用法治織密生態(tài)保護(hù)大網(wǎng)

田必耀

守護(hù)洞庭碧水，要運(yùn)用法治思維和方式。要學(xué)思踐悟習(xí)近平生態(tài)文明思想，以堅(jiān)定不移走好綠色發(fā)展、守護(hù)好一江碧水作為立法根本遵循，推進(jìn)法律制度供給側(cè)改革，以深入實(shí)施長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略為契機(jī)，順應(yīng)湖泊立法保護(hù)趨勢(shì)的要求，把握洞庭湖保護(hù)系統(tǒng)立法與重點(diǎn)立法的辯證關(guān)系，既要聚焦洞庭湖保護(hù)立管用、可行的良法，又要跳出洞庭湖織密生態(tài)保護(hù)法制大網(wǎng)，以最嚴(yán)法制的規(guī)范、引領(lǐng)作用，保護(hù)洞庭湖“一湖清水”“浩浩湯湯”。

具體來說，就是抓緊制定洞庭湖保護(hù)條例，推動(dòng)長(zhǎng)江和洞庭湖共保護(hù)、“四水” （湘、資、沅、澧四水）流域生態(tài)系統(tǒng)同治、洞庭湖區(qū)有效治理的立法進(jìn)程，使“一湖四水”系統(tǒng)聯(lián)治有法可依、有良法可用，為整體性、系統(tǒng)性、長(zhǎng)效性保護(hù)洞庭湖提供堅(jiān)強(qiáng)的法制保障。

洞庭湖治理面臨法制供給不足的矛盾

洞庭湖是我國(guó)第二大淡水湖，是長(zhǎng)江流域重要的調(diào)蓄性湖泊，總面積 2625 平方公里，總蓄水量 167 億立方米，流域面積 26.33萬(wàn)平方公里，是長(zhǎng)江流域生態(tài)系統(tǒng)的重要屏障。洞庭湖是湖南的“母親湖”。魚米之鄉(xiāng)“稻飯羹魚”養(yǎng)育了代代兒女，“銀盤青螺”成為湖光山色的素描。湘、資、沅、澧四水匯流于此，經(jīng)岳陽(yáng)城陵磯匯入長(zhǎng)江，湖南省96%區(qū)域都在長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶范圍內(nèi)。

近年來，洞庭湖生態(tài)環(huán)境綜合治理初見成效，但是，受發(fā)展階段和發(fā)展方式制約，隨著經(jīng)濟(jì)活動(dòng)加劇、江湖關(guān)系變化等影響，面對(duì)高強(qiáng)度開發(fā)、污染物排放，以及各種形式的“新侵湖運(yùn)動(dòng)”，洞庭湖的水量和水質(zhì)問題仍然堪憂。湖南省生態(tài)環(huán)境廳發(fā)布2019年1～2月全省水環(huán)境質(zhì)量情況顯示，“ 11個(gè)洞庭湖湖體斷面水質(zhì)總體為輕度污染，營(yíng)養(yǎng)狀態(tài)為中營(yíng)養(yǎng)”，洞庭湖生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理形勢(shì)比較嚴(yán)峻。

與此同時(shí)，湖南省沒有一部專門規(guī)范洞庭湖流域保護(hù)、治理、利用的綜合性地方性法規(guī)，法制層面存在的“小馬拉大車”，對(duì)洞庭湖保護(hù)和管理缺乏硬約束，出現(xiàn)監(jiān)管死角。洞庭湖區(qū)下塞湖非法矮圍問題存在十多年之久一個(gè)重要原因就是缺乏專門的處罰依據(jù)。

面對(duì)洞庭湖治理形勢(shì)與制度供給不足這一矛盾，湖南省高度重視洞庭湖立法工作。2018年5月，湖南省委十一屆五次全體會(huì)議通過《關(guān)于堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展深入實(shí)施長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略大力推動(dòng)湖南省高質(zhì)量發(fā)展的決議》，該決議提出“加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法，加快制定出臺(tái)《洞庭湖保護(hù)條例》”。省人大常委會(huì)認(rèn)真落實(shí)省委的決策部署，發(fā)揮在立法中的主導(dǎo)作用，把制定洞庭湖保護(hù)條例列入立法規(guī)劃，并作為省人大常委會(huì)2019年立法工作的重點(diǎn)，正在加快立法的進(jìn)展進(jìn)度。湖南省發(fā)改委召開《湖南省洞庭湖保護(hù)條例》起草評(píng)估論證會(huì)，提出解決洞庭湖保護(hù)和治理擬解決的重點(diǎn)問題。推進(jìn)洞庭湖保護(hù)立法，全面提升洞庭湖治理法治化水平，省委有部署、人大有規(guī)劃，時(shí)不我待，重在落實(shí)。

為洞庭湖保護(hù)立管用之法

2018年9月，湖南省人大常委會(huì)關(guān)于洞庭湖生態(tài)環(huán)境綜合治理的專題調(diào)研報(bào)告指出，“法制保障明顯滯后?！眻?bào)告指出，現(xiàn)有涉及洞庭湖的地方性法規(guī)出臺(tái)時(shí)間較早，立法內(nèi)容側(cè)重于部門職能管理，有關(guān)生態(tài)保護(hù)、綠色發(fā)展的規(guī)定相對(duì)不足，滯后于洞庭湖的發(fā)展、保護(hù)、生態(tài)變遷的現(xiàn)實(shí)狀況;現(xiàn)有法規(guī)規(guī)章的規(guī)定交叉重疊、矛盾沖突，且分散、碎片化，系統(tǒng)性、針對(duì)性不強(qiáng)。這些法制供給不足、甚至缺位的問題，需要在洞庭湖立法中精準(zhǔn)施策、靶向發(fā)力。洞庭湖保護(hù)立法，要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，善于和敢于在管理體制、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)補(bǔ)償?shù)让艿慕裹c(diǎn)上劃杠杠、切一刀，立管用的法，通過良法來保障洞庭湖生態(tài)環(huán)境善治。

推進(jìn)生態(tài)優(yōu)先和綠色發(fā)展新路子。洞庭湖兼具生產(chǎn)、生活、生態(tài)功能，開發(fā)與保護(hù)的矛盾長(zhǎng)期并存。2018年4月25日，習(xí)近平總書記在湖南考察推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展時(shí)，對(duì)洞庭湖生態(tài)治理提出殷切囑托——“共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)”“把長(zhǎng)江、洞庭湖留給子孫、留給未來”“守護(hù)好一江碧水”。要按照習(xí)近平總書記的要求，厚植“共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)”“生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展”的立法理念。在立法中要正確把握生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，要堅(jiān)持在發(fā)展中保護(hù)、在保護(hù)中發(fā)展，不能把生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展割裂開來，更不能對(duì)立起來，實(shí)現(xiàn)洞庭湖生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的辯證統(tǒng)一。比如說，《湖南省湘江保護(hù)條例》第四十七條規(guī)定：在湘江干流兩岸各二十公里范圍內(nèi)，不得新建化學(xué)制漿、造紙、制革以及外排水污染物涉及重金屬的項(xiàng)目?！短饔蚬芾?xiàng)l例》規(guī)定不符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和水環(huán)境綜合治理要求的造紙、制革、酒精、淀粉、冶金、釀造、印染、電鍍等排放水污染物的生產(chǎn)項(xiàng)目禁止設(shè)置?！钝蛾?yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》明確了湖體核心保護(hù)區(qū)內(nèi)禁止圍湖造地、圍湖養(yǎng)殖，濱湖控制開發(fā)帶區(qū)域的工業(yè)企業(yè)搬遷異地改造、擴(kuò)建，高效集約發(fā)展區(qū)內(nèi)的開發(fā)建設(shè)，優(yōu)先考慮生態(tài)承載能力等。借鑒湘江以及太湖、鄱陽(yáng)湖保護(hù)與發(fā)展的立法經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)洞庭湖環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新形勢(shì)，制定湖區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“負(fù)面清單”，構(gòu)建洞庭湖資源合理利用與產(chǎn)業(yè)發(fā)展新思路、新目錄。

構(gòu)建一體化治理新體制。針對(duì)“九龍治水”“規(guī)劃打架”等現(xiàn)象，立法應(yīng)突出構(gòu)建行政管理體制一體化，通過機(jī)構(gòu)改革成立專門的管理機(jī)構(gòu)，明確職能具體管理的權(quán)力和責(zé)任。3月1日起實(shí)施的《岳陽(yáng)市東洞庭湖國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)條例》明確了東洞庭湖生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理中的各部門、機(jī)構(gòu)的職責(zé)，誰(shuí)該管什么，這一點(diǎn)值得借鑒。同時(shí)，還應(yīng)在立法中明確規(guī)劃制定和實(shí)施、水量調(diào)節(jié)、資源監(jiān)管、環(huán)境監(jiān)測(cè)等一體化，建立行政處罰權(quán)相對(duì)集中的河湖聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，構(gòu)建洞庭湖區(qū)政府污染防治與生態(tài)治理協(xié)商磋商、聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，科學(xué)合理解決好洞庭湖“專治”和“聯(lián)治”的問題。

明確洞庭湖生態(tài)補(bǔ)償新機(jī)制。發(fā)揮績(jī)效考核導(dǎo)向作用，納入各級(jí)黨委、政府績(jī)效考核重要內(nèi)容。統(tǒng)籌東西南北岸利益訴求，建立洞庭湖流域生態(tài)補(bǔ)償基金，從明確水質(zhì)水量獎(jiǎng)罰機(jī)制、建立生態(tài)補(bǔ)償新機(jī)制上推進(jìn)洞庭湖的治理，調(diào)動(dòng)各地聯(lián)動(dòng)保護(hù)的積極性，尤其是不讓保護(hù)者吃虧。

構(gòu)建洞庭湖保護(hù)和治理的新模式。一方面，針對(duì)洞庭湖水負(fù)荷重、水污染防治壓力加劇現(xiàn)狀，從立法上強(qiáng)化農(nóng)業(yè)面源污染、城鄉(xiāng)生活污染、工業(yè)點(diǎn)源污染、重金屬污染等重點(diǎn)污染源的全面防控。為全面做好矮圍網(wǎng)圍整治、加強(qiáng)河道采砂管理，以及解決亂占湖泊和河道圍墾、亂采砂石和土方、亂堆垃圾和固體廢物、亂建涉河項(xiàng)目等“四亂”問題提供明確的法制依據(jù)。另一方面，針對(duì)洞庭湖生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀，立法應(yīng)突出全流域、全要素的生態(tài)環(huán)境綜合治理，比如說，實(shí)現(xiàn)山水林田湖、濕地的生態(tài)修護(hù)，加強(qiáng)生物多樣性保護(hù)。

保護(hù)洞庭湖需要系統(tǒng)性立法

風(fēng)在動(dòng)，水在流。影響洞庭水質(zhì)的主要原因既有水量減少、從長(zhǎng)江和湘資沅澧四水帶進(jìn)來的污染物多、湖區(qū)本身的污染物排放量較大的原因，又有濕地減少、圍湖造田、水生態(tài)功能退化等因素的影響;既有洞庭湖區(qū)本身問題，又有“四水”輸入型問題，還有長(zhǎng)江入湖水文節(jié)律帶來的影響;既有湖南省岳陽(yáng)、常德、益陽(yáng)等重點(diǎn)區(qū)域積累的問題，也有湖北省荊州市重點(diǎn)區(qū)域的實(shí)情，等等。因此，守護(hù)洞庭碧水，僅僅立法保護(hù)洞庭湖是不夠的，還需要跨區(qū)域協(xié)同、系統(tǒng)性生態(tài)大立法的引領(lǐng)與推動(dòng)。

首先，積極配合做好長(zhǎng)江流域保護(hù)立法。全國(guó)人大常委會(huì)將長(zhǎng)江保護(hù)法列為十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃的一類項(xiàng)目，并且納入到2019年立法工作計(jì)劃。在湘全國(guó)人大代表應(yīng)積極建言獻(xiàn)策，提出湖南的建議和訴求。比如說，三峽水庫(kù)及長(zhǎng)江上游系列水庫(kù)群建設(shè)，導(dǎo)致長(zhǎng)江水進(jìn)不了洞庭湖態(tài)勢(shì)加劇等問題，呼吁將洞庭湖等重要生態(tài)湖泊納入長(zhǎng)江保護(hù)法治體系，從全局上、根本上解決洞庭湖保護(hù)的問題。

其次，推進(jìn)跨區(qū)域協(xié)作立法。2016年9月、2017年1月，湖北恩施土家族苗族自治州、湖南湘西土家族苗族自治州先后表決通過酉水河保護(hù)條例，建立了跨行政區(qū)域聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)保護(hù)機(jī)制，形成共同立法保護(hù)酉水河的格局。湖南、湖北兩省，或者岳陽(yáng)、常德、益陽(yáng)和湖北省荊州市可以借鑒酉水河立法保護(hù)的成功經(jīng)驗(yàn)，開展區(qū)域協(xié)作、跨區(qū)域立法保護(hù)洞庭湖。

再次，建立全域生態(tài)法制“保護(hù)網(wǎng)”。加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域地方立法，實(shí)行水陸統(tǒng)籌、河湖聯(lián)動(dòng)，建立健全洞庭湖保護(hù)治理的法制體系，從整體上、系統(tǒng)上解決好洞庭湖生態(tài)環(huán)境治理問題。湖南省十三屆人大常委會(huì)2019年計(jì)劃出臺(tái)的8件法規(guī)中，生態(tài)環(huán)保方面的法規(guī)有4件。目前，省人大常委會(huì)已修訂長(zhǎng)株潭城市群生態(tài)綠心保護(hù)條例，將制定洞庭湖保護(hù)條例、實(shí)施土壤污染防治法辦法、修訂環(huán)境保護(hù)條例等，要抓緊實(shí)施這些立法項(xiàng)目，打造成立法精品。結(jié)合湖南有色金屬企業(yè)較多和農(nóng)業(yè)大省的實(shí)際，加強(qiáng)立法保護(hù);加強(qiáng)對(duì)“四水”流域航電建壩的規(guī)范，保護(hù)水資源、水生態(tài)環(huán)境。同時(shí)，對(duì)不符合生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)要求的立法要及時(shí)予以修改、廢止，解決與洞庭湖保護(hù)現(xiàn)狀不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不一致的問題，從而建立和完善“一湖四水”聯(lián)動(dòng)保護(hù)法制體系。

最后，指導(dǎo)市州加快生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域立法。湖南省設(shè)區(qū)的市行使立法權(quán)以來，制定了20多件涉及生態(tài)環(huán)境保護(hù)的地方性法規(guī)，在實(shí)施中取得了較好的效果。省人大常委會(huì)要進(jìn)一步加強(qiáng)指導(dǎo)、依法審查，發(fā)揮14個(gè)市州、民族自治地方人大及其常委會(huì)加強(qiáng)“四水”及其支流保護(hù)立法，尤其是指導(dǎo)岳陽(yáng)、常德、益陽(yáng)三個(gè)環(huán)洞庭湖的市加快涉及洞庭湖飽和和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的立法，為洞庭湖保護(hù)治理提供一套立得住、行得通、真管用的地方性法規(guī)體系。

總之，從立法層面保護(hù)洞庭湖，要抓緊制定洞庭湖保護(hù)條例，推動(dòng)長(zhǎng)江和洞庭湖共保護(hù)、“四水”流域生態(tài)系統(tǒng)同治、洞庭湖區(qū)有效治理的立法進(jìn)程，使“一湖四水”系統(tǒng)聯(lián)治有法可依、有良法可用。

（作者系湖南省人大常委會(huì)《人民之友》雜志社總編，湖南省委黨校（行政學(xué)院）第56期中青班學(xué)員）