完善首都水治理體系的歷史借鑒

[摘要] 城市是人類文明的坐標(biāo)，水一直驅(qū)動(dòng)著人類的文明進(jìn)程，并促進(jìn)著城市的建立、發(fā)展、繁榮。城市的發(fā)展也會(huì)影響到城市水系的空間格局和城市的空間肌理。北京城市的形成與發(fā)展同樣經(jīng)歷了開發(fā)水利以滿足其不斷增長(zhǎng)的發(fā)展需求，飲水安全、農(nóng)業(yè)灌溉、漕運(yùn)交通、防洪安全、環(huán)境美化無不受到歷代統(tǒng)治者的重視。反之，持續(xù)開展的水利開發(fā)與城市擴(kuò)張，又不斷改變著城市的水源狀況和水環(huán)境。通過對(duì)水利與古代北京城市營(yíng)造、新中國(guó)水利建設(shè)與城市發(fā)展、新時(shí)期水治理與城市治理問題的分析，探討水利對(duì)北京城市治理的影響，以期為破解首都城市治理中的水問題提供解決思路。

[關(guān)鍵詞] 城市治理;? 城市發(fā)展;? 北京水利史;? 水治理;? 水環(huán)境

[中圖分類號(hào)] D616? ? ? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A? ? ? [文章編號(hào)] 0529-1445（2019）05-0054-04

水是生命之源，萬物之本。水一直驅(qū)動(dòng)著人類的文明進(jìn)程。城市是人類文明的坐標(biāo)，水是城市誕生的搖籃。早期人類的生存和發(fā)展一般選擇靠近河流湖泊的地方，在漫長(zhǎng)的演化進(jìn)程中經(jīng)歷了從叢林向村莊、城鎮(zhèn)、都市遷移的進(jìn)程。水在這一進(jìn)程中扮演著至關(guān)重要的角色?！胺擦?guó)都，非于太山之下，必于廣川之上。高毋近旱，而水足用;下毋近水，而溝防省。因天材，就地利，故城郭不必中規(guī)矩，道路不必中準(zhǔn)繩?！?1古人深刻地認(rèn)識(shí)到城市生產(chǎn)生活離不開水，許多城市的規(guī)劃設(shè)計(jì)往往依照河流湖泊的走勢(shì)進(jìn)行街道的布局和房屋的修建?！班l(xiāng)山左右，經(jīng)水若澤，內(nèi)為落渠”，興水之利、除水之害，自古就是城市規(guī)劃營(yíng)造發(fā)展的基本原則。先秦《管子·問》中寫道“若夫城郭之厚薄，溝壑之淺深，門閭之尊卑，宜修而不修者，上必幾之”，2? 營(yíng)造城池與治理水利是古代社會(huì)治理者重點(diǎn)考慮的問題。

北京的城市發(fā)展、經(jīng)濟(jì)繁榮、社會(huì)進(jìn)步和生活安定與水有密切聯(lián)系。借助優(yōu)越的地理位置、豐沛的水資源供給，北京自古就四方輻輳，商賈云集。優(yōu)良的水源條件和持續(xù)的水利建設(shè)是歷代王朝在北京建都的重要考量因素。歷經(jīng)三千多年的營(yíng)造，北京逐步從一個(gè)諸侯國(guó)的都邑演變?yōu)榇笠唤y(tǒng)國(guó)家的政治中心。水成就了北京得天獨(dú)厚的城市形象，塑造了北京獨(dú)特的城市品格，擴(kuò)展了北京的外延，豐富了北京的內(nèi)涵。北京的歷史，就是一部充滿水的韻律和動(dòng)感的歷史。但隨著社會(huì)進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)發(fā)展，城水關(guān)系日益緊張，由此引發(fā)的諸多城市水問題成為城市發(fā)展的制約因素?；仡櫛本┎煌A段的水治理歷程，分析水利對(duì)城市發(fā)展、更新、振興的作用，可以推進(jìn)北京水治理體系建設(shè)、保障城市水安全、美化城市水環(huán)境、繁榮城市水文化、促進(jìn)城市永續(xù)發(fā)展。

水利與古代北京城市治理

水是資源，水是財(cái)富，水是歷史，水是文化，水是活力，水是北京城市發(fā)展的不竭動(dòng)力。北京地處華北平原北端，屬暖溫帶半濕潤(rùn)半干旱季風(fēng)性大陸型氣候。水資源比較豐富，永定河、潮白河、北運(yùn)河、拒馬河、泃河等河流穿境而過。豐富的水資源為北京城市的誕生、發(fā)展、繁榮奠定了堅(jiān)實(shí)的資源稟賦和物質(zhì)基礎(chǔ)。歷代先民用超卓的智慧開發(fā)、利用水資源，發(fā)展北京水利事業(yè)，在灌溉、航運(yùn)、防洪、供水和園林等方面創(chuàng)造了不朽的業(yè)績(jī)，時(shí)至今日仍有諸多工程發(fā)揮著積極作用。

糧食是國(guó)家的根本，水利是農(nóng)業(yè)的命脈。在農(nóng)業(yè)社會(huì)，農(nóng)田水利建設(shè)是國(guó)家治理的重要內(nèi)容。戰(zhàn)國(guó)末年，燕國(guó)的督亢陂（北京房山，河北涿州、固安一帶）出現(xiàn)北京地區(qū)最早的農(nóng)業(yè)灌溉體系。東漢初年，漁陽(yáng)太守張堪在狐奴（順義北小營(yíng)一帶）開稻田八千頃，勸民耕種，以致殷富。曹魏嘉平二年，鎮(zhèn)北將軍劉靖在石景山附近興建戾陵堰，開車渠，引水灌溉，灌田歲二千頃。金大定十二年，在石景山開金口河，引永定河水灌溉，其利不可勝計(jì)。明代京城內(nèi)的西苑、積水潭，京郊海淀、草橋，京西良鄉(xiāng)、房山，京東通縣，更是稻畦千頃，一派江南水鄉(xiāng)的旖旎風(fēng)光。清代更是重視京畿地區(qū)的農(nóng)田水利建設(shè)，雍正四年成立營(yíng)田水利府，專營(yíng)直隸地區(qū)農(nóng)田水利建設(shè)。1926年，永定河河務(wù)局局長(zhǎng)劉坻泉改善石景山地區(qū)灌溉條件，興建石盧灌區(qū)，灌溉面積近萬畝。

漕運(yùn)興盛創(chuàng)造了物資充盈、商賈云集的國(guó)都風(fēng)范。隋朝開通大運(yùn)河，北達(dá)涿郡，成為當(dāng)時(shí)南北物資、經(jīng)濟(jì)、文化交流的水上通道。金代建中都，開辟閘河，始興漕運(yùn)。元代水利專家郭守敬，主持開鑿白浮甕山河，引水入積水潭，連通并改造閘河，直抵通州，命名通惠河。自此，漕運(yùn)成為元明清三代北京城市的經(jīng)濟(jì)命脈。作為元明清三朝國(guó)都，北京城人口眾多、機(jī)構(gòu)繁雜，宮廷生活的奢華享受與市井生活的恬靜舒適，無不需要運(yùn)河漕運(yùn)將南方數(shù)以百萬石計(jì)的糧食及各種物資源源不斷地運(yùn)送至北京，“漂來的北京城”流傳至今。保證漕運(yùn)暢通成為國(guó)家統(tǒng)治者關(guān)注的頭等大事，復(fù)雜的閘壩運(yùn)行管理凝結(jié)了這一時(shí)期最高的水利成就。復(fù)雜的河網(wǎng)系統(tǒng)一直影響到今天的城市規(guī)劃。

永定河是北京市的母親河，也為北京帶來無數(shù)傷痛。自金收國(guó)元年（1115）到1949年間，永定河決口、漫溢146次，平均5年發(fā)生一次。其中，明天啟六年和清康熙七年、嘉慶六年、光緒十六年洪水泛濫殃及京城。為確保永定河防洪安全，金元兩代在永定河石景山下左岸修筑土堤，明代以后陸續(xù)改造成石堤，并延伸到盧溝橋以下。清康熙年間，為控制河道溜勢(shì)，采用束水攻沙之策，疏挖河道，兩岸筑堤，以勒其兇暴之勢(shì)。民國(guó)政府在《永定河治本計(jì)劃》中提出了更為宏大的設(shè)想，為新中國(guó)成立后海河流域治理提供了借鑒。

水利建設(shè)構(gòu)建了北京獨(dú)特的城市空間格局，營(yíng)造了優(yōu)美城市景觀。隨著城市發(fā)展，歷代統(tǒng)治者不斷對(duì)北京城市河湖水系進(jìn)行改造。金代將蓮花池水引入中都城內(nèi)，建成優(yōu)美的同樂園。元代以北海為中心建設(shè)大都城，將積水潭圈入內(nèi)城。元明清時(shí)期多次引永定河水、玉泉山水以及西山泉水入城，供城市居民飲用和園林園囿用水。清代根據(jù)海淀上風(fēng)上水多濕地的特點(diǎn)，修建完善“三山五園”。

新中國(guó)水利事業(yè)與北京城市治理

新中國(guó)成立后，面對(duì)嚴(yán)峻的水旱災(zāi)害問題，中央政府確定了“防止水患，興修水利”的治水方針。水旱災(zāi)害救治和重大水利工程建設(shè)，成為新中國(guó)成立初期水利事業(yè)的核心。為了治理永定河，國(guó)民政府曾設(shè)想在永定河上游修建官?gòu)d水庫(kù)。解放后，人民政府將根治永定河水患提上日程，官?gòu)d水庫(kù)建設(shè)成為這項(xiàng)任務(wù)的核心。1951年10月，官?gòu)d水庫(kù)工程正式開工。這成為新中國(guó)成立后修建的第一個(gè)大型水庫(kù)工程，為海河治理打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，有效保證了首都的防洪安全。

1957年，國(guó)務(wù)院第49次全體會(huì)議批準(zhǔn)成立海河水系治理委員會(huì)，隨后相繼興建了十三陵水庫(kù)、懷柔水庫(kù)和密云水庫(kù)。這批工程的修建基本解決了北京城區(qū)的飲水問題。北京三大水利工程的修建，為國(guó)家大型工程建設(shè)創(chuàng)立了成功的典范，為中國(guó)高速度進(jìn)行社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)提供了一種重要的基礎(chǔ)支撐。在毛澤東“水利是農(nóng)業(yè)的命脈”和“一定要根治海河”的指示下，穩(wěn)步前進(jìn)、重點(diǎn)提升成為這一時(shí)期北京水利治理工作的特點(diǎn)。1970年，為期2年的北京東南郊治澇工程正式啟動(dòng)，開挖疏浚溫榆河、鳳河、溝港河。1這一工程共開挖拓寬河道78.5公里，改變了京郊1/4耕地低洼易澇的局面 。2

改革開放以來，水資源短缺問題成為制約北京城市快速發(fā)展的瓶頸。在水資源供需矛盾日益突出的情況下，北京水利事業(yè)發(fā)生了重大轉(zhuǎn)折，開始由以防洪灌溉與城市供水為主要目標(biāo)的大規(guī)模河道治理和水利開發(fā)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)楸M力保護(hù)日益短缺的地表水資源。管好天上、地面、地下“三盆水”，努力實(shí)現(xiàn)防洪標(biāo)準(zhǔn)、供水保證率、水環(huán)境質(zhì)量、水經(jīng)濟(jì)效益的高水平，是這個(gè)時(shí)期城市水治理的核心目標(biāo)。20世紀(jì)90年代，亞運(yùn)會(huì)的成功舉辦，使城市水污染問題隨著群眾對(duì)美好生活需求而日益突出。1998年，隨著大規(guī)模的城市河道疏浚、岸線整治、雨污截流工作的展開，一個(gè)“水清、流暢、岸綠、通航” 的北京城市河湖水系格局日見端倪。3

跨入新千年，北京進(jìn)入社會(huì)經(jīng)濟(jì)跨越式發(fā)展的新階段，為了保障城市水安全，建設(shè)現(xiàn)代水利被提上日程。北京的水治理工作開始由郊區(qū)型水利向都市型水利轉(zhuǎn)變，工程水利向資源水利和環(huán)境水利轉(zhuǎn)變。尤其是2008年奧運(yùn)會(huì)的申辦成功，加強(qiáng)城市內(nèi)河水污染防治、城市河湖綜合治理、水資源高效利用、地下水保護(hù)、重點(diǎn)區(qū)域水生態(tài)保護(hù)修護(hù)等工作成為打造“綠色奧運(yùn)”的重點(diǎn)工作。珍惜水資源、保護(hù)水環(huán)境，助力“綠色奧運(yùn)”，成為北京市民的自覺行動(dòng)。

經(jīng)過半個(gè)世紀(jì)的探索實(shí)踐，北京城市水治理體系進(jìn)一步完善，水治理能力穩(wěn)步提升，水務(wù)事業(yè)呈現(xiàn)出蓬勃向上的良好發(fā)展態(tài)勢(shì)?；仡櫄v史，水浸潤(rùn)了、滲透了北京的古都文化和歷史;展望今朝，水煥發(fā)出、延續(xù)著首都的蓬勃生命與活力。

新時(shí)代水利事業(yè)與北京城市治理

水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基。興水利，除水害，事關(guān)人類生存、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步，是治國(guó)安邦的大事。在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，我國(guó)水利事業(yè)取得了舉世矚目的成績(jī)。同時(shí)，也清楚地看到：以往水利規(guī)劃設(shè)計(jì)過程中過度關(guān)注水利本身興利除害問題，沒有用可持續(xù)發(fā)展的理念將水利建設(shè)與人口、資源和環(huán)境進(jìn)行通盤考慮;以往水利建設(shè)過程中表現(xiàn)出粗放建設(shè)、粗放管理，忽視了經(jīng)濟(jì)效益的發(fā)揮;水資源的開發(fā)過程中只注重開源，忽視了節(jié)水型社會(huì)的構(gòu)建，忽視了綠水青山的環(huán)境價(jià)值;水利管理上不善于利用法律和經(jīng)濟(jì)的手段進(jìn)行水利管理等問題 。42011年，為破解制約國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的水利薄弱環(huán)節(jié)，中共中央國(guó)務(wù)院以一號(hào)文件的形式出臺(tái)《關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》，指出“水利是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)不可或缺的首要條件，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不可替代的基礎(chǔ)支撐，是生態(tài)環(huán)境改善不可分割的保障系統(tǒng)，具有很強(qiáng)的公益性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性。加快水利改革發(fā)展，不僅事關(guān)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，而且事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局;不僅關(guān)系到防洪安全、供水安全、糧食安全，而且關(guān)系到經(jīng)濟(jì)安全、生態(tài)安全、國(guó)家安全” 。1這是對(duì)中國(guó)基本國(guó)情和基本水情的準(zhǔn)確把握，是對(duì)長(zhǎng)期治水經(jīng)驗(yàn)的提煉總結(jié)，是對(duì)水利發(fā)展階段特征的科學(xué)判斷。

2014年3月14日，習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第五次會(huì)議上，明確提出“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的新時(shí)期治水方針。這一論斷賦予了新時(shí)期治水的新內(nèi)涵、新要求、新任務(wù)，為做好水利工作提供了思想武器和根本遵循，為北京市強(qiáng)化水治理、保障水安全指明了方向。黨的十九大以來，中央進(jìn)一步就深入推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、全面實(shí)行河長(zhǎng)制湖長(zhǎng)制、打好“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展、實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、整治農(nóng)村人居環(huán)境、轉(zhuǎn)變政府職能深化機(jī)構(gòu)改革等作出新部署、提出新要求，為新時(shí)期首都水務(wù)工作提供基本遵循。

為貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記提出的新時(shí)期治水方針要求，北京提出了首都治水、管水、護(hù)水的“六個(gè)轉(zhuǎn)變”，即由強(qiáng)調(diào)水務(wù)服務(wù)保障功能向突出水務(wù)引導(dǎo)約束功能轉(zhuǎn)變;由強(qiáng)調(diào)水資源開源節(jié)流并重向全面落實(shí)“節(jié)水優(yōu)先”理念轉(zhuǎn)變;由強(qiáng)調(diào)工程治理向注重系統(tǒng)治理和水源涵養(yǎng)保護(hù)轉(zhuǎn)變;由重視城市供排水管理向城鄉(xiāng)供排水統(tǒng)籌兼管并重轉(zhuǎn)變;由粗放式管理向規(guī)范化、精細(xì)化和智能化管理轉(zhuǎn)變;由水安全區(qū)域化管理向流域化管理轉(zhuǎn)變。

當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期是北京率先全面建成小康社會(huì)的決勝階段，是落實(shí)首都城市戰(zhàn)略定位、推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展、建設(shè)美麗北京、建設(shè)國(guó)際一流和諧宜居之都的關(guān)鍵時(shí)期。分析新形勢(shì)、把握新階段，重在找準(zhǔn)新定位把握新目標(biāo)，明確新思路落實(shí)新要求，實(shí)現(xiàn)水務(wù)高質(zhì)量發(fā)展。聚焦全面貫徹落實(shí)新時(shí)期治水方針和“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)”原則要求，全力保障首都水安全。聚焦著力解決“大城市病”中的水問題，加快建設(shè)人水和諧美麗北京。聚焦實(shí)現(xiàn)水務(wù)高質(zhì)量發(fā)展，推進(jìn)落實(shí)北京新總規(guī)和“十三五”水務(wù)發(fā)展任務(wù)。聚焦不斷滿足廣大市民“便利性、宜居性、多樣性、公正性和安全性”需求對(duì)水務(wù)工作的新要求，努力提升廣大市民的幸福感、獲得感和安全感。緊緊圍繞“安全、潔凈、生態(tài)、優(yōu)美、為民”五大發(fā)展目標(biāo)，牢牢把握“轉(zhuǎn)觀念、抓統(tǒng)籌、補(bǔ)短板、強(qiáng)監(jiān)管”工作思路，著力提升水務(wù)社會(huì)治理能力和公共服務(wù)水平，全力保障首都水安全。

以史為鑒，可知興替;以人為鑒，可明得失?？偨Y(jié)歷代政權(quán)在水治理方面的寶貴經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對(duì)于當(dāng)今協(xié)調(diào)城市發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、文化繼承三者關(guān)系，推進(jìn)北京城市水治理有著積極的指導(dǎo)意義。

[參考文獻(xiàn)]

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[3] 萬金紅，宮輝力，杜梅.用千年水文化助力文化中心建設(shè)[J]. 前線， 2018，（01）.

（課題組成員：萬金紅、游艷麗，中國(guó)水利水電科學(xué)研究院高級(jí)工程師;李海榮，北京市社會(huì)科學(xué)界聯(lián)合會(huì)副研究員;宋明晏，北京師范大學(xué)文學(xué)院博士研究生）

責(zé)任編輯 / 沈? ?聰