投融資模式應(yīng)該怎么選？

文

目前，我國交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求越來越大，尤其是高速公路建設(shè)方興未艾，高速公路建設(shè)資金作為保障項目實施的核心要素之一，一直備受關(guān)注。

在高速公路建設(shè)領(lǐng)域，我國已經(jīng)形成了“國家投資、地方籌資、社會融資、引進外資”“貸款修路、收費還貸、滾動發(fā)展”和“發(fā)行收費公路專項債券”的多元化投融資機制，但整體來看，高速公路投資主體較為集中，融資渠道單一，資金運作效率不高。鑒于高速公路項目投資規(guī)模大、實施周期長、資金回收慢，且受工程造價、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展形勢、國家公路收費政策影響較大，投資效益不容樂觀，因此，應(yīng)當積極探索有效的投融資模式，提升資本運作效率及回報率，增強項目的可實施性。

PPP投融資模式知多少?

高速公路作為一種準公共產(chǎn)品，具有排他性、非競爭性和外部性特征。高速公路的準公共屬性決定了高速公路可以由企業(yè)負責建設(shè)、運營，企業(yè)通過收取通行費收回成本并獲取合理回報。與此同時，高速公路的收益水平也受項目的通道性、造價、交通量、收費標準、運營成本等因素制約。

鏈接：

PPP是Public-Private-Partnership的簡稱，即公私合作模式，指政府和社會資本在基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)領(lǐng)域，基于合同的形式建立平等、長期的合作關(guān)系，通過設(shè)立項目公司（SPV）并利用市場機制合理分配利潤和共同防范風險，高效優(yōu)質(zhì)地向社會提供公共服務(wù)、公共產(chǎn)品的模式。

《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》規(guī)定：“中華人民共和國境內(nèi)的能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的特許經(jīng)營活動，適用本辦法。”“特許經(jīng)營，是指政府采用競爭方式，依法授權(quán)中華人民共和國境內(nèi)外的法人或者其他組織，通過協(xié)議明確權(quán)利義務(wù)和風險分擔，約定其在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)。”基于此，高速公路項目適用于該管理辦法，允許進行特許經(jīng)營。此外，根據(jù)《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導意見》，PPP模式是指政府為增強公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作的關(guān)系。

PPP模式運作方式主要包括委托運營、管理合同、建設(shè)-運營-移交、建設(shè)-擁有-運營、轉(zhuǎn)讓-運營-移交和改建-運營-移交等。不同的模式具有不同的特征、適用范圍，并且政府和社會資本方各自承擔責任不同。PPP項目沒有最佳的運作方式，每個PPP項目都應(yīng)該根據(jù)自身特點和參與者的管理、技術(shù)、資金實力，選擇合適的運作方式并不斷進行優(yōu)化調(diào)整。但PPP模式本身優(yōu)缺點也較為明顯。

AB面解讀PPP

PPP模式的優(yōu)點

解決地方政府財政不足問題 目前，我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求較大，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是加快經(jīng)濟發(fā)展的有力舉措，但由于基礎(chǔ)設(shè)施投入大，各級政府面臨著嚴峻的財政形勢。盡管地方政府有著各類型的平臺公司，可以籌措項目建設(shè)資金，但這些平臺公司一般都有較高的負債率，融資成本和風險都比較高。通過PPP模式選擇社會資本方與政府方共同推動高速公路項目建設(shè)，社會資本方通常具有雄厚的資金實力，能夠為項目提供足夠的建設(shè)、管理、運營資金，能夠有效減輕政府財政壓力。

政府與社會資本優(yōu)勢互補 在PPP模式下實施高速公路項目，政府在項目前期立項、審批，征地拆遷和相關(guān)協(xié)調(diào)及后期運營方面起著主導作用；社會資本方在項目的規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)、運營、管理等方面具有豐富的經(jīng)驗和能力。政府和社會資本方各有獨特的優(yōu)勢，能夠?qū)崿F(xiàn)優(yōu)勢互補，雙方充分發(fā)揮各自優(yōu)勢能夠有效處理實施過程中的各種問題，加快建設(shè)進程。

提高高速公路建設(shè)經(jīng)營效率 在PPP模式下，通過公開招標方式選擇社會資本方，在招標過程中潛在社會資本方已經(jīng)充分競爭。選擇管理經(jīng)驗豐富和高服務(wù)水平的社會資本方，能夠提高高速公路建設(shè)效率和運營水平，從而更好地維護公眾利益。

PPP模式的缺點

融資渠道不暢 高速公路項目投資額較大，社會資本尤其是民營資本融資相對困難，條件較為嚴格，擔保公司擔保能力有限，籌措項目建設(shè)資金壓力大。

合作目的不同 社會資本方追求盈利，目的為實現(xiàn)自身利益最大化，政府方追求為社會提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，目的為實現(xiàn)公共利益最大化，當兩者目的不能達成一致時，社會資本可能中止或退出高速公路項目的投資。因此，PPP項目合作的雙方存在某種程度的對抗性。

PPP運作指南

圖1：高速公路項目PPP模式操作流程圖

在PPP操作過程中，項目實施機構(gòu)通過公開招標選定社會資本方，社會資本方中標后與政府方出資代表共同出資組建項目公司，實施機構(gòu)授予項目公司特許經(jīng)營權(quán)，項目公司負責本項目的策劃、設(shè)計、投融資、建設(shè)、運營管理、債務(wù)償還以及移交等全部工作。合作期滿后，項目公司將本項目設(shè)施無償、完好移交給政府或政府指定機構(gòu)。在PPP模式下，高速公路項目操作流程如圖 1 所示。

實施機構(gòu) 項目實施機構(gòu)由政府或政府指定的相關(guān)機構(gòu)擔任，是政府授權(quán)范圍內(nèi)負責具體PPP項目的準備、采購、監(jiān)管和移交等工作的主體；是平等參與具體PPP項目，與社會資本協(xié)商、談判，建立合作關(guān)系的主體；是PPP項目中重要的參與主體。項目實施機構(gòu)一般是在項目完成識別后，在進行項目準備階段初期成立。政府、政府指定的有關(guān)職能部門和事業(yè)單位可以作為項目實施機構(gòu)。

合作期限 根據(jù)《收費公路管理條例》（2004年），“經(jīng)營性公路的收費期限，按照收回投資并有合理回報的原則確定，最長不得超過25年。國家確定的中西部省、自治區(qū)、直轄市的經(jīng)營性公路收費期限，最長不得超過30年?！备鶕?jù)《關(guān)于進一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》（財金〔2015〕57號），“政府和社會資本合作期限原則上不低于10年”。

對于高速公路項目，可以綜合考慮項目建設(shè)期、投資效益、政府財政承受能力等因素確定合作期限。

資金籌措 根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于調(diào)整和完善固定資產(chǎn)投資項目資本金制度的通知》國發(fā)〔2015〕51號），“各行業(yè)固定資產(chǎn)投資項目的最低資本金比例按以下規(guī)定執(zhí)行。城市和交通基礎(chǔ)設(shè)施項目：城市軌道交通項目由25%調(diào)整為20%，港口、沿海及內(nèi)河航運、機場項目由30%調(diào)整為25%，鐵路、公路項目由25%調(diào)整為20%?！?/p>

高速公路項目資本金比例不低于20%，政府方和社會資本方出資比例由雙方洽談確定。除資本金之外的項目建設(shè)資金，采取項目公司以特許經(jīng)營權(quán)及收益權(quán)作為擔保向金融機構(gòu)融資的方式進行融資。

績效考核 根據(jù)財政部關(guān)于印發(fā)《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》的通知（財金〔2016〕92 號）規(guī)定，各級財政部門應(yīng)當會同行業(yè)主管部門在PPP項目全生命周期內(nèi)，按照事先約定的績效目標，對項目產(chǎn)出、實際效果、成本收益、可持續(xù)性等方面進行績效評價，也可委托第三方專業(yè)機構(gòu)提出評價意見。各級財政部門應(yīng)依據(jù)績效評價結(jié)果合理安排財政預算資金。對于績效評價達標的項目，財政部門應(yīng)當按照合同約定，向項目公司或社會資本方及時足額安排相關(guān)支出。對于績效評價不達標的項目，財政部門應(yīng)當按照合同約定扣減相應(yīng)費用或補貼支出。同時，根據(jù)《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號），對于新項目入庫提出了更嚴格的標準，對于“未建立按效付費機制”的項目，“包括通過政府付費或可行性缺口補助方式獲得回報，但未建立與項目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費機制的；政府付費或可行性缺口補助在項目合作期內(nèi)未連續(xù)、平滑支付，導致某一時期內(nèi)財政支出壓力激增的；項目建設(shè)成本不參與績效考核，或?qū)嶋H與績效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責任的”均不得入庫，因此，為保障高速公路項目順利實施，需要建立科學、合理、有效的績效考核機制。

經(jīng)營性收入 經(jīng)營性收入主要為通行費收入，此外還包含高速公路沿線加油站、服務(wù)區(qū)、廣告牌的租賃收入等。

可行性缺口補助 對于效益較差的高速公路，政府可以在建設(shè)期或運營期提供可行性缺口補助，有助于提高項目的吸引力，并保障社會資本方得到合理的回報。

項目實施、運營、移交 現(xiàn)階段高速公路項目比較常見的實施方式包括BOT、“BOT+EPC”等，社會資本方可以根據(jù)自身需求與政府協(xié)商項目具體實施方式；項目公司按照政府及行業(yè)管理標準和要求對高速公路進行運營，保證項目保持良好的技術(shù)狀態(tài)；項目合作期限結(jié)束后，項目公司按照約定的時間、質(zhì)量要求、移交范圍等將本項目無償移交給政府或其指定機構(gòu)。

政府義務(wù) 政府將項目可行性缺口補助（若有）納入同級或上級政府中期財政規(guī)劃，并由財政部門納入預算管理及編入預算草案，經(jīng)本級政府同意后，報本級人民代表大會審議通過；政府出具本項目以PPP模式實施的文件以及其他相關(guān)審批手續(xù)，并將項目納入本級及以上PPP項目庫。

鏈接： 多種投融資模式VSPPP

BT（建設(shè)-移交）模式

BT模式一般由政府通過公開招標方式選定建設(shè)施工方，由建設(shè)施工方承擔項目融資、建設(shè)任務(wù)，并且約定在項目建設(shè)完成后幾年內(nèi)進行回購，政府給予建設(shè)施工方投資回報并支付建設(shè)成本。投資回報率一般在銀行貸款基準利率基礎(chǔ)上進行上浮。

總的來看，BT模式實施周期短、回報率較高，但高速公路項目一般投資額較大，若僅依靠政府財政在短期內(nèi)完成支付，將對政府財政造成較大壓力。財政部、國家發(fā)改委等四部門于2012年12月聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》（財預〔2012〕463號），明確規(guī)定“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方各級政府及所屬機關(guān)事業(yè)單位、社會團體等不得以委托單位建設(shè)并承擔逐年回購（BT）責任等方式舉借政府性債務(wù)”?，F(xiàn)行國家政策已不再支持類似于BT模式等過度依賴地方財政的傳統(tǒng)模式。因此BT模式不適用于高速公路項目。

發(fā)行收費公路專項債券模式

2017年6月26日，財政部和交通運輸部發(fā)布《地方政府收費公路專項債券管理辦法（試行）》（財預〔2017〕97號文），明確“在政府收費公路領(lǐng)域開展試點，發(fā)行收費公路專項債券，規(guī)范政府收費公路融資行為”。與此同時，“貸款修路、收費還貸”模式宣告終結(jié)。該模式有如下特征：專款專用；償債來源明確，項目收益與融資自求平衡；債券發(fā)行額度嚴格按計劃執(zhí)行；債券期限原則上不超過15年；鼓勵地方政府通過結(jié)構(gòu)化創(chuàng)新合理設(shè)計債券期限結(jié)構(gòu)；債券收入、支出、還本、付息等納入政府性基金預算管理，償債保障程度高，能有效控制債務(wù)風險。

目前，我國公路發(fā)展還處于成網(wǎng)的關(guān)鍵時期，適度發(fā)展政府收費公路有利于路網(wǎng)的完善優(yōu)化，發(fā)行政府收費公路專項債券有利于拓展公路建設(shè)籌資渠道，也有利于規(guī)范地方政府舉債行為。但是，采取收費公路專項債券模式，要求收費公路項目應(yīng)當有穩(wěn)定的預期償債資金來源，償債資金來源應(yīng)為被納入政府性基金預算管理的車輛通行費收入，以及政府收費公路項目對應(yīng)的廣告、服務(wù)設(shè)施、收費公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓收入等，對應(yīng)的政府性基金收入應(yīng)當能夠保障償還債券本金和利息，實現(xiàn)項目收益和融資盈虧平衡。但對于收費收入水平一般的項目，若采用政府收費公路模式，由于收費公路專項債券額度限制及項目財務(wù)效益水平等原因，政府作為投資主體往往需要承擔較高資本金比例下的建設(shè)投資，這給地方財政帶來了較大壓力。同時，投入的資本金很難獲得投資回報，甚至多數(shù)情況下無法收回。

土地綜合開發(fā)融資模式

土地綜合開發(fā)是指在交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時，利用其所提供的區(qū)位優(yōu)勢，對交通基礎(chǔ)設(shè)施周邊的土地進行高密度的商業(yè)開發(fā)，進行房地產(chǎn)、商業(yè)辦公和娛樂等經(jīng)營性項目的建設(shè)，通過土地公開出讓或自主開發(fā)的方式，取得土地的增值收益，充分體現(xiàn)交通基礎(chǔ)設(shè)施周邊土地資源的潛在價值，平衡交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本，補貼其運營虧損，實現(xiàn)其外部效應(yīng)的內(nèi)部化，最終解決建設(shè)資金問題。

土地綜合開發(fā)融資模式的優(yōu)點是土地增值效應(yīng)明顯，政府、企業(yè)經(jīng)營效益可最大化，通過土地出讓收益來籌集項目建設(shè)資金，減輕負債壓力。但是，此融資模式需要將項目的建設(shè)與經(jīng)營性土地（如道路沿線土地）的開發(fā)相捆綁，需要相關(guān)政策的支持。此外，該模式對企業(yè)能力要求較高，除了具有高速公路建設(shè)運營能力之外，還應(yīng)當具備土地專業(yè)開發(fā)的能力；現(xiàn)階段土地聯(lián)合開發(fā)的法律尚不健全，項目公司如何在保障合理收益的條件下，合法合規(guī)獲取經(jīng)營性土地面臨著法律及政策上的障礙。

PPP模式

從前文可知，PPP模式既可以解決地方政府在高速公路建設(shè)中投入建設(shè)資金的壓力，同時社會資本通過項目運營也能夠獲取合理的投資收益。政府和社會資本合作，雙方通過設(shè)計風險分擔機制，可用性、使用量及績效等考核指標以及獎懲機制，保證高速公路的建設(shè)質(zhì)量和運營效益。PPP是現(xiàn)階段比較適用于高速公路項目投融資的模式。