了多個全國第一：首創(chuàng)司法與行政聯(lián)動執(zhí)法機制，成立首個“環(huán)境公益訴訟救濟專項資金賬戶”，建成首個“環(huán)境公益訴訟林”，首創(chuàng)“禁止令”和“專家證人”制度……其中，公益訴訟林制度是指人民法院在裁判過程中，為了發(fā)揮人民法院環(huán)境資源審判的救濟和修復(fù)功能，將環(huán)境破壞者賠償?shù)纳鷳B(tài)損失及自愿交納的生態(tài)修復(fù)費用于植樹，修復(fù)、改善被破壞的環(huán)境，以維持生態(tài)環(huán)境的總量平衡的制度。其意義在于通過環(huán)境民事公益訴訟，讓污染、破壞環(huán)境的侵權(quán)人賠償其給社會環(huán)境公共利益造成的損失，加大其違法生產(chǎn)的成本，修復(fù)受到污染、破壞的環(huán)境，彌補環(huán)境行政執(zhí)法、刑事司法之不足。

以“昆明環(huán)境公益訴訟林”為例，法院在環(huán)境公益訴訟審判過程中，通過判決方式確定由環(huán)境違法案件的侵權(quán)人繳納相應(yīng)的環(huán)境修復(fù)費，并按照《昆明市環(huán)境公益訴訟救濟專項資金管理暫行辦法》相關(guān)規(guī)定繳存至環(huán)境公益訴訟救濟專項資金賬戶。再由昆明市中級人民法院、原昆明市環(huán)保局、安寧市人民法院、安寧市林業(yè)局、原安寧市環(huán)保局、安寧市國土資源局和八街街道辦事處在安寧市八街街道辦事處原車木河村車木河水庫旁建設(shè)公益訴訟林。具體由安寧市林業(yè)局負責(zé)組織實施，并按照植樹設(shè)計方案的要求組織驗收。昆明市中級人民法院、原昆明市環(huán)保局負責(zé)檢查、指導(dǎo)，安寧市人民法院負責(zé)監(jiān)督落實，確保造林質(zhì)量。

公益訴訟林制度法律分析

第一，繳納生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用于建設(shè)公益訴訟林是民事責(zé)任承擔(dān)方式的具體化和創(chuàng)新。

根據(jù)《刑法》第三十三、三十四條之規(guī)定，承擔(dān)刑事責(zé)任的方式有：管制、拘役、有期徒刑、無期徒刑、死刑；罰金、剝奪政治權(quán)利、沒收財產(chǎn)。本文提及的繳納生態(tài)修復(fù)費并不屬于上述包括罰金在內(nèi)的任何一種刑罰責(zé)任，也無法通過刑事訴訟程序解決。同時，繳納生態(tài)環(huán)境修復(fù)費也與行政處罰中的罰款相區(qū)別。另外，繳納生態(tài)環(huán)境修復(fù)費又與民事訴訟程序中由個人或法人居于私益受到損害而承擔(dān)的賠償責(zé)任相區(qū)別。因此，繳納生態(tài)環(huán)境修復(fù)費是一種民事責(zé)任，且是基于公益受損而由責(zé)任主體承擔(dān)的一種民事責(zé)任。

根據(jù)《民法總則》第一百七十九條之規(guī)定：“承擔(dān)民事責(zé)任的方式主要有：（一）停止侵害；（二）排除妨礙；（三）消除危險；（四）返還財產(chǎn)；（五）恢復(fù)原狀；（六）修理、重作、更換；（七）繼續(xù)履行；（八）賠償損失；（九）支付違約金；（十）消除影響、恢復(fù)名譽；（十一）賠禮道歉”?！肚謾?quán)責(zé)任法》也進行了相應(yīng)規(guī)定，但均沒有明確繳納生態(tài)環(huán)境修復(fù)費、進行環(huán)境公益勞動、投放種苗、補植補種等類型的責(zé)任承擔(dān)方式。但上述責(zé)任承擔(dān)方式均可以理解為排除妨礙、消除危險、恢復(fù)原狀民事責(zé)任承擔(dān)方式的具體化和變通。

對此，《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》進行了專門規(guī)定：其中第十八條規(guī)定“對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，已經(jīng)損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風(fēng)險的行為，原告可以請求被告承擔(dān)停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復(fù)原狀、賠償損失、賠禮道歉等民事責(zé)任”。第二十條規(guī)定：“原告請求恢復(fù)原狀的，人民法院可以依法判決被告將生態(tài)環(huán)境修復(fù)到損害發(fā)生之前的狀態(tài)和功能。無法完全修復(fù)的，可以準(zhǔn)許采用替代性修復(fù)方式。人民法院可以在判決被告修復(fù)生態(tài)環(huán)境的同時，確定被告不履行修復(fù)義務(wù)時應(yīng)承擔(dān)的生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用；也可以直接判決被告承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用。生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用包括制定、實施修復(fù)方案的費用和監(jiān)測、監(jiān)管等費用”。

第二，公益訴訟林制度是對生態(tài)環(huán)境訴訟判決內(nèi)容的具體落實。

在人民法院就生態(tài)環(huán)境修復(fù)費做出判決之后，并未確定具體的責(zé)任主體直接實施某一修復(fù)行為，即并不能直接達到修復(fù)環(huán)境的效果，而是需要由人民法院、提出訴訟的原告、環(huán)保部門、林業(yè)部門等協(xié)同開展工作，公益訴訟林制度就是對生態(tài)環(huán)境訴訟判決內(nèi)容的一種落實方式。

公益訴訟林制度的發(fā)展及完善

實施主體

建立公益訴訟林，既涉及做出判決的人民法院，又涉及當(dāng)?shù)丨h(huán)保、林業(yè)等主管部門、環(huán)境公益訴訟救濟專項資金監(jiān)管單位，同時還涉及占用土地或林地所有權(quán)人的利益。因此公益訴訟林的建設(shè)不可能由某一主體單獨完成。在案件量少，各部門協(xié)調(diào)順暢的情況下，相應(yīng)工作尚可有序推進，但如果案件激增，在各方權(quán)責(zé)不明確的情況下，公益訴訟林制度將很難推進實施。因此尚需通過盡快完善相關(guān)法律法規(guī)和操作規(guī)程加以規(guī)范。

資金來源及使用

根據(jù)《昆明市環(huán)境公益訴訟救濟專項資金管理暫行辦法》的規(guī)定：“環(huán)境公益訴訟救濟專項資金是指市人民政府建立的對提起環(huán)境公益訴訟涉及的調(diào)查取證、鑒定評估、訴訟費用、環(huán)境恢復(fù)和執(zhí)行救濟等合理費用進行救濟的專項資金。救濟資金的來源有：（一）財政撥款；（二）人民法院判決無特定受益人的環(huán)境損害賠償金；（三）侵害環(huán)境案件中的刑事被告人自愿捐贈的資金；（四）存款利息”。截至2017年6月，昆明市已在安寧市、盤龍區(qū)、尋甸縣、東川區(qū)、嵩明縣建成了5個“環(huán)境公益訴訟林”。云南省高級人民法院提供的數(shù)據(jù)顯示，生態(tài)修復(fù)資金賬戶入賬541萬元，支出526萬元。其中，用于安寧公益林44萬元、東川公益林49萬元、嵩明公益林417.21萬元。

據(jù)此可以看出，環(huán)境公益訴訟救濟專項資金的來源和支出都比較單一，其中收入主要依賴人民法院判決無特定受益人的環(huán)境損害賠償金，無法滿足日益增長的環(huán)境公益訴訟支出需求；支出則主要用于環(huán)境公益訴訟林建設(shè)，而環(huán)境公益訴訟涉及的調(diào)查取證、鑒定評估、訴訟費用支出幾乎空白，不能起到環(huán)境公益訴訟救濟專項資金的救濟作用。因此，在擴充資金來源的基礎(chǔ)上，不能將救助資金主要用于公益訴訟林建設(shè)，而應(yīng)當(dāng)大力支持公益組織提起訴訟時支付調(diào)查取證、鑒定評估、訴訟費、律師費等費用，從而形成行政機關(guān)、檢察機關(guān)、適格的社會組織均能積極提起公益訴訟的局面，最終形成不斷充實專項資金，同時有更多資金用于環(huán)境修復(fù)的良性循環(huán)，以充分保障通過司法審判推進生態(tài)文明建設(shè)的本質(zhì)需求。

另外，專項資金使用情況的監(jiān)督審計及公開、具體公益訴訟林建設(shè)的采購流程、資金使用監(jiān)督、建設(shè)情況驗收、后期管護及資金來源等都需要進一步規(guī)范和明確。

公益訴訟林的權(quán)屬及管理

根據(jù)國務(wù)院機構(gòu)改革的總體部署以及健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的要求，未來相應(yīng)林地應(yīng)當(dāng)由自然資源部統(tǒng)一確權(quán)。由于目前公益訴訟林一般涉及的林地為集體所有，主管部門為林業(yè)部門，林地具體管護也是林業(yè)主管部門，相應(yīng)林木的所有權(quán)人及受益人不明確，如相應(yīng)林地將來通過采伐、旅游觀光、生態(tài)補償?shù)确绞饺〉檬杖雽㈦y以處理。因此，還需理順公益訴訟林的土地所有權(quán)人、林地使用權(quán)人、管護主體、主管部門、收益權(quán)人之間的關(guān)系，確保公益訴訟林不但實現(xiàn)了生態(tài)修復(fù)的功能，還要與國家相應(yīng)配套制度相銜接，甚至發(fā)揮更多的經(jīng)濟價值和社會價值。

綜上，公益訴訟林制度是人民法院在審理公益環(huán)境訴訟過程中，在法律框架內(nèi)進行創(chuàng)新的有益嘗試，但亦存在諸多問題尚需探索和實踐。在生態(tài)文明建設(shè)整體制度安排的基礎(chǔ)上，需要法院、行政機關(guān)、社會組織的共同參與，不斷總結(jié)經(jīng)驗及問題，逐步形成完善的制度并與自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度等相銜接，甚至通過法律法規(guī)對相應(yīng)主體及責(zé)任、資金、權(quán)屬、流程等進行規(guī)范，方能取得長足發(fā)展。